PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE. ADMISSÃO SEM SELEÇÃO PÚBLICA ADMITIDA POR AMBAS AS PARTES. VÍNCULO NULO. TRANSMUDAÇÃO PARA REGIME ESTATUTÁRIO. FGTS. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. Caso em exame

1. Recurso de apelação contra sentença que reconheceu a prescrição e julgou improcedente o pedido de pagamento de FGTS formulado por agente comunitária de saúde, referente ao período (1996-2007) em que laborou sob vínculo nulo, antes de sua efetivação no regime estatutário municipal.

II. Questão em discussão 

2. A questão em discussão consiste em definir a natureza do vínculo mantido pela autora com o município antes da lei local de 2007 e analisar a ocorrência de prescrição da pretensão de recebimento dos depósitos do FGTS referentes a esse período.

III. Razões de decidir 

3. A admissão da autora como agente de saúde em 1996, após a Constituição de 1988 e sem prévio concurso público ou processo seletivo, sob o regime de “Prestação de Serviço”, confessado por ambas as partes, configura um contrato administrativo nulo (CF/1988, art. 37, II), e não um vínculo celetista. 

4. Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal (Tema n.º 308), a contratação nula pela administração pública gera direito ao recebimento dos salários e aos depósitos do FGTS, nos termos do artigo 19-A da Lei n.º 8.036/90.

5. O vínculo nulo da autora foi extinto em 19 de setembro de 2007, data em que ela foi enquadrada no regime estatutário por força de lei municipal (Lei n.º 650/2007).

6. A mudança de regime jurídico extingue o contrato de trabalho anterior, marcando o início da fluência do prazo prescricional (Súmula n.º 382 do TST).

7. Aplicando-se o prazo prescricional quinquenal contra a Fazenda Pública (Decreto n.º 20.910/32), a pretensão da autora para cobrar o FGTS do período nulo (1996-2007) prescreveu em 19 de setembro de 2012.

8. Tendo a ação sido ajuizada somente em 2021, a pretensão encontra-se integralmente fulminada pela prescrição.

IV. Dispositivo e tese 

9. Recurso de apelação não provido. Tese de julgamento: "1. A contratação de agente comunitário de saúde após a CF/1988 sem prévio concurso configura contrato administrativo nulo, gerando direito aos depósitos do FGTS (Tema 308/STF). 2. A transmudação deste vínculo nulo para o regime estatutário extingue a relação anterior, iniciando o prazo prescricional (Súmula 382/TST). 3. Está prescrita a pretensão de cobrança do FGTS ajuizada após o decurso do prazo quinquenal (Decreto nº 20.910/32) contado da extinção do vínculo nulo."

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, II, § 2º; art. 198, § 5º. EC 51/2006. Lei nº 11.350/2006, art. 8º. Lei nº 8.036/90, art. 19-A. Decreto nº 20.910/32. 

Jurisprudência relevante citada: STF, RE 705.140 (Tema 308). TST, Súmula nº 363. TST, Súmula nº 382.

Vistos, relatados e discutidos os autos da Apelação Cível n. 8000674-78.2021.8.05.0036, em que figura como recorrente ISABEL DE OLIVEIRA PEREIRA, e como recorrido MUNICÍPIO DE CAETITÉ.

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Turma Julgadora da Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade, em NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO, pelas razões adiante explanadas.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 9 de Dezembro de 2025.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

Trata-se de apelação interposta por ISABEL DE OLIVEIRA PEREIRA contra sentença prolatada pelo juízo da Vara dos Feitos de Relações de Consumo, Cíveis e Comerciais da comarca de Caetité/BA que, nos autos da Ação Ordinária (originada de Reclamação Trabalhista) n. 8000674-78.2021.8.05.0036, em que a apelante litiga contra o MUNICIPIO DE CAETITÉ, acolheu a prescrição quinquenal para parcelas anteriores a 30/03/2016 e julgou improcedentes os demais pedidos, nos seguintes termos:

“Ante o exposto, e considerando o que mais dos autos consta, JULGO EXTINTO O PROCESSO COM RESOLUÇÃO DO MÉRITO, EM PARTE, com fulcro no art. 487, II do Código de Processo Civil, em relação às PARCELAS VENCIDAS E EXIGÍVEIS ANTERIORES A 30 DE MARÇO DE 2016, EM FACE DO RECONHECIMENTO DA PRESCRIÇÃO QUINQUENAL.

No tocante aos demais pedidos formulados na exordial, JULGO-OS TOTALMENTE IMPROCEDENTES, com resolução do mérito, com fundamento no art. 487, I do Código de Processo Civil, em face da ausência de reconhecimento da natureza celetista do vínculo laboral no período anterior à transmudação para o regime estatutário.

CONDENO a parte autora ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios sucumbenciais, fixados em 10% sobre o valor atualizado da causa, ressalvando-se, contudo, a suspensão da exigibilidade de tais verbas, em face da gratuidade da justiça deferida.” (ID. 80359495)

Em suas razões recursais (ID. 80359497), a apelante sustenta, em síntese, que: a) não prospera a premissa admitida em sentença de a autora era servidora estatutária desde o início de sua prestação laboral; b) a autora foi admitida em 01 de julho de 1996, sem concurso público, e antes da edição da Lei Municipal nº 650/2007, estava vinculada ao Regime Celetista (CLT); c) o artigo 8º da Lei Federal nº 11.350/2006 estabelece o regime celetista para Agentes Comunitários de Saúde, "salvo se... lei local dispuser de forma diversa", o que alega só ter ocorrido em 2007; d) argumenta que a prescrição bienal (art. 7º, XXIX, da CF) não deve ser aplicada, pois ela só se inicia com a "extinção do contrato de trabalho". No caso, defende que não houve extinção, mas sim "transmudação" do regime, e o vínculo laboral continua ininterrupto; e) a contratação original, sem concurso público após a CF/88, é nula (violando o art. 37, II da CF), e a transposição automática de regime, neste cenário, é inconstitucional; f) sendo o contrato nulo, a autora tem direito, nos termos da Súmula n.º 363 do TST, ao pagamento dos "valores referentes aos depósitos do FGTS", que não foram recolhidos pelo Município.

Ao final, requer o acolhimento das razões para reformar a sentença, julgando procedentes os pedidos formulados na inicial.

Intimado (ID. 83586226), o Município apelado não apresentou contrarrazões, conforme certificado nos autos (ID. 87785564).

 Examinados os autos, lancei o presente relatório, encaminhando-os à Secretaria da Primeira Câmara Cível, nos termos do art. 931 do Código de Processo Civil, salientando que o presente recurso é passível de sustentação oral, nos termos do art. 937, do CPC e art. 187, I, do RITJBA.

Salvador/BA, 13 de novembro de 2025.

 Desa. Maria de Lourdes Pinho Medauar 

Relatora

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

Presentes os requisitos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade, conheço do recurso interposto. A apelante litiga sob o pálio da justiça gratuita, benefício concedido na origem e mantido na sentença.

Na origem, trata-se de Ação Ordinária (decorrente de Reclamação Trabalhista remetida pela Justiça do Trabalho ) ajuizada por ISABEL DE OLIVEIRA PEREIRA em face do MUNICÍPIO DE CAETITÉ.

A controvérsia cinge-se em definir a natureza do vínculo mantido pela autora com o Município entre 1996 e 2007 e, consequentemente, se há direito ao recebimento das verbas celetistas pleiteadas.

Da Nulidade do Vínculo e o Direito ao FGTS

Os Agentes Comunitários de Saúde (ACS) são fruto da experiência acumulada por diversos atores historicamente envolvidos com o desenvolvimento e consolidação do SUS e o seu surgimento está relacionado à criação, em 1991, do Programa Nacional de Agentes Comunitários de Saúde (PNACS) - que, nos anos seguintes, deu lugar ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde (PACS), consolidado pelo Ministério da Saúde por meio da Portaria GM nº 1.886, de 18 de dezembro de 1997.

Os referidos programas integram – ou integravam – a Política Nacional de Atenção Básica (PNAB), que define diretrizes e normas para a organização da Atenção Primária à Saúde (APS) dentro do Sistema Único de Saúde (SUS) em todo o território nacional.

A despeito do relevante papel desempenhado para a efetivação de uma das principais políticas públicas de saúde no contexto do SUS, os Agentes Comunitários somente receberam o devido reconhecimento constitucional com a Emenda Constitucional n.º 51, de 2006. 

Antes disso, o regramento legal desses relevantes atores era dispensado por meio de atos infralegais (portarias e decretos do Ministério da Saúde) ou por leis locais, que disciplinavam o seu regime jurídico de forma não homogênea. 

Com efeito, até a promulgação da referida Emenda – e, posteriormente, a edição da Lei n.º 11.350/2006 - os Agentes Comunitários de Saúde exerciam as suas funções em situação de elevada precariedade, sobretudo do ponto de vista jurídico do regime ao qual estavam submetidos.

Isso porque, com a Emenda n.º 51/2006, a Constituição Federal passou a estabelecer que caberia à Lei federal dispor sobre o regime jurídico e a regulamentação das atividades de agente comunitário de saúde e agente de combate às endemias, nos seguintes termos:

“Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:

[...]

§ 5º Lei federal disporá sobre o regime jurídico e a regulamentação das atividades de agente comunitário de saúde e agente de combate às endemias.”  (Incluído pela Emenda Constitucional nº 51, de 2006)

A fim de regulamentar o disposto no texto constitucional, o Congresso Nacional editou a Lei n.º 11.350/2006, a partir da qual os Agentes Comunitários passaram a submeter-se ao regime jurídico estabelecido pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT ou ao regime jurídico estatutário do Ente ao qual estivesse vinculado, caso lei local assim dispusesse. Confira-se:

“Art. 8º Os Agentes Comunitários de Saúde e os Agentes de Combate às Endemias admitidos pelos gestores locais do SUS e pela Fundação Nacional de Saúde - FUNASA, na forma do disposto no § 4º do art. 198 da Constituição, submetem-se ao regime jurídico estabelecido pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT, salvo se, no caso dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, lei local dispuser de forma diversa.”

Demais disso, na esteira do artigo 2º da Emenda Constitucional n.º 51/2006, a lei regulamentadora trouxe, ainda, a dispensa da formalidade de que trata o artigo 37, II, da CF para a contratação de tais agentes, regulando, ainda, a situação daqueles que haviam sido admitidos antes de sua superveniência:

EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 51, DE 14 DE FEVEREIRO DE 2006

Art 2º Após a promulgação da presente Emenda Constitucional, os agentes comunitários de saúde e os agentes de combate às endemias somente poderão ser contratados diretamente pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios na forma do § 4º do art. 198 da Constituição Federal, observado o limite de gasto estabelecido na Lei Complementar de que trata o art. 169 da Constituição Federal.

Parágrafo único. Os profissionais que, na data de promulgação desta Emenda e a qualquer título, desempenharem as atividades de agente comunitário de saúde ou de agente de combate às endemias, na forma da lei, ficam dispensados de se submeter ao processo seletivo público a que se refere o § 4º do art. 198 da Constituição Federal, desde que tenham sido contratados a partir de anterior processo de Seleção Pública efetuado por órgãos ou entes da administração direta ou indireta de Estado, Distrito Federal ou Município ou por outras instituições com a efetiva supervisão e autorização da administração direta dos entes da federação.

LEI Nº 11.350, DE 5 DE OUTUBRO DE 2006

Art. 9º A contratação de Agentes Comunitários de Saúde e de Agentes de Combate às Endemias deverá ser precedida de processo seletivo público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade de suas atribuições e requisitos específicos para o exercício das atividades, que atenda aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

§ 1º Caberá aos órgãos ou entes da administração direta dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios certificar, em cada caso, a existência de anterior processo de seleção pública, para efeito da dispensa referida no parágrafo único do art. 2º da Emenda Constitucional nº 51, de 14 de fevereiro de 2006, considerando-se como tal aquele que tenha sido realizado com observância dos princípios referidos no caput. (Renumerado do Parágrafo único pela Lei nº 13.342, de 2016) 

(...) 

Art. 12 Os profissionais que, na data de promulgação da Emenda Constitucional no 51/2006, e a qualquer título, estivessem desempenhando as atividades de Agente Comunitário de Saúde ou de Agentes de Combate às Endemias, nos termos definidos por esta Lei, ficam dispensados de se submeterem ao processo seletivo público a que se refere o art. 198, § 4º, da Constituição Federal, desde que tenham sido contratados a partir de anterior processo de seleção pública, efetuado por órgão ou ente da administração direta ou indireta deste Município ou por outras instituições com a efetiva supervisão e autorização da administração direta deste Município.

§1º . Para fins do disposto no caput, considera-se processo de seleção pública aquele que tenha sido realizado com a observância dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Art. 13. Todos que, na data de publicação desta Lei, exerçam atividades próprias de Agentes Comunitários de Saúde e de Agentes de Combate às Endemias, vinculados diretamente ao Município ou a entidade da sua administração indireta, não investidos em cargo ou emprego público, não alcançados pelo disposto no art. 12, poderão permanecer no exercício destas atividades, até que seja concluída a realização de processo seletivo pelo ente federativo com vista ao cumprimento do disposto nesta Lei.

Art. 14. Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.

No caso dos autos, a sentença concluiu que o vínculo entre as partes anterior à edição da lei municipal não era de natureza celetista.

A Constituição Federal (art. 198, § 5º, com redação da EC 51/2006) delegou à lei federal o regime jurídico dos Agentes Comunitários de Saúde (ACS). A Lei federal (Lei nº 11.350/2006), por seu turno, estabeleceu o regime celetista como regra, exceto se "lei local dispuser de forma diversa" (art. 8º).

O Município de Caetité, ao editar a Lei Municipal n.º 650/2007, usou dessa prerrogativa e estabeleceu que seus agentes "submetem-se ao Regime Jurídico Único dos Servidores do Município de Caetité, Ba" (art. 1º, Parágrafo único).

Portanto, a partir de 2007, o regime é inequivocamente estatutário.

Quanto ao período anterior (1996-2007), a própria certidão de tempo de serviço emitida pelo município de juntada pela parte autora ao ID 80359469, define o vínculo como "Regime de Prestação de Serviço", uma modalidade de contrato administrativo irregular (nulo, por ausência de concurso), e não celetista.

A Emenda Constitucional n.º 51/2006 (art. 2º, p. único) e a Lei Municipal n.º 650/2007 (art. 12) somente validaram o ingresso de agentes contratados antes da EC 51/2006 se tivessem sido "contratados a partir de anterior processo de seleção pública". A apelante não apenas não comprovou ter se submetido a qualquer processo seletivo em 1996, como a certidão apresentada omite tal informação, indicando um simples vínculo de prestação de serviço.

Trata-se, assim, de um contrato administrativo nulo. 

O principal argumento da apelante é que seu contrato nulo lhe daria direito ao FGTS, com base na Súmula n.º 363 do TST. Ocorre que a Súmula n.º 363/TST aplica-se apenas a contratos de natureza celetista (CLT) declarados nulos. Logo, não se aplica ao caso.

A apelante alega que foi admitida em 01 de julho de 1996 como Agente Comunitária de Saúde. O próprio Município de Caetité emitiu "Certidão de Tempo de Serviço" (ID 80359469, p. 6) atestando que a autora exerceu a função "em Regime de Prestação de Serviço no período de 01/07/1996 até 19/09/2007, sendo efetivada em 20/09/2007".

É incontroverso que a admissão original se deu após a Constituição Federal de 1988 e sem prévia aprovação em concurso público ou processo seletivo, violando o artigo 37, II, da CF. O vínculo mantido de 1996 a 2007, portanto, era um contrato administrativo nulo.

O Supremo Tribunal Federal (STF), ao julgar o Tema n.º 308 (RE 705.140), consolidou o entendimento de que a nulidade da contratação não exime a Administração do pagamento de parcelas mínimas, incluindo o FGTS:

Tema n.º 308, STF: "A Constituição de 1988 comina de nulidade as contratações de pessoal pela Administração Pública sem a observância das normas referentes à indispensabilidade da prévia aprovação em concurso público (CF, art. 37, § 2º), não gerando, essas contratações, quaisquer efeitos jurídicos válidos em relação aos empregados contratados, a não ser o direito à percepção dos salários referentes ao período trabalhado e, nos termos do art. 19-A da Lei 8.036/90, ao levantamento dos depósitos efetuados no Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS."

Assim, em tese, a apelante faria jus aos depósitos de FGTS referentes ao período em que laborou sob contrato nulo (1996-2007).

Contudo, a pretensão de cobrar tais valores encontra-se fulminada pela prescrição.

Da Prescrição

O período pelo qual a apelante reclama o FGTS (1996-2007) encerrou-se em 19 de setembro de 2007, data em que foi "efetivada" e enquadrada no regime estatutário por força da Lei Municipal n.º 650, de 20 de setembro de 2007.

A presente ação, no entanto, foi ajuizada somente em 30 de março de 2021, ou seja, mais de 13 (treze) anos após o término do vínculo jurídico nulo que fundamenta a pretensão.

A apelante tenta afastar a prescrição bienal (art. 7º, XXIX, da CF) argumentando que não houve "extinção" do contrato, mas mera "transmudação". O argumento não prospera. 

O Tribunal Superior do Trabalho, em sua Súmula n.º 382, pacificou o entendimento de que "A transferência do regime jurídico de celetista para estatutário implica extinção do contrato de trabalho, fluindo o prazo da prescrição bienal a partir da mudança de regime".

Mesmo que se adote o prazo quinquenal contra a Fazenda Pública (Decreto n.º 20.910/32), mais favorável à autora, a pretensão ainda estaria prescrita. Contando-se o prazo de 5 (cinco) anos a partir da data em que o direito poderia ser exercido (a extinção do contrato nulo em 19/09/2007), a apelante teria até 19/09/2012 para ajuizar a ação.

Tendo a ação sido proposta apenas em 2021, a pretensão está irremediavelmente prescrita.

A sentença recorrida aplicou o prazo quinquenal contando-se retroativamente da data da propositura da ação (30/03/2021), declarando prescritas as parcelas anteriores a 30 de março de 2016. O resultado prático é o mesmo: todo o período reclamado pela autora (1996-2007) é anterior ao marco prescricional e, portanto, está extinto pela prescrição.

Ante o exposto, NEGA-SE PROVIMENTO ao recurso de apelação.

Majoro os honorários advocatícios sucumbenciais devidos pela apelante para 12% (doze por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, § 11, do CPC, mantendo-se a suspensão da exigibilidade da verba, nos termos do art. 98, § 3º, do CPC, em razão da gratuidade de justiça deferida.

Sala de Sessões, de de 2025.

Presidente

Desª. Maria de Lourdes Pinho Medauar

Relatora

Procurador(a) de Justiça