Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível n. 0529708-59.2019.8.05.0001, tendo como apelante INSTITUTO DO MEIO AMBIENTE E RECURSOS HIDRICOS e como apelada MARCELO GONÇALVES DE ABREU.

ACORDAM os Magistrados integrantes da Turma Julgadora da Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça da Bahia, POR MAIORIA, em CONHECER E DAR PROVIMENTO AO APELO, nos termos do voto divergente.

DES. JOSEVANDO ANDRADE

PROCURADOR(A) DE JUSTIÇA

Após o voto do Relator no sentido de Negar provimento ao recurso, divergiu Des. Josevando Souza Andrade no sentido de dar provimento, sendo acompanhado pela Dra. Andréa Paula Matos Rodrigues de Miranda; ampliada a turma, como determina o art. 942 do NCPC e 196 do Regimento Interno a 4º julgadora Desa. Maria da Purificação da Silva e o 5º julgador Des. Lidivaldo R. Raimundo Britto acompanharam a divergência. Resultado final: Dado provimento por maioria - nos termos do voto divergente do Des. Josevando Souza Andrade.

Trata-se de Apelação interposta por INSTITUTO DO MEIO AMBIENTE E RECURSOS HIDRICOS em face da sentença proferida pelo Juízo da 7ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Salvador/Ba, nos autos da Execução Fiscal, processo nº 8059204-54.2019.8.05.0001, movida em desfavor de MARCELO GONCALVES DE ABREU, que julgou extinto o processo sem resolução do mérito (ID 74414918), nos termos abaixo transcritos, in verbis:

“[...]Conforme estabelecido, vê-se a necessidade da Fazenda Pública promover diligências anteriormente ao ajuizamento da Execução Judicial, como a realização de conciliação ou outro meio administrativo mais eficiente, além do protesto do título extrajudicial.

Como se vê das Decisões acima proferidas, a falta de interesse de agir, reflete na falta de eficiência decorrente do objetivo primordial da execução que seria a satisfação do crédito, posto que, o custo-benefício não se opera em razão da judicialização.

Percebe-se que o CNJ e o próprio STF presumem a inviabilidade financeira de manutenção de uma execução fiscal com valores abaixo de R$ 10.000,00. Ademais, note-se que também existe um custo social, uma vez que tais execuções exigem do Poder Judiciário um trabalho extraordinário prejudicando notoriamente a prestação jurisdicional de outros casos de maior relevância.

Ante o exposto, em razão da não haver observado as determinações estabelecidas pelo CNJ na Resolução sob o nº 547/2024, extingo o feito com amparo no art. 485, IV do CPC.

Nada impede, outrossim, que a Fazenda Pública ajuíze nova execução fiscal atendendo aos critérios estabelecidos pelo CNJ e pelo STF.”

Em suas razões recursais (ID 74414921), o recorrente insurge-se, essencialmente, contra o enquadramento dado pela sentença recorrida, que aplicou o entendimento fixado pelo Supremo Tribunal Federal no RE 1.355.208, Tema 1184 da Repercussão Geral, em relação à necessidade de comprovação de tentativas administrativas de solução do débito, incluindo o protesto do título, como requisito para a propositura da ação de execução.

Sustenta que a hipótese dos autos não se enquadra na orientação firmada pelo STF, seja pela natureza jurídica da multa executada, seja pelo lapso temporal decorrido.

Aduz que a extinção do feito, sem a possibilidade de saneamento dos alegados vícios, configura violação aos princípios da ampla defesa e do contraditório, especialmente considerando que decisões análogas têm determinado a suspensão do processo para que a parte exequente promova a regularização antes da eventual extinção da execução. Além disso, afirma que a decisão recorrida teria ignorado a possibilidade de justificar a ausência das medidas administrativas exigidas pelo STF, com base no princípio da eficiência administrativa.

Argumenta que as multas ambientais possuem natureza jurídica diversa das dívidas tributárias, uma vez que resultam do exercício do poder de polícia ambiental, não se sujeitando, portanto, às limitações impostas pela tese fixada no RE 1.355.208.

Enfatiza que a legislação ambiental estadual prevê expressamente a atualização periódica dos valores das multas, o que torna inapropriada a extinção da execução com base no critério de "baixo valor" adotado pelo juízo de primeiro grau.

Assevera que no âmbito do Estado da Bahia não há previsão legal que estabeleça um limite mínimo para a execução de multas ambientais, de forma que a decisão recorrida incorreu em equívoco ao considerar aplicável ao caso a Lei Estadual nº 13.729/2017, norma que se restringe expressamente a créditos tributários.

Ressalta que a interpretação conferida pelo juízo a quo teria extrapolado o escopo normativo, impondo à Administração Pública uma restrição inexistente na legislação ambiental vigente.

Pontua, ainda, que a sentença impugnada se revelou nula, pois foi proferida sem que houvesse prévia intimação para manifestação sobre os fundamentos adotados pelo magistrado, violando, assim, os princípios do devido processo legal, ampla defesa e contraditório, nos termos dos artigos 7º e 10 do Código de Processo Civil.

Pugna, ao final, pelo provimento do recurso, com a anulação da sentença, determinando o retorno dos autos ao Juízo de origem para prosseguimento da Execução Fiscal, com a possibilidade de saneamento dos eventuais vícios apontados. Alternativamente, pugna pela reforma do decisum, com o afastamento da aplicação do Tema 1184 do STF ao caso concreto, considerando a especificidade da multa ambiental e sua natureza jurídica diferenciada.

Não houve apresentação de contrarrazões, ante a ausência de triangularização da relação processual.

Processo distribuído, por sorteio, para a Primeira Câmara Cível, cabendo-me a relatoria.

Assim, em cumprimento ao artigo 931 do CPC, com relatório lançado, encaminho os autos à Secretaria pedindo dia para julgamento, observando o cabimento de sustentação oral.

Adoto, por oportuno, o relatório já colacionado aos autos pelo eminente Relator, Desembargador Paulo César Bandeira de Melo Jorge.

Apresentados os autos em sessão de julgamento do dia 12 de maio do corrente ano (2025), sua excelência, o relator, apresentou VOTO no sentido de reconhecer e NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO.

Apresentadas essas considerações, profiro voto-vista.

Preenchidos os requisitos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade recursal, conheço do apelo.

Inicialmente, cumpre-nos enfrentar a questão da alegação de nulidade da sentença por violação da vedação à decisão surpresa e do contraditório, arguida pelo apelante.

Em sua defesa, alegou, a Autarquia Estatal, a nulidade da sentença, ao argumento de que o juízo de origem não teria observado os princípios do contraditório, da ampla defesa e da vedação à decisão surpresa, insculpido no art. 10 do CPC.

Com efeito, o art. 10, do CPC, proíbe decisões de ofício em relação a questões sobre as quais as partes não tiveram a oportunidade de se manifestar (princípio da não surpresa).

Ocorre, contudo, que, embora o juízo de primeiro grau não tenha intimado o exequente em relação à tese utilizada para extinguir o feito, a parte teve ampla oportunidade de se manifestar nas razões de apelação, apresentando os fundamentos pelos quais entende que o precedente não deve ser aplicado ao presente caso.

A oportunidade de manifestação no curso do recurso de apelação tem o condão de suprir eventual violação ao princípio da não surpresa, desde que fique assegurado o contraditório e a ampla defesa, considerando que não há nulidade sem demonstração de prejuízo (Princípio do "pas de nullité sans grief").

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - PRELIMINAR - DESRESPEITO AO PRÍNCIPIO DA NÃO SURPRESA - NULIDADE - REJEITAR - CUMPRIMENTO PROVISÓRIO DE SENTENÇA - EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO - SENTENÇA CASSADA - DESNECESSIDADE DE PRÉVIA LIQUIDAÇÃO - SENTENÇA LÍQUIDA. - Nos termos do art. 9º e 10 do CPC, a nova sistemática processual consagrou a necessidade da observância do princípio da não surpresa, a fim de dar a devida prevalência aos princípios da ampla defesa e do contraditório como normas fundamentais do processo civil - Ausente a comprovação do efetivo prejuízo deve ser afastada a preliminar de nulidade da sentença - Em se tratando de sentença líquida, contra a qual pendente recurso desprovido de efeito suspensivo, cabível o requerimento do cumprimento provisório de sentença, na forma do art. 520 do CPC - Nos termos do § 2º do art. 509, quando a apuração do valor depender apenas de cálculo aritmético, o credor poderá promover, desde logo, o cumprimento da sentença. (TJ-MG - AC: 51764197920178130024, Relator: Des.(a) Shirley Fenzi Bertão, Data de Julgamento: 21/11/2018, 11ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 22/11/2018)

O próprio sistema processual consagra o citado princípio, quando, em seu art. 282, § 1º, do CPC, estabelece que a declaração de nulidade exige demonstração de prejuízo.

Destarte, a despeito do juízo de primeiro grau não ter oportunizado a manifestação do autor antes da aplicação da tese vinculante, entendo que, no presente caso, o vício foi superado pela oportunidade de manifestação nas razões de apelação, em consonância com o art. 282, § 1º, do CPC, tendo o exequente exercido de forma ampla e efetiva o contraditório e a ampla defesa, apresentando todos os argumentos que entende aplicáveis ao caso, e que serão devidamente apreciados por esta Corte na presente oportunidade.

Assim, rejeito a alegação de nulidade da sentença.

Ultrapassada a questão preliminar, adentremos ao mérito.

Cinge-se a presente controvérsia à discussão sobre a possibilidade de extinção da execução fiscal por ausência de interesse de agir, devido ao baixo valor executado, em aplicação da tese firmada no Tema n. 1.184 do STF e da Resolução CNJ 547/2024, bem como da aplicabilidade da referida tese a dívida oriunda de infração ambiental (multa ambiental).

Como visto, os autos tratam de Execução Fiscal almejando o recebimento do crédito consubstanciado na Certidão de Dívida Ativa que instruiu a inicial, no valor de R$ 1.915,04 (um mil, novecentos e quinze reais e quatro centavos) - ID. 74413409, decorrente de infração ao Art 254, parágrafo único, inciso II, do Decreto Estadual 14.024/2012; / com o Art. 7°, §4° da Portaria Inema n° 8.753/2014.

No caso em tela, a sentença recorrida extinguiu o feito executivo, sem resolução de mérito, por faltar requisito essencial à sua propositura, qual seja, o interesse processual, em virtude do pequeno valor da execução fiscal, consubstanciado na tese firmada no julgamento do Tema n. 1.184 do STF.

Como cediço, o entendimento corrente na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (Súmula n. 452), assim como nesta Egrégia Corte, convergia no sentido de que a ausência de interesse processual por suposto valor irrisório da execução fiscal não é juízo de valor que caiba ao Poder Judiciário fazer, mas sim à Fazenda Pública, titular do crédito.

Ocorre, contudo, que em recente julgamento de Recurso Extraordinário, com repercussão geral (Tema 1.184), tal entendimento restou superado, e o Supremo Tribunal Federal fixou as seguintes teses acerca da matéria:

“1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.

2. O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.

Vê-se, assim, que o julgado passou a reconhecer como legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir, entretanto, sem mencionar a quantia que deverá ser considerada como mínima para o ajuizamento das execuções, ressalvando a competência constitucional do ente federativo para criar lei que discrimine o importe para executar dívida tributária via judiciário.

Repercutindo o julgamento da Suprema Corte, o Conselho Nacional de Justiça editou a Resolução nº 547, de 22 de fevereiro de 2024, acolhendo como legítima a extinção da execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir. Vejamos:

"Art. 1º É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir, tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.

§ 1º Deverão ser extintas as execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) quando do ajuizamento, em que não haja movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis. § 2º Para aferição do valor previsto no § 1º, em cada caso concreto, deverão ser somados os valores de execuções que estejam apensadas e propostas em face do mesmo executado.

Ocorre que o Apelante invoca a tese da natureza distinta do crédito perseguido, qual seja, de multa ambiental, propondo diferenciação em relação ao crédito de natureza tributária, a afastar a aplicabilidade do Tema em comento, o que nos compele a debruçarmo-nos mais detidamente sobre a questão ora submetida à análise desta Corte.

Conquanto nas redações -tanto do tema quando da resolução adrede transcritas- note-se que não há menção a expressa distinção que leve em consideração a origem do crédito executado, referindo-se ambos apenas a “execuções fiscais” em sentido amplo, há que se perquirir com maior aprofundamento sobre a pertinência da tese invocada pela Autarquia recorrente.

Com efeito, trata-se de Execução Fiscal que dedica-se a perseguir a satisfação de crédito decorrente de reprimenda pecuniária aplicada em processo administrativo instaurado no âmbito da fiscalização ambiental estadual, no bojo do qual o devedor descumpriu a notificação para pagamento, compelindo o ente fiscalizador Apelante a ajuizar a presente ação para, em última análise, viabilizar e concretizar o exercício do seu poder de polícia, que lhe fora conferido pela Lei Estadual n° 10.431/2006, regulamentada pelo Decreto Estadual n° 14.024/2012. Senão vejamos:

Art. 1º - Fica instituída a Política Estadual de Meio Ambiente e de Proteção à Biodiversidade, visando assegurar o desenvolvimento sustentável e a manutenção do ambiente propício à vida, em todas as suas formas, a ser implementada de forma descentralizada, integrada e participativa.

Art. 2º - Ao Poder Público e à coletividade incumbe defender, preservar, conservar e recuperar o meio ambiente, observando, dentre outros, os seguintes princípios:

VIII - da responsabilidade ambiental e da presunção da legitimidade das ações dos órgãos e entidades envolvidos com a qualidade do meio ambiente, nas suas esferas de atuação;

Art. 6º - São instrumentos da Política Estadual de Meio Ambiente e de Proteção à Biodiversidade, que visam à implementação de planos de desenvolvimento regional e estadual, dentre outros:

XI- a Fiscalização Ambiental;

Art. 176 - Considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente.

Parágrafo único - As infrações a esta Lei e as normas dela decorrentes são de natureza formal e material e, quando constatadas, serão objeto de lavratura de Auto de Infração.

Art. 176-B - São autoridades competentes para lavrar auto de infração ambiental e instaurar processos administrativos, os funcionários de órgãos ambientais integrantes do Sistema Estadual do Meio Ambiente - SISEMA e do Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos - SEGREH, designados para as atividades de fiscalização.

Parágrafo único - Os órgãos executores da política de meio ambiente integrantes do SISEMA e do SEGREH poderão firmar convênios com a Polícia Militar da Bahia, através de Comando especializados em Meio Ambiente, para o exercício de poder de polícia administrativa ambiental.”

Oportuno traçar, neste escopo, breves considerações acerca da responsabilização administrativa na esfera do direito ambiental: sabe-se que esta importa na aplicação de sanções administrativas, que vão desde o embargo de obra ou de atividade econômica, até a destruição de construções e multa pecuniária, que foi o caso do débito que originou a presente execução fiscal. É importante lembrar que tal prerrogativa de aplicação de sanções decorre diretamente da supremacia e da indisponibilidade do interesse coletivo que envolve a questão da proteção ao meio ambiente.

Acerca do princípio da responsabilização no direito ambiental e da natureza precaucional e punitiva das sanções por ilícitos ambientais, nos ensina a ilustre doutrinadora LUCIANA CARDOSO PILATI:

“O princípio da responsabilização, por seu turno, possibilita a aplicação de sanção àquele que ameaçar ou lesar o meio ambiente. Permite que o poluidor seja obrigado juridicamente a responder por sua conduta lesiva. A responsabilização do poluidor funciona como um sistema de retaguarda, que atua quando o dano não pôde ser impedido. Também apresenta função precaucional e preventiva, pois a certeza da punição acaba inibindo novas condutas lesivas.”

(PILATI, Luciana. Direito Ambiental Simplificado. 1. Ed. São Paulo: Saraiva, 2010. p.20.)

Não é demais ressaltar que a proteção ao meio ambiente configura-se obrigação constitucional, pois um meio ambiente ecologicamente equilibrado foi erigido ao patamar de direito fundamental, consagrado pela Constituição Federal em seu Art. 225, adiante transcrito:

“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.

§ 3º As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.”

Portanto, assentadas tais premissas, imperioso constatar que o débito exequendo, qual seja, a multa por infração ambiental, apresenta-se como consequência direta do exercício da Política Estadual de Meio Ambiente e de Proteção à Biodiversidade, pela autarquia Apelante, no cumprimento do papel de Fiscalização que lhe fora atribuído pelo legislador estadual, e em última análise, na promoção de valor consagrado pela Carta Magna.

Nesta seara, tem-se que a multa ambiental é uma sanção administrativa pecuniária, ou seja, uma penalidade de natureza não tributária, uma medida coerciva e coercitiva voltada a proteger bem de status constitucional; não se trata de um tributo, mas de penalidade pelo cometimento de uma infração ambiental.

A natureza distinta da multa ambiental já foi reconhecida pelo STJ, a exemplo do julgamento do REsp 1795235 PE 2019/0028807-7, de Relatoria do Ministro Og Fernandes, que assim se pronunciou:

“RECURSO ESPECIAL Nº 1.795.235 - PE (2019/0028807-7) RELATOR : MINISTRO OG FERNANDES RECORRENTE : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA RECORRIDO : JAIME ARAGAO FONSECA DE ALMEIDA ADVOGADO : RICARDO AUGUSTO PONTES PIEDADE E OUTRO (S) - PE019087 DECISÃO Vistos, etc. Trata-se de recurso especial interposto por Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis Ibama, com base no art. 105, III, alíneas a e c, da CF/1988, contra acórdão do Tribunal Regional Federal 5ª Região assim ementado: Código Civil. Agravo de instrumento interposto contra decisão que, em sede de execução fiscal, rejeitou a exceção de pré-executividade oposta por Jaime Aragão Fonseca de Almeida, ora agravante. 1- Esta Segunda Turma não discorda da decisão agravada quanto às seguintes matérias: (...)

d) o ajuizamento da execução fiscal, de valor considerado pelo agravante como ínfimo, não ofende o princípio da utilidade, pois a multa administrativa não possui função arrecadatória, mas sim, pedagógica, sendo possível sua cobrança através de execução fiscal [R$ 25.973,35, em julho de 2017](...)”

(STJ - REsp: 1795235 PE 2019/0028807-7, Relator: Ministro OG FERNANDES, Data de Publicação: DJ 12/08/2019)

Neste sentido, já se pronunciaram os tribunais pátrios, reverberando o entendimento de que o crédito oriundo das multas ambientais afigura-se, por sua natureza, distinto dos demais créditos de natureza tributária (muito embora também ensejem cobrança por meio de Execução Fiscal) e portanto não atraem a mesma disciplina no que se refere à aplicabilidade do Tema 1.184 que autoriza a extinção da execução fiscal de débitos considerados de pequeno valor. Vejamos:

PROCESSO Nº: 0000185-41.2016.4.05.8103 - APELAÇÃO CÍVEL APELANTE: INSTITUTO BRAS DO MEIO AMBIEN E DOS REC NAT RENOVAVEIS - IBAMA APELADO: JULIO COMERCIAL DE PETROLEO LTDA - EPP RELATOR (A): Desembargador (a) Federal Francisco Roberto Machado - 1ª Turma EMENTA: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. IBAMA. MULTA ADMINISTRATIVA. DÉBITO DE PEQUENO VALOR. EXTINÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA Nº 452/STJ. 1. Trata-se de apelação interposta pelo IBAMA contra sentença proferida pelo juízo da 18ª Vara Federal da Seção Judiciária do Ceará que, em razão do baixo valor, entendeu pela ausência de interesse de agir, extinguindo o processo, sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, VI, do CPC. 2. A Lei nº 9.469/97 não autoriza o julgador a extinguir o processo por ausência de interesse processual nas causas em que o valor seja inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais), condicionando tal extinção à autorização do Advogado-Geral da União ou dos dirigentes máximos das autarquias, das fundações e das empresas públicas federais. 3. Nos termos da Súmula nº 452 do STJ, "a extinção das ações de pequeno valor é faculdade da Administração Federal, vedada a atuação judicial de ofício". 4. A Administração Pública Federal, através da Portaria AGU nº 377/2011, com redação dada pelo art. 1º, da Portaria 349/2018, estabeleceu, para fins de cobrança de multas decorrentes do exercício do poder de polícia - que é o caso dos autos - o valor mínimo de R$1.000,00 (mil reais) para ajuizamento de execução fiscal. 5. Considerando que, no caso em exame, o valor da dívida é superior a R$ 1.000,00 e que, sendo tal valor decorrente de multa administrativa, o interesse processual não deve ser avaliado apenas pelo montante do valor executado, mas também pelo caráter educativo da cobrança realizada pelo IBAMA, merece reforma a sentença recorrida. 6. Precedentes deste Tribunal: PJE 0802407-84.2018.4.05.8100, 1ª Turma, Desembargador Élio Wanderley de Siqueira Filho, unânime, j. março 2019; PJE 0800920-41.2016.4.05.8103, 2ª Turma, Relator Desembargador Federal Paulo Roberto de Oliveira Lima, unânime, j. junho 2019. 7. Apelação provida, determinando-se o retorno dos autos ao juízo de origem e o prosseguimento da execução fiscal.

(TRF-5 - APELAÇÃO CÍVEL: 0000185-41.2016.4.05.8103, Relator: FRANCISCO ROBERTO MACHADO, Data de Julgamento: 26/11/2020, 1ª TURMA)

PROCESSO Nº: 0001564-51.2015.4.05.8103 - APELAÇÃO CÍVEL APELANTE: INSTITUTO BRAS DO MEIO AMBIEN E DOS REC NAT RENOVAVEIS - IBAMA APELADO: GLOBEST CEARA MINERADORA LTDA RELATOR (A): Desembargador (a) Federal Francisco Roberto Machado - 1ª Turma JUIZ PROLATOR DA SENTENÇA (1º GRAU): Juiz (a) Federal Sergio De Noroes Milfont Junior EMENTA: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. IBAMA. MULTA ADMINISTRATIVA. DÉBITO DE PEQUENO VALOR. EXTINÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA Nº 452/STJ. 1. Trata-se de apelação interposta pelo IBAMA contra sentença proferida pelo juízo da 18ª Vara Federal da Seção Judiciária do Ceará que, em razão do baixo valor, entendeu pela ausência de interesse de agir, extinguindo o processo, sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, VI, do CPC. 2. A Lei nº 9.469/97 não autoriza o julgador a extinguir o processo por ausência de interesse processual nas causas em que o valor seja inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais), condicionando tal extinção à autorização do Advogado-Geral da União ou dos dirigentes máximos das autarquias, das fundações e das empresas públicas federais. 3. Nos termos da Súmula nº 452 do STJ, "a extinção das ações de pequeno valor é faculdade da Administração Federal, vedada a atuação judicial de ofício". 4. A Administração Pública Federal, através da Portaria AGU nº 377/2011, com redação dada pelo art. 1º, da Portaria 349/2018, estabeleceu, para fins de cobrança de multas decorrentes do exercício do poder de polícia - que é o caso dos autos - o valor mínimo de R$1.000,00 (mil reais) para ajuizamento de execução fiscal. 5. Considerando que, no caso em exame, o valor da dívida é superior a R$ 1.000,00 e que, sendo tal valor decorrente de multa administrativa, o interesse processual não deve ser avaliado apenas pelo montante do valor executado, mas também pelo caráter educativo da cobrança realizada pelo IBAMA, merece reforma a sentença recorrida. 6. precedentes deste Tribunal: PJE 0802407-84.2018.4.05.8100, 1ª Turma, Desembargador Élio Wanderley de Siqueira Filho, unânime, j. março 2019; PJE 0800920-41.2016.4.05.8103, 2ª Turma, Relator Desembargador Federal Paulo Roberto de Oliveira Lima, unânime, j. junho 2019. 7. Apelação provida, determinando-se o retorno dos autos ao juízo de origem e o prosseguimento da execução fiscal.

(TRF-5 - Ap: 00015645120154058103, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL FRANCISCO ROBERTO MACHADO, Data de Julgamento: 23/04/2020, 1ª TURMA)

Assim, alinho-me com o entendimento, inclusive emanado da Corte Superior de Justiça, de que o caráter inequivocamente educativo/pedagógico da multa por infração ambiental justifica a não aplicação do Tema 1.184 às execuções fiscais propostas pelos entes públicos em relação a débitos sob tal título, sendo este o caso dos autos.

Destarte, rogo todas as vênias ao nobilíssimo colega Relator, para divergir no sentido de DAR PROVIMENTO ao recurso de apelação, nos termos acima delineados, para afastar a alegação de falta de interesse de agir, determinando a retomada de processamento da execução fiscal.

Salvador/BA, data registrada no sistema

DES. JOSEVANDO ANDRADE

Compulsando os autos, verifica-se que a presente execução fiscal foi ajuizada em 22/10/2019, referente a auto de infração de multa, no valor de R$ 1.915,04 (mil novecentos e quinze reais e quatro centavos), conforme se vê do ID 74413409.

Em um passado próximo, este Relator entendia que a alegação de ter a execução fiscal como objeto valor antieconômico era de um subjetivismo inaceitável, sendo inadmissível a extinção da ação com base em tal fundamento, em consonância com a Súmula nº 452 do STJ.

Entretanto, em relação à questão sub judice, em 19/12/2023, sobreveio importantíssima decisão do Supremo Tribunal Federal, oriunda de repercussão geral, albergada pelo Tema 1184 e chancelada pela unanimidade dos Ministros, a qual decretou:

"1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.

3. O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as providências cabíveis". STF. Plenário. RE 1.355.208/SC, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 19/12/2023 (Repercussão Geral – Tema 1184) (Destaquei)

A discussão no âmbito do STF acerca da possibilidade de extinção de execução fiscal de baixo valor, por falta de interesse de agir, se instaurou após modificação legislativa, com a edição da Lei 12.767/2012, que incluiu as certidões de dívida ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas, entre os títulos sujeitos a protesto. In verbis:

Art. 1º Protesto é o ato formal e solene pelo qual se prova a inadimplência e o descumprimento de obrigação originada em títulos e outros documentos de dívida.

Parágrafo único. Incluem-se entre os títulos sujeitos a protesto as certidões de dívida ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas. (Incluído pela Lei nº 12.767, de 2012)

Dessa maneira, diante da existência de outros meios colocados à disposição da fazenda pública para resolução da controvérsia, o entendimento adotado por este relator deve ser modificado, de modo a acompanhar a evolução jurisprudencial.

A matéria agora é vislumbrada em outro quadro normativo, diante da existência da Lei 12.767/12, e com entendimento diferente também quanto ao interesse de agir. Não é razoável que toda a máquina judiciária seja movimentada para perseguir um débito de pequeno valor ou de valor irrisório, quando existirem outros caminhos não judiciais que podem ser trilhados pela Fazenda Pública antes do ajuizamento da execução fiscal.

Nos termos do artigo 17 do CPC, para postular em juízo é necessário ter interesse e legitimidade. A ideia de interesse de agir, está intimamente associada à utilidade da prestação jurisdicional que se pretende obter com a movimentação da máquina jurisdicional.

Nas palavras de Daniel Amorim Assunção Neves “cabe ao autor demonstrar que o provimento jurisdicional pretendido será capaz de lhe proporcionar uma melhora em sua situação fática, o que será suficiente para justificar o tempo, a energia e o dinheiro que serão gastos pelo Poder Judiciário na resolução da demanda”. (NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Manual de direito processual civil – volume único. 9ª ed. Salvador: Ed. JusPodivm, 2017).

Sobre a demonstração do interesse de agir na propositura das execuções fiscais, trago excerto esclarecedor do voto proferido no RE 1355208/SC, precedente que deu sustentação ao tema 1184:

“O interesse aqui não é o meramente material, mas decorre da necessidade ou da utilidade de atuação da jurisdição. Estou citando jurisprudência nesse sentido, nem de longe cogitando que a análise do interesse de agir não permitiria acesso ao Poder Judiciário, que é direito fundamental garantido.

Mas o princípio da inafastabilidade da jurisdição ou da garantia do acesso à Justiça com direito a petição, entre outros, assegura a todo cidadão que possa reivindicar seus direitos, porém cumprindo-se as exigências que são feitas para se exercer esse direito, como em todo direito. Aquela garantia, portanto, não afasta deverem ser observados e atendidos os pressupostos processuais, neles incluído o interesse de agir para o regular exercício dessa garantia.

Deve haver observância, portanto, de condições legais mínimas para a provocação da função jurisdicional, o que não pode ser visto como fechamento de portas a quem delas se socorre. Por isso, o Supremo Tribunal Federal tem julgados no sentido de que a extinção de processos com fundamento na ausência de interesse de agir não descumpre a garantia constitucional do acesso ao Judiciário. E estou citando jurisprudência nesse sentido.

O interesse de agir é demonstrado pela comprovação de utilidade, adequação e necessidade. A utilidade sendo proveito ou vantagem que o autor busca obter com a tutela jurisdicional; a adequação está relacionada à via processual a ser utilizada; e a necessidade provém da correlação entre a pretensão resistida e a imprescindibilidade da judicialização para a satisfação do conflito. Também neste caso, estou citando jurisprudência, para afirmar que esses elementos demonstram como a alteração legislativa, principalmente que instituiu a alternativa para a Fazenda Pública de qualquer dos entes federados cobrar o contribuinte devedor além da execução fiscal, fez com que o interesse de agir fosse analisado agora sob prisma a justificar a revisão jurisprudencial em relação ao Tema 109 da repercussão geral.

O interesse de agir sob o enfoque da necessidade, a relação com o princípio da eficiência vincula a necessidade de provimento jurisdicional, quer dizer, a parte deve recorrer à tutela jurisdicional quando esta for a forma mais célere, mais rápida e mais objetiva para resolver conflito e satisfazer sua pretensão”.

Dessa maneira, o ente público, ao ajuizar uma execução fiscal, deverá demonstrar o seu interesse de agir, fazendo uma ponderação do ônus de provocar o Poder Judiciário, principalmente considerando que as ações de execução fiscal representam parte considerável dos casos em tramitação neste Tribunal, o que implica em consequências negativas para agilidade e eficiência da justiça.

Convém consignar neste voto que, conforme o Relatório Justiça em Números 2023 (ano-base 2022), as execuções fiscais têm sido apontadas como o principal fator de morosidade do Poder Judiciário, respondendo por 34% do acervo pendente, com taxa de congestionamento de 88%, o que reforça o fundamento de legitimidade da extinção de execuções fiscais de baixo valor pela ausência do interesse de agir.

Neste sentir, em caso de dívidas de baixo valor, antes do ajuizamento da execução fiscal, a Fazenda Pública deverá: a) tentar a conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) fazer o protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida. Somente se essas providências não tiverem êxito é que deverá ser proposta a execução fiscal.

Na esteira deste caminhar, ressalte-se que o STF entende que a União, Estados e Municípios devem fixar em lei um valor mínimo (piso) para iniciar com as execuções fiscais, valor que deve guardar relação com o custo de movimentação desses processos. Nos casos em que o ente público não possua lei determinando o que seria considerado “valor baixo”, o Judiciário poderá definir o piso de ajuizamento a ser aplicado, de modo a encerrar as execuções fiscais, nos termos do já mencionado tema 1184.

O Poder Judiciário — à luz da eficiência administrativa e respeitada a competência constitucional de cada ente federado — pode extinguir ação de execução fiscal cujo valor seja baixo, quando verificar a falta de interesse de agir, caracterizada pelo não exaurimento de medidas extrajudiciais e administrativas mais eficientes e menos onerosas capazes de viabilizar a cobrança da dívida. STF. Plenário. RE 1.355.208/SC, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 19/12/2023 (Repercussão Geral – Tema 1184).

A partir do julgamento do tema 1184 da repercussão geral pelo STF, o CNJ editou a Resolução nº 547 de 22/02/2024 que institui medidas de tratamento racional e eficiente na tramitação das execuções fiscais pendentes no Poder Judiciário, estabelecendo que deverão ser extintas as execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) quando do ajuizamento, nos casos, frise-se, em que não houver legislação específica superior a tal numerário. Veja:

Art. 1º É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir, tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.

§ 2º Para aferição do valor previsto no § 1º, em cada caso concreto, deverão ser somados os valores de execuções que estejam apensadas e propostas em face do mesmo executado.

§ 3º O disposto no § 1º não impede nova propositura da execução fiscal se forem encontrados bens do executado, desde que não consumada a prescrição.

§ 4º Na hipótese do § 3º, o prazo prescricional para nova propositura terá como termo inicial um ano após a data da ciência da Fazenda Pública a respeito da não localização do devedor ou da inexistência de bens penhoráveis no primeiro ajuizamento.

§ 5º A Fazenda Pública poderá requerer nos autos a não aplicação, por até 90 (noventa) dias, do § 1º deste artigo, caso demonstre que, dentro desse prazo, poderá localizar bens do devedor.

Art. 2º O ajuizamento de execução fiscal dependerá de prévia tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa.

§ 1º A tentativa de conciliação pode ser satisfeita, exemplificativamente, pela existência de lei geral de parcelamento ou oferecimento de algum tipo de vantagem na via administrativa, como redução ou extinção de juros ou multas, ou oportunidade concreta de transação na qual o executado, em tese, se enquadre.

§ 2º A notificação do executado para pagamento antes do ajuizamento da execução fiscal configura adoção de solução administrativa.

§ 3º Presume-se cumprido o disposto nos §§ 1º e 2º quando a providência estiver prevista em ato normativo do ente exequente.

Art. 3º O ajuizamento da execução fiscal dependerá, ainda, de prévio protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.

Parágrafo único. Pode ser dispensada a exigência do protesto nas seguintes hipóteses, sem prejuízo de outras, conforme análise do juiz no caso concreto:

I – comunicação da inscrição em dívida ativa aos órgãos que operam bancos de dados e cadastros relativos a consumidores e aos serviços de proteção ao crédito e congêneres (Lei nº 10.522/2002, art. 20-B, § 3º, I);

II – existência da averbação, inclusive por meio eletrônico, da certidão de dívida ativa nos órgãos de registro de bens e direitos sujeitos a arresto ou penhora (Lei nº 10.522/2002, art. 20-B, § 3º, II); ou

III – indicação, no ato de ajuizamento da execução fiscal, de bens ou direitos penhoráveis de titularidade do executado.

Art. 4º Os cartórios de notas e de registro de imóveis deverão comunicar às respectivas prefeituras, em periodicidade não superior a 60 (sessenta) dias, todas as mudanças na titularidade de imóveis realizadas no período, a fim de permitir a atualização cadastral dos contribuintes das Fazendas Municipais.

No caso dos autos, observa-se que antes da propositura da presente execução fiscal não foi efetuada nenhuma tentativa de solução extrajudicial da demanda, tampouco houve requerimento de suspensão do feito para adoção das medidas com tal intuito, nos termos da tese firmada no Tema 1.184 (itens 2 e 3): “[...] 2. O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.3. O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as providências cabíveis"

Nesse sentido, não merece prosperar o argumento do recorrente de que a sentença deve ser anulada para permitir a regularização da situação, uma vez que sequer houve pedido de suspensão para adoção de quaisquer das providências indicadas.

Nesse diapasão, adotando o parâmetro estabelecido pelo CNJ na Resolução 547/2024 e, considerando que o valor cobrado na presente demanda é de R$ 1.915,04 (mil novecentos e quinze reais e quatro centavos), ou seja, inferior a R$10.000,00 (dez mil reais), deve ser aplicado ao caso o Tema nº 1.184/STF, diante de seu caráter vinculante, para manter a extinção do processo sem resolução de mérito, por ausência de interesse de agir, nos termos do art. 485 do CPC.

Derradeiramente, impende destacar que o argumento deduzido pela parte recorrente para fundamentar o pedido de nulidade da sentença por ausência de contraditório não guarda relação com a hipótese dos autos, uma vez que aduz ter sido reconhecida ex officio a incidência da prescrição intercorrente pelo juízo a quo, quando, in casu, trata-se de aplicação do Tema nº 1.184/STF diante de seu caráter vinculante.

Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER E NEGAR PROVIMENTO ao recurso, mantendo a extinção do processo sem resolução de mérito, em razão da ausência do interesse de agir.

Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8059204-54.2019.8.05.0001
Órgão Julgador: Primeira Câmara Cível
APELANTE: INSTITUTO DO MEIO AMBIENTE E RECURSOS HIDRICOS
Advogado(s):
APELADO: MARCELO GONCALVES DE ABREU
Advogado(s):

Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8059204-54.2019.8.05.0001
Órgão Julgador: Primeira Câmara Cível
APELANTE: INSTITUTO DO MEIO AMBIENTE E RECURSOS HIDRICOS
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APELADO: MARCELO GONCALVES DE ABREU
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