PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Seção Cível de Direito Público
| Processo: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL n. 8061472-74.2025.8.05.0000 |
| Órgão Julgador: Seção Cível de Direito Público |
| IMPETRANTE: BAHIA COMERCIO DE METAIS LTDA |
| Advogado(s): GEORGE VIEIRA DANTAS |
| IMPETRADO: SECRETARIO DA FAZENDA DO ESTADO DA BAHIA e outros |
| Advogado(s): |
Trata-se de Mandado de Segurança impetrado por Bahia Comércio de Metais Ltda. contra ato praticado pelo Secretário da Fazenda do Estado da Bahia, objetivando a suspensão da exigibilidade da Taxa Anual de Extinção de Incêndio, referente aos exercícios de 2020 a 2025, no valor total de R$ 6.187,41 (seis mil, cento e oitenta e sete reais e quarenta e um centavos). A impetrante alega que a cobrança é inconstitucional por não corresponder a serviço público específico e divisível, violando o art. 145, inciso II, da Constituição Federal e os arts. 77 e 79 do Código Tributário Nacional.
DAS PRELIMINARES
Da Prejudicialidade Do Agravo Interno
O agravo interno interposto pela impetrante (ID 94735748) volta-se exclusivamente contra a decisão monocrática que indeferiu a liminar (ID 92857074), buscando a reforma do ato judicial para assegurar a suspensão da exigibilidade da Taxa Anual de Extinção de Incêndio.
Ocorre que, encontrando-se o mandado de segurança maduro para julgamento definitivo, com a apreciação do próprio mérito da impetração, exaure-se o objeto do recurso voltado contra a cognição sumária. A decisão de mérito absorve e supera a deliberação provisória, esvaziando o interesse recursal quanto à tutela de urgência, cuja função instrumental e acautelatória se dissolve diante do exame definitivo da pretensão.
Impõe-se, portanto, julgar prejudicado o agravo interno, por perda superveniente de objeto.
Da Preliminar de Ilegitimidade Passiva do Secretário da Fazenda
O Estado da Bahia e o Secretário da Fazenda arguem, em suas manifestações, a ilegitimidade passiva do Secretário para figurar no polo passivo do presente mandado de segurança.
Sustentam que as funções de fiscalização, lançamento e cobrança da Taxa Anual de Extinção de Incêndio não estariam entre as atribuições do titular da Secretaria da Fazenda, nos termos do Código Tributário do Estado da Bahia (Lei nº 3.956/1981) e do Regimento Interno da SEFAZ/BA (Decreto nº 16.406/2015).
Invocam precedentes deste Tribunal que reconheceram a ilegitimidade passiva do Secretário em casos análogos, sustentando que a competência para a prática dos atos de fiscalização tributária seria de autoridades administrativas de nível inferior, como Auditores Fiscais e Delegados da Receita Estadual.
A preliminar, contudo, não merece acolhimento.
O art. 6º, § 3º, da Lei nº 12.016/2009 dispõe que "considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prática".
A norma não exige que a autoridade seja o agente executor direto do ato, bastando que detenha competência para ordenar, coordenar ou determinar a sua prática. O Secretário da Fazenda, na qualidade de titular máximo da Secretaria da Fazenda do Estado da Bahia, exerce a orientação, coordenação e supervisão de todas as atividades de arrecadação tributária estadual, sendo o responsável final pela definição das diretrizes e políticas fiscais que orientam a cobrança dos tributos estaduais, incluindo a Taxa de Incêndio.
A competência do Secretário da Fazenda para determinar a cobrança e arrecadação dos tributos estaduais decorre de sua posição hierárquica como chefe da administração fazendária. O art. 18 do RISEFAZ/BA (Decreto nº 16.406/2015) elenca entre as atribuições do Secretário "exercer a orientação, coordenação e supervisão das unidades e da Entidade a ela vinculada", "promover a alocação de recursos, com vistas à implementação de programas a cargo da Secretaria" e "expedir normas regulamentares para execução das leis, decretos e regulamentos". Essas atribuições gerais de coordenação e supervisão abrangem, naturalmente, a atividade de arrecadação tributária.
Afasta-se, ainda, a alegação de que o reconhecimento da ilegitimidade passiva do Secretário importaria em modificação de competência constitucional. O mandado de segurança foi impetrado originariamente perante a 4ª Vara da Fazenda Pública de Salvador, que, ao constatar que a autoridade apontada como coatora é Secretário de Estado, reconheceu sua incompetência e determinou a remessa dos autos ao Tribunal de Justiça, onde a competência originária está firmada (art. 123, I, "b", da CE/BA e art. 92, I, "h", do RITJBA). O processo, portanto, já tramita no foro constitucionalmente competente, não havendo que se falar em usurpação de competência ou em escolha artificial de juízo pela impetrante.
Ademais, tanto o Estado da Bahia quanto o Secretário da Fazenda, em suas respectivas manifestações, defenderam o mérito da exação fiscal, sustentando a constitucionalidade da Taxa de Incêndio e rebatendo os argumentos da impetrante. Essa atuação processual configura a denominada teoria da encampação, segundo a qual, quando a autoridade apontada como coatora presta informações e defende o ato impugnado no mérito, sem ressalvas quanto à sua legitimidade, resta sanada eventual irregularidade na indicação do polo passivo, desde que não haja modificação de competência constitucional.
Dessa forma, rejeita-se a preliminar de ilegitimidade passiva, reconhecendo a legitimidade do Secretário da Fazenda do Estado da Bahia para figurar no polo passivo do presente mandado de segurança.
DO MÉRITO
Superadas as questões preliminares e a prejudicial do agravo interno, passo ao exame do mérito do mandado de segurança.
Aplicação do Tema 1.282 do STF à Taxa de Incêndio Estadual
O mérito da presente impetração consiste em definir se a Taxa Anual de Extinção de Incêndio, instituída pelo Estado da Bahia com fundamento na Lei Estadual nº 11.631/2009 (alterada pela Lei nº 12.929/2013) e regulamentada pelo Decreto Estadual nº 16.302/2015, é constitucional e legal, especialmente após o julgamento, pelo Supremo Tribunal Federal, do Recurso Extraordinário nº 1.417.155/RN, que fixou a tese vinculante do Tema 1.282 da Repercussão Geral.
Em 26 de março de 2025, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 1.417.155/RN, de relatoria do Ministro Dias Toffoli, apreciando o Tema 1.282 da Repercussão Geral, fixou a seguinte tese: "São constitucionais as taxas estaduais pela utilização, efetiva ou potencial, dos serviços públicos de prevenção e combate a incêndios, busca, salvamento ou resgate prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição pelos corpos de bombeiros militares."
A tese firmada no Tema 1.282 representa uma virada jurisprudencial em relação ao entendimento anterior do STF, que no Tema 16 (RE 643.247/SP) havia declarado a inconstitucionalidade da taxa de combate a incêndio instituída por municípios, sob o fundamento de que a segurança pública, incluída a prevenção e o combate a incêndios, seria atividade precípua dos Estados e deveria ser custeada por impostos.
Ocorre que o Tema 16 tratava especificamente de taxa municipal, hipótese em que o ente federativo instituidor não detinha competência constitucional para organizar corpo de bombeiros militar.
Diversamente, o Tema 1.282 trata de taxa estadual, cobrada pelo ente federativo que constitucionalmente detém a competência para organizar e manter os corpos de bombeiros militares, nos termos do art. 144, V e § 5º, da Constituição Federal.
Portanto, não há conflito entre os dois temas; antes, há distinção (distinguishing) entre as hipóteses, sendo o Tema 1.282 a orientação específica e vinculante para as taxas estaduais de incêndio.
O Ministro Dias Toffoli, em seu voto condutor no RE 1.417.155/RN, consignou fundamentos que são inteiramente aplicáveis ao caso em exame. Destacou, inicialmente, que "Via de regra, todos os serviços mencionados podem ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de utilidade ou de necessidades públicas, sendo certo, ainda, que eles são suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um dos seus usuários."
Esse entendimento afasta a tese de que o serviço de combate a incêndio seria necessariamente uti universi, reconhecendo que, quando referido a unidades imobiliárias determinadas, o serviço é perfeitamente destacável e individualizável.
O Relator também assentou que "Em meu modo de ver, reforça o entendimento de que os serviços como os impugnados são específicos e divisíveis, viabilizando a cobrança de taxa, o fato de ser bastante comum a existência de empresas privadas que exploram economicamente os citados serviços, cobrando de seus clientes, por óbvio, preço pela atividade prestada."
Esse argumento é particularmente relevante: se o serviço de prevenção e combate a incêndios pode ser prestado por empresas privadas mediante contraprestação pecuniária, isso demonstra que o serviço é, por sua natureza, suscetível de apropriação individualizada e, portanto, divisível, podendo ser remunerado por taxa quando prestado pelo Poder Público, em vez de cobrado por imposto.
Quanto às externalidades positivas geradas pelo serviço, o Ministro Dias Toffoli foi enfático ao esclarecer que "O fato de os serviços específicos e divisíveis de prevenção e combate a incêndio e de busca, salvamento e resgate prestados ao contribuinte ou colocados à sua disposição provocarem eventuais externalidades, ainda que em benefício de pessoas indeterminadas, não faz com que eles passem a ser uti universi. Se fizesse, também deveria ser proibida, por exemplo, a cobrança de taxa de coleta de lixo domiciliar, cujo serviço subjacente, como se sabe, contribui para a manutenção do saneamento público, externalidade que beneficia pessoas indeterminadas."
Essa analogia é precisa e reveladora: a taxa de coleta de lixo domiciliar é considerada constitucional pela Súmula Vinculante nº 19 do STF justamente por ser devida por imóveis determinados, embora o serviço coletivo de limpeza pública beneficie a toda a coletividade. O mesmo raciocínio se aplica à taxa de incêndio.
O voto do Ministro Dias Toffoli igualmente estabeleceu uma distinção essencial entre as situações em que o serviço de combate a incêndios tem natureza uti universi e aquelas em que tem natureza uti singuli.
Ele consignou que "O serviço relativo a combate a incêndios em praças, vias ou outros logradouros públicos tem caráter universal quando não conectado exclusivamente a uma situação nitidamente particular de um contribuinte (como combate a incêndio em veículo automotor). Por sua vez, o serviço de combate a incêndios, v.g., em unidade imobiliária residencial ou comercial tem natureza uti singuli. De mais a mais, ressalto que inexiste na Constituição Federal disposição prevendo a impossibilidade de cobrança de taxa para remunerar os serviços de prevenção e combate a incêndio e de busca, salvamento ou resgate."
A Taxa de Incêndio está vinculada a unidades imobiliárias autônomas e determinadas, e não a logradouros públicos ou a serviços gerais de defesa civil. Essa vinculação atende exatamente à distinção traçada pelo STF, qualificando o serviço como uti singuli para fins tributários.
Assim, em face da tese vinculante do Tema 1.282 do STF, que reconhece a constitucionalidade das taxas estaduais de prevenção e combate a incêndios, a pretensão da impetrante de ver declarada a inconstitucionalidade da Taxa Anual de Extinção de Incêndio do Estado da Bahia não merece acolhimento, impondo-se a denegação da segurança.
O art. 145, II, da Constituição Federal estabelece que os entes federativos poderão instituir taxas "em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição".
Já o art. 79 do CTN define, em seus incisos II e III, que os serviços públicos são considerados específicos "quando possam ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de utilidade, ou de necessidades públicas" e divisíveis "quando suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um dos seus usuários".
A Lei Estadual nº 11.631/2009, com as alterações promovidas pela Lei nº 12.929/2013, instituiu a Taxa Anual de Extinção de Incêndio com as seguintes características: o art. 1º, § 2º, estabelece que a taxa será exigida "relativamente a imóveis localizados em Municípios do Estado que possuam Unidade do Corpo de Bombeiros que preste serviço de prevenção e extinção de incêndio, estendendo-se aos seus Distritos e aos Municípios vizinhos, desde que distem até 35km da sede do Município em que esteja localizada a referida Unidade".
A lei, portanto, vincula a taxa a imóveis específicos e determinados, e não a toda a coletividade de forma indistinta. Cada contribuinte é identificado pelo imóvel de sua propriedade ou posse, e o serviço de combate a incêndio é posto à sua disposição de forma individualizada, em relação àquele imóvel específico.
O Decreto Estadual nº 16.302/2015, que regulamenta a Lei nº 12.929/2013, dispõe em minúcias as medidas de segurança contra incêndio e pânico a serem observadas nas edificações, incluindo a classificação das edificações por ocupação, altura, área construída e carga de incêndio, bem como as exigências específicas de proteção para cada tipo de construção (Instruções Técnicas do CBMBA). Essa regulamentação demonstra que a atuação do Corpo de Bombeiros não é genérica e abstrata, mas sim direcionada e específica para cada edificação, considerando suas características particulares, o que evidencia a especificidade do serviço.
A divisibilidade do serviço é igualmente evidente. Como destacou o Ministro Dias Toffoli no voto condutor do Tema 1.282, o serviço de combate a incêndio, quando referido a uma unidade imobiliária, é suscetível de utilização separada por cada usuário.
Se um incêndio ocorre em determinado imóvel, o Corpo de Bombeiros atua naquele imóvel específico, beneficiando diretamente o seu proprietário ou possuidor, ainda que reflexamente a vizinhança também seja beneficiada. O rateio do custo do serviço por meio da taxa, calculada proporcionalmente à área construída de cada imóvel, é forma legítima de divisibilidade, nos exatos termos do art. 79, III, do CTN.
A base de cálculo da taxa adota a área construída do imóvel como critério de rateio do custo do serviço. Esse critério é consentâneo com a Súmula Vinculante nº 29 do STF, que expressamente autoriza a adoção de elementos da base de cálculo de impostos na fixação do valor de taxas, desde que não haja integral identidade entre as bases.
No caso, a área construída do imóvel é um dos elementos componentes do valor venal do IPTU, mas não se confunde com ele, pois a taxa não utiliza o valor venal, mas apenas a metragem como fator de proporcionalidade para o rateio do custo do serviço, que é sua verdadeira base imponível.
A Súmula Vinculante nº 29 consolidou o entendimento de que "é constitucional a adoção, no cálculo do valor de taxa, de um ou mais elementos da base de cálculo própria de determinado imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base e outra".
A impetrante alega que a taxa seria inconstitucional por ter como fato gerador a mera "utilização potencial" do serviço. Esse argumento, contudo, não procede.
O art. 77 do CTN prevê expressamente que a taxa tem por fato gerador "a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição".
A utilização potencial ocorre quando o serviço é posto à disposição do contribuinte mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento, independentemente de ser efetivamente utilizado.
O Corpo de Bombeiros mantém-se permanentemente de prontidão, com equipes treinadas, equipamentos e viaturas, para atender a qualquer sinistro. Essa disponibilidade permanente do serviço é o que justifica a cobrança da taxa, ainda que o contribuinte nunca venha a necessitar do atendimento efetivo.
O Tema 1.282 do STF expressamente validou essa hipótese de cobrança, ao declarar constitucionais as taxas estaduais "pela utilização, efetiva ou potencial" dos serviços de prevenção e combate a incêndios.
Por fim, é importante consignar que os precedentes do Tribunal de Justiça da Bahia que declararam a inconstitucionalidade da Taxa de Incêndio, citados pela impetrante em sua réplica (Apelações nº 0404841-04.2013.8.05.0001 e 0516413-62.2013.8.05.0001), foram proferidos antes do julgamento do Tema 1.282 pelo STF e basearam-se exclusivamente no Tema 16 (taxa municipal).
Com a superveniência do novo entendimento vinculante do STF, especificamente voltado para as taxas estaduais, aqueles julgados perderam sua força como paradigma para o caso em exame, devendo ser superados pela orientação atual e vinculante da Suprema Corte.
Inexistência de Violação aos Princípios da Equivalência e da Vedação ao Confisco
A impetrante, em sua petição inicial e na réplica, sustenta que a Taxa Anual de Extinção de Incêndio violaria os princípios da equivalência e da vedação ao confisco, porquanto o valor cobrado seria desproporcional e não guardaria correlação com o custo individual do serviço prestado. Essa alegação, contudo, não merece acolhimento, conforme se passa a demonstrar.
O valor total da cobrança para os seis exercícios fiscais de 2020 a 2025 é de R$ 6.187,41 (seis mil, cento e oitenta e sete reais e quarenta e um centavos). Esse montante, quando diluído anualmente, corresponde a aproximadamente R$ 1.031,24 por ano (um mil e trinta e um reais e vinte e quatro centavos).
Para uma empresa do ramo de comércio de metais, que opera em imóvel comercial e necessita de licenças, alvarás e certidões de regularidade fiscal para o exercício de suas atividades, esse valor é absolutamente módico e não possui qualquer potencial de inviabilizar a atividade empresarial.
O princípio da equivalência, também denominado princípio da retributividade ou da proporcionalidade razoável, aplicável às taxas, não exige que haja uma correlação matemática exata entre o valor cobrado e o custo individual do serviço prestado a cada contribuinte.
A própria natureza do serviço público de combate a incêndios, que demanda investimentos permanentes em equipamentos, viaturas, treinamento e manutenção de equipes de prontidão, torna impraticável a apuração individualizada e minuciosa do custo de cada potencial atendimento. O que se exige é uma razoável proporcionalidade entre o conjunto de receitas arrecadadas com a taxa e o custo global do serviço colocado à disposição dos contribuintes. Esse entendimento está consolidado na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que reiteradamente afirma que o valor da taxa não precisa corresponder exatamente ao custo do serviço, bastando que haja equivalência razoável.
A área construída do imóvel, adotada como critério de rateio pela legislação baiana, constitui elemento razoável para aferir a potencial utilização do serviço e a proporcionalidade do valor cobrado. A presunção que subjaz a esse critério é a de que imóveis de maior área demandam, em caso de sinistro, maior complexidade e intensidade na atuação do Corpo de Bombeiros, seja pela maior quantidade de materiais combustíveis, pela maior extensão a ser percorrida e vistoriada, ou pela maior concentração de pessoas e bens a serem protegidos.
Essa presunção é análoga à que fundamenta a taxa de coleta de lixo domiciliar, cuja constitucionalidade foi reconhecida pela Súmula Vinculante nº 29 do STF, em que a metragem do imóvel é utilizada como critério de rateio, por presumir-se que imóveis maiores produzem mais lixo.
Não há, portanto, qualquer desproporção ou desarrazoado na adoção da área construída como elemento de quantificação da taxa. Trata-se de critério objetivo, isonômico e de fácil verificação, que permite distribuir o custo do serviço entre os contribuintes de forma equânime, proporcional ao potencial de utilização do serviço. A impetrante não apresentou nenhum elemento concreto que demonstre que o valor cobrado em relação à área do seu imóvel seria desproporcional ou excederia o custo razoável do serviço, limitando-se a alegações genéricas de desproporcionalidade.
A alegação de que a taxa teria efeito confiscatório também não se sustenta. O art. 150, inciso IV, da Constituição Federal veda a utilização de tributo com efeito de confisco, isto é, a cobrança de tributo que, pelo seu valor excessivo, inviabilize o exercício da atividade econômica ou a manutenção da propriedade pelo contribuinte.
No caso, o valor anual de aproximadamente R$ 1.031,24 representa uma fração ínfima do faturamento e do patrimônio de uma empresa do porte da impetrante, sendo absolutamente incapaz de caracterizar confisco. A taxa de incêndio se insere no contexto normal da tributação estadual, compondo o custo operacional do contribuinte, de forma similar a outras taxas e tributos que as empresas recolhem regularmente.
Acrescente-se que a impetrante, ao alegar que já arca com os custos para obtenção do Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros (AVCB) ou do Certificado de Licenciamento do Corpo de Bombeiros (CLCB), confunde duas obrigações distintas e juridicamente autônomas.
O AVCB é o documento emitido pelo Corpo de Bombeiros certificando que a edificação possui as condições de segurança contra incêndio e pânico previstas na legislação, e o custo de sua obtenção está relacionado ao exercício do poder de polícia do Estado na verificação do cumprimento das normas técnicas.
Já a Taxa de Incêndio remunera a utilização potencial do serviço público de combate a incêndio, ou seja, a disponibilidade permanente do Corpo de Bombeiros para atender a eventuais sinistros. São hipóteses de incidência diversas: uma decorre do poder de polícia (vistoria para emissão do AVCB), e a outra decorre da prestação de serviço público (combate a incêndio). Não há bis in idem nem cumulação indevida.
A impetrante também alega violação ao princípio da equivalência pelo fato de que a taxa não refletiria o custo individual do serviço, mas tal argumento confunde a natureza da taxa com a de um preço público.
A taxa é tributo vinculado à atuação estatal, mas não exige correspondência individualizada entre o valor pago e o custo exato do serviço prestado a cada contribuinte. Basta que haja uma relação de pertinência entre o serviço posto à disposição e o grupo de contribuintes que dele se beneficia potencialmente.
A razoabilidade do valor cobrado deve ser aferida no contexto global da arrecadação e do custeio do serviço, e não por meio de uma equação matemática individualizada, que a jurisprudência do STF já reconheceu como impraticável e desnecessária.
Por fim, registre-se que a Taxa de Incêndio do Estado da Bahia, por ser devida anualmente e calculada com base na área construída do imóvel, sujeita-se ao mesmo regime de razoabilidade e proporcionalidade que outras taxas estaduais e municipais reconhecidamente constitucionais, como a taxa de coleta de lixo domiciliar e a taxa de combate a sinistros de diversos Estados.
Não há, portanto, qualquer fundamento para a alegação de violação aos princípios da equivalência e da vedação ao confisco, devendo a pretensão da impetrante ser rejeitada nesse ponto.
Ante o exposto, voto no sentido de JULGAR PREJUDICADO O AGRAVO INTERNO, REJEITAR A PRELIMINAR e, no mérito, DENEGAR A SEGURANÇA pleiteada, extinguindo o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil.
Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009.
Salvador, 06 de julho de 2026.
DESª ANDREA PAULA MATOS RODRIGUES DE MIRANDA
RELATORA
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