1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.  

2. O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.  

3. O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as providências cabíveis. 

O respectivo Acórdão foi publicado em 02/04/2024, passando a operar efeitos a partir daí. 

O mencionado Tema ponderou os valores jurídicos do acesso à justiça, assegurado pelo art. 5º, XXXV da CF/1988 e pelo caput do art. 3º do CPC/2015, e da eficiência administrativa, que está previsto pelo caput do art. 37 da Constituição Federal como um dos princípios basilares da Administração Pública, além de assegurar a competência constitucional de cada ente federado, tal como prevista pelo art. 24, inciso I e pelo art. 30, incisos I, II e III da CF/1988.  

Além disso, cuida-se de decisão que possui eficácia vinculante, a teor do art. 927, V do CPC/2015.  

Na ferramenta denominada “Informação à Sociedade”1, disponível no sítio eletrônico do STF, a Suprema Corte esclareceu as seguintes dúvidas a respeito do Tema 1184: 

Questões jurídicas 

Fundamentos da decisão 

1. De acordo com relatório feito pelo Conselho Nacional de Justiça, há 27,3 milhões de execuções fiscais pendentes, o que representa um terço de todos os processos judiciais do país. Em 2023, para cada 100 execuções fiscais que aguardavam solução, apenas 12 foram concluídas. O mesmo estudo apontou que esses processos levam, em média, 6 anos e 7 meses para acabar. O número elevado de execuções fiscais pendentes faz com que o Poder Judiciário seja mais lento para decidir todos os processos, além de não gerar melhora na arrecadação dos entes públicos. 

2. Em dívidas de baixo valor, o custo de movimentar os processos de execução fiscal é muito superior ao próprio valor que se busca recuperar. Além disso, estudos demonstram que os entes públicos têm mais chance de recuperar o valor da dívida quando usam o protesto de certidão de dívida ativa (que é uma solução mais rápida e barata) do que quando acionam o Poder Judiciário por meio da execução fiscal. Assim, é preciso adotar medidas que reduzam o número de execuções fiscais e, ao mesmo tempo, permitam que os entes públicos cobrem os débitos de maneira mais eficiente. 

3. Por isso, a União, os Estados e os Municípios devem fixar em lei um valor mínimo (piso) para iniciar execuções fiscais que guarde relação com o custo de movimentação desses processos. Quando o ente público não fixar esse mínimo ou quando ele for muito baixo, o Judiciário pode definir o piso de ajuizamento a ser aplicado. Assim, o juiz pode encerrar as execuções fiscais iniciadas para a cobrança de débitos com baixo valor, com base nos princípios constitucionais da eficiência e da razoabilidade (art. 37, caput). 

4. Como regra geral, antes de iniciar o processo de execução fiscal, o ente público precisa tentar cobrar a dívida por outros meios. Deve protestar a certidão de dívida ativa em cartório ou tentar uma solução amigável (conciliação) ou administrativa. Para não adotar essas medidas alternativas, o ente público precisa mostrar que elas não são adequadas ou eficientes para tentar recuperar o crédito. Isso pode ocorrer, por exemplo, na cobrança de débitos de valor muito alto ou de empresas que não estão mais funcionando. 

Assim, incumbe a cada Ente Federado estabelecer, por lei, um valor mínimo para o ajuizamento de execuções fiscais, devendo tal quantia guardar proporcionalidade com o custo de movimentação dos processos. À vista disso, o órgão judicial está autorizado a encerrar a execução fiscal, quando o ente público (i) não estipular um valor mínimo; ou (ii) quando o valor fixado for muito baixo. 

Além disso, como regra geral, o ente público deve demonstrar que tentou cobrar a dívida por outros meios antes do ajuizamento da execução fiscal. Caso não sejam adotadas medidas extrajudiciais, incumbe ao ente público demonstrar que tais providências não são adequadas ou eficientes para tentar recuperar o crédito. A título de exemplo, a Suprema Corte destaca a cobrança de débitos de (i) valor muito alto; e (ii) empresas que não estão mais funcionando. 

A Portaria n.º 052/2022 exarada pela Procuradoria Geral do Município de Salvador autoriza o não ajuizamento de execuções ficais iguais ou inferiores a R$ 2.300,00 (dois mil e trezentos reais): 

Art. 1º. Autorizar, com base inciso IV do § 1º do art. 276, da Lei 7.186/2006, o não ajuizamento de execuções fiscais de valores consolidados iguais ou inferiores a R$ 2.300,00 (dois mil e trezentos reais), ressalvadas as obrigações de ressarcimento ao erário ou multas aplicadas pelo Tribunal de Contas dos Municípios. 

Nota-se que, à época da propositura da ação (2024), o valor mínimo para o ajuizamento obrigatório de execuções fiscais pelo Município do Salvador era de R$ 2.300,00 (dois mil e trezentos reais). 

Na hipótese dos autos, o valor exequendo é superior ao limite mínimo estipulado pela legislação municipal, já que a presente execução fiscal visa à cobrança do crédito fiscal no valor de R$ 2.349,84 (dois mil trezentos e quarenta e nove reais e oitenta e quatro centavos). 

No caso, em que pese o Recorrente não tenha demonstrado que (a) adotou medidas extrajudiciais, tampouco comprovou (b) serem ineficazes e inadequadas para o caso, os referidos requisitos são exigidos exclusivamente às execuções fiscais de baixo valor, o que não é a hipótese. 

No julgamento dos Embargos de Declaração nos autos do RE 1.355.208/SC, em sede de repercussão geral (Tema 1184), a Ministra Relatora esclareceu que: 

Nesse tema, se discutiu sobre a possibilidade de “extinção de execução fiscal de baixo valor, por falta de interesse de agir, haja vista modificação legislativa posterior ao julgamento do RE 591.033 (Tema 109), que incluiu as certidões de dívida ativa entre os títulos sujeitos a protesto (Lei 12.767/2012), e a desproporção dos custos de prosseguimento da ação judicial”. A controvérsia havida na espécie delimitou-se às execuções fiscais de baixo valor, não podendo se extrair, do acórdão embargado, interpretação no sentido de que os ritos previstos nos item a e b do ponto 2 da tese de repercussão geral se aplicam a toda execução fiscal, especialmente considerando que o fundamento para a extinção da execução fiscal de baixo valor, nos termos fixados pelo julgado embargado, é o princípio da eficiência administrativa, considerando a relação custo processual sobre valor da execução. 

 Há de se albergar o pleito recursal, reformando-se a sentença apelada, pois está configurado o interesse de agir do Exequente, tendo em vista que o valor em execução supera o mínio previsto na legislação municipal, o que afasta a aplicação do Tema 1.184 do STF. 

CONCLUSÃO 

Ante o exposto, DOU PROVIMENTO AO APELO, para invalidar a sentença, determinando o retorno dos autos à origem para o regular andamento do Feito. 

Sala das Sessões, na data registrada no sistema de processo eletrônico. 

DES. Antonio Adonias Aguiar Bastos 

Relator