PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

REMESSA NECESSÁRIA. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO POPULAR. MUNICÍPIO DE SALVADOR. PERMISSÃO DE USO PRIVATIVO DE BEM PÚBLICO. ESTAÇÃO DA LAPA. INSTALAÇÃO DE POSTO DO SALVADOR CARD. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA CONFIRMADA.

I. Caso em exame

1. Remessa necessária em face de sentença proferida em ação popular movida por cidadã contra a Superintendência de Transportes Públicos de Salvador (STP) e seu Superintendente, objetivando a anulação do Termo de Permissão de Uso n.º 001/2007, que outorgou área de 300 m² na Estação da Lapa ao Sindicato das Empresas de Transportes Públicos da Capital (SETPS) para instalação de posto de atendimento e revalidação do Salvador Card, com pedidos de demolição e perdas e danos.

2. Sentença que julgou improcedentes os pedidos autorais, ante a legalidade do ato e a ausência de prova de lesividade ao patrimônio público.

II. Questão em discussão

3. A questão em discussão consiste em saber se a outorga de uso de espaço na Estação da Lapa para posto do Salvador Card ostenta natureza de permissão de uso a título precário ou de concessão de direito real de uso, e se a ausência de prévia autorização legislativa e licitação configura ilegalidade e lesividade aptas a autorizar a anulação do ato via ação popular.

III. Razões de decidir

4. O Termo de Permissão de Uso n.º 001/2007 ostenta natureza jurídica de permissão de uso privativo de bem público, consubstanciando ato administrativo unilateral, discricionário e precário, revogável a qualquer tempo pela Administração Pública.

5. A permissão de uso precária prescinde de prévia autorização legislativa, a qual se exige apenas para concessão de direito real de uso e alienação de bens imóveis.

6. O art. 15, § 2.º, da Lei Orgânica do Município de Salvador autoriza a permissão de uso por ato administrativo mediante remuneração, estando demonstrada nos autos a contrapartida financeira por preço público e taxa de administração.

7. A exclusividade do SETPS na comercialização e operabilidade do Salvador Card à época caracterizou a inviabilidade de competição para a prestação do serviço no terminal, justificando a inexigibilidade de licitação nos termos do art. 25 da Lei n.º 8.666/1993.

8. A juntada de licenças da SUCOM, plano de segurança contra pânico e laudo do CREA/BA atestou a viabilidade técnica da obra e a ausência de risco estrutural na Estação da Lapa.

9. Ausentes os requisitos cumulativos de ilegalidade e lesividade efetiva ao patrimônio público, impõe-se a manutenção do juízo de improcedência da ação popular.

IV. Dispositivo e tese

Sentença confirmada em sua integralidade em sede de remessa necessária.

Tese de julgamento: "1. A outorga de espaço público por permissão de uso precária e remunerada para atendimento de serviço público vinculado ao transporte coletivo prescinde de autorização legislativa. 2. A ausência de demonstração cumulativa de ilegalidade e lesividade afasta o acolhimento da pretensão deduzida em ação popular."

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5.º, inc. LXXIII; CC/2002, arts. 98, 99 e 103; Lei n.º 4.717/1965, arts. 1.º, 2.º e 19; Lei n.º 8.666/1993, art. 25; Lei Orgânica do Município de Salvador, art. 15, § 2.º.

Vistos, examinados, relatados e discutidos os presentes autos de remessa necessária n.º 0046202-76.2007.8.05.0001 em que figuram como recorrente o JUIZ DE DIREITO DA 5.ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA DE SALVADOR e como recorridos MÉRCIA TEIXEIRA ARRUTI e MUNICÍPIO DE SALVADOR.

ACORDAM os Desembargadores componentes da Terceira Câmara Cível do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, em CONFIRMAR A SENTENÇA EM REMESSA NECESSÁRIA, conforme voto da Relatora.

                                                                 Sala de Sessões,  25 de agosto de 2026.

Presidente

Desª. Joanice Maria Guimarães de Jesus

Relatora

Procurador(a) de Justiça

JG22

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 TERCEIRA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 25 de Agosto de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

Trata-se de remessa necessária cível em decorrência de sentença proferida nos autos da ação popular ajuizada por Mércia Teixeira Arruti em face da Superintendência de Transportes Públicos de Salvador (STP) e do Superintendente de Transportes Públicos da Cidade de Salvador (ID 101818223).

A parte autora alegou a nulidade do ato administrativo que outorgou permissão de uso de área localizada na Estação de Transbordo da Lapa ao Sindicato das Empresas de Transportes Públicos da Capital (SETPS), destinada à implantação de posto de atendimento e revalidação do Salvador Card (ID 101818223). Sustentou a existência de ilegalidade por ausência de autorização legislativa prévia e de procedimento licitatório, sustentando tratar-se de concessão de direito real de uso de bem público, com esteio nos arts. 14, § 1.º, e 21,inc. II, "e", da Lei Orgânica do Município de Salvador (ID 101818223). Aduziu, ainda, a falta de contrapartida financeira, a precariedade da infraestrutura física da estação e a existência de riscos à segurança dos usuários (ID 101818223). Requereu a declaração de nulidade do processo de outorga, a demolição das edificações e a condenação dos réus em perdas e danos (ID 101818223).

A Superintendência de Transportes Públicos de Salvador (STP) contestou o feito arguindo preliminar de ilegitimidade ativa pela não comprovação de quitação eleitoral (ID 101818233). No mérito, defendeu a higidez do ato, esclarecendo tratar-se de Termo de Permissão de Uso Privativo de Bem Público n.º 001/2007, outorgado a título precário, unilateral e revogável, insuscetível de exigir autorização legislativa e licitação, esta última inexigível ante a inviabilidade de competição e a exclusividade do SETPS na operação do sistema Salvador Card, nos termos do art. 25 da Lei n.º 8.666/1993 e do art. 15, § 2.º, da Lei Orgânica do Município (ID 101818233). Ressaltou a previsão de preço público mensal e taxa de administração, além da obtenção de licenças da SUCOM, plano de segurança contra pânico e pronunciamento do CREA/BA atestando a ausência de risco estrutural (ID 101818233).

A sentença recorrida, lançada aos ID 101818263 e ID 101818264, afastou a preliminar de ilegitimidade ativa e julgou improcedentes os pedidos formulados na exordial, extinguindo o processo com resolução de mérito, com fulcro no art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil (ID 101818263, p. 5; ID 101818264, p. 5).

Sem custas e honorários advocatícios, ante a isenção legal aplicável à espécie. Declarou a sentença sujeita ao duplo grau de jurisdição obrigatório, ex vi do art. 19 da Lei nº 4.717/1965 (ID 101818263, p. 5; ID 101818264, p. 5).

O Ministério Público, em parecer de ID 106371691, opinou pelo desprovimento da remessa necessária e pela confirmação integral da sentença (ID 106371691, p. 1-7).

É o relatório.

Com este sucinto relato, nos termos do art. 931 do CPC/2015, encaminhem-se os autos à Secretaria para inclusão em pauta de julgamento.

Salvador/BA, 28 de julho de 2026.

 Desa. Joanice Maria Guimarães de Jesus 

Relatora

JG22

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

1. Requisitos de Admissibilidade

Presentes os requisitos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade recursal, conheço da causa.

2. Do mérito:

Trata-se de remessa necessária cível em decorrência de sentença proferida nos autos da ação popular ajuizada por Mércia Teixeira Arruti contra a Superintendência de Transportes Públicos de Salvador (STP) e seu Superintendente (ID 101818223).

A matéria discutida nos autos gira em torno da legalidade do ato administrativo que autorizou o Sindicato das Empresas de Transportes Públicos da Capital (SETPS) a utilizar área de 300m² na Estação de Transbordo da Lapa para instalação de posto de atendimento e revalidação do cartão eletrônico Salvador Card, bem como da presença dos requisitos de ilegalidade e lesividade ao patrimônio público exigidos para a procedência da ação popular (ID 101818223).

A Constituição Federal disciplina a ação popular como instrumento de controle da atuação administrativa e de proteção do patrimônio público, exigindo o preenchimento de balizas normativas específicas para a invalidação dos atos estatais.

Na ordem de análise da legislação aplicável, examina-se inicialmente o regramento constitucional e federal pertinente à tutela dos bens públicos e ao cabimento da ação popular.

A Lei n.º 4.717/1965 disciplina a ação popular nos seguintes termos:

Art. 1.º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.

(...)

Art. 2.º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:

a) incompetência;

b) vício de forma;

c) ilegalidade do objeto;

d) inexistência dos motivos;

e) desvio de finalidade.

Por sua vez, o Código Civil disciplina o regime jurídico dos bens públicos e a possibilidade de sua utilização remunerada:

Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.

Art. 99. São bens públicos:

I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;

II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;

III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.

(...)

Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem.

Assim sendo, a Constituição Federal de 1988, no art. 5.º, inc. LXXIII, e a Lei n.º 4.717/1965 disciplinam a ação popular como instrumento voltado à anulação de ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. Para o acolhimento da pretensão popular, contudo, é indispensável a demonstração cumulativa da ilegalidade do ato impugnado e da sua efetiva lesividade aos cofres públicos ou aos bens tutelados.

No âmbito municipal, o art. 15, § 2.º, da Lei Orgânica do Município de Salvador prevê que a permissão de uso de bens públicos se realiza por ato administrativo unilateral, a título precário, mediante remuneração ou imposição de encargos (ID 101818233, p. 6).

No tocante aos precedentes judiciais, a matéria foi apreciada no âmbito do Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 836 da Repercussão Geral, assentando parâmetros sobre o cabimento da ação popular:

AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DISCUSSÃO SOBRE O CABIMENTO DE AÇÃO POPULAR. OBRIGAÇÃO DE FAZER. ATO LESIVO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO NÃO DEMONSTRADO. APLICÁVEL, AO CASO, O TEMA 836 DA REPERCUSSÃO GERAL. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 279 DO STF. ALEGADA NULIDADE DA DECISÃO RECORRIDA POR INOBSERVÂNCIA DA REGRA DE PREVENÇÃO. ART. 325-A DO RISTF. IMPROCEDÊNCIA. PRECLUSÃO. PRECEDENTES. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO DO AGRAVO REGIMENTAL. ART. 317, § 1º, DO RISTF E ART. 1.021, § 1º, DO CPC.

I. CASO EM EXAME 1. Agravo Interno em face de decisão monocrática, na qual foi negado provimento ao recurso extraordinário com apoio no Tema 836 da repercussão geral, na Súmula 279 do STF e porque ausente ofensa direta à Constituição Federal.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em saber, em preliminar, se na hipótese, é caso de nulidade da decisão agravada, por inobservância da regra de prevenção disposta no artigo 325-A do RISTF. No mérito, saber se é viável ou não o recurso extraordinário, no caso concreto, em face dos óbices apontados na decisão recorrida.

III. RAZÕES DE DECIDIR 3. Não atende a norma do art. 1.021, § 1º, do CPC e do art. 317, § 1º, do RISTF o agravo regimental que não impugna especificamente todos os fundamentos da decisão agravada. 4. A preliminar de nulidade da decisão recorrida não merece prosperar, considerando que eventual prevenção deveria ter sido suscitada pelo Recorrente na primeira oportunidade para falar nos autos (art. 67, § 6º, do RISTF). Na hipótese, somente nesta sede recursal, a parte sustenta a nulidade da decisão recorrida, em decorrência da alegada incompetência do Relator para atuar no processo. 5. A jurisprudência desta Corte é no sentido de que a primeira oportunidade acontece com a distribuição do feito e não após a decisão que lhe for desfavorável. Precedente do Plenário: ARE 1.490.648-AgR. 6. Quanto ao mérito, ainda que fosse possível superar o óbice apontado, referente à aplicação, ao caso, do art. 1.021, § 1º do CPC e art. 317, § 1º, do RISTF, o recurso mesmo assim não prosperaria. 7. No julgamento do Tema 836 da repercussão geral foi fixada a seguinte tese: “Não é condição para o cabimento da ação popular a demonstração de prejuízo material aos cofres públicos, dado que o art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal estabelece que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular e impugnar, ainda que separadamente, ato lesivo ao patrimônio material, moral, cultural ou histórico do Estado ou de entidade de que ele participe.” 8. Conforme consignado pelo Tribunal de origem, não restou constatada a comprovação de ato lesivo a amparar providência judicial, compreensão que não diverge da tese do paradigma relativa à prescindibilidade de prejuízo material aos cofres públicos para ajuizamento da ação popular. 9. Ademais, eventual divergência acerca da inviabilidade da ação popular demandaria o reexame de fatos e provas e a análise da legislação infraconstitucional aplicável à espécie, de modo a inviabilizar o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 do STF e a ausência de ofensa direta ao texto constitucional.

IV. DISPOSITIVO 10. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC, c/c art. 81, §2º, do CPC. Inaplicável o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios na instância de origem.

(RE 1520727 AgR, Relator: EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 12-03-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 27-03-2025 PUBLIC 28-03-2025).

No Superior Tribunal de Justiça, a orientação jurisprudencial consolidou-se no sentido de que a permissão de uso constitui ato administrativo precário e unilateral que prescinde de procedimento licitatório e de autorização legislativa contratual:

PROCESSUAL CIVIL. NA ORIGEM: AÇÃO CIVIL PÚBLICO - PERMISSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO - ATO ADMINISTRATIVO UNILATERAL E PRECÁRIO - AUSÊNCIA DE NATUREZA JURÍDICA CONTRATUAL - LICITAÇÃO - DESNECESSIDADE. NESTA CORTE NÃO SE CONHECEU DO RECURSO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. AGRAVO INTERNO. ANÁLISE DAS ALEGAÇÕES. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA QUE NÃO CONHECEU DO RECURSO AINDA QUE POR FUNDAMENTO ADICIONAL. ENTENDIMENTO DO TRIBUNAL DE ACORDO COM JULGADO DESTA CORTE. DISTINÇÃO PREVISTA NO ART. 2º, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI N. 8.666/1.993.

I - Na origem, trata-se de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais em face do Município de Pedro Leopoldo e outros, requerendo a realização de procedimento licitatória em permissão de uso de bem público. Na sentença julgou-se procedente o pedido. No Tribunal a sentença foi reformada, para julgar improcedente o pedido, ao argumento de que permissão de uso de bem público não exige licitação.

II - No STJ, cuida-se de agravo interno interposto contra decisão que não conheceu do recurso especial diante da incidência de óbices ao seu conhecimento. Na petição de agravo interno, a parte agravante repisa as alegações que foram objeto de análise na decisão recorrida.

III - A Corte de origem analisou a controvérsia principal dos autos levando em consideração os fatos e provas relacionados à matéria. Assim, para se chegar à conclusão diversa, seria necessário o reexame fático-probatório, o que é vedado pelo enunciado n. 7 da Súmula do STJ, segundo o qual "A pretensão de simples reexame de provas não enseja recurso especial".

IV - O entendimento do Tribunal de origem está em consonância com a jurisprudência desta Corte Superior no sentido de que a permissão de serviço público, ato unilateral e precário da Administração Pública, não gera direito e nem tampouco é contrato com o ente público, não havendo realização de licitação. (RESP 1.558.863/RJ, Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, DJe 10/12/2018)

V - Ao contrário do que indica o Ministério Público, o texto do art. 2º da Lei de Licitações 8.666/1.993 não possui comando suficiente para albergar a hipótese da qual o parquet deseja proteger e sim, o seu parágrafo único, do qual, ao revés, alberga o entendimento do Tribunal de origem. Ou seja, permissão não é contrato e permissão de uso não é permissão de prestação de serviço público como prevê o art. 175 da CF/88.

VI - Agravo interno improvido.

(AgInt no AREsp n.º 2.575.818/MG, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 30/9/2024, DJe de 2/10/2024.)

No mesmo sentido, o Tribunal de Justiça do Estado da Bahia reafirma a natureza precária da permissão de uso de bem público e a ausência de vício na atuação administrativa desprovida de alienação dominial:

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA REJEITADA. DEMOLIÇÃO FE BARRACA DE PRAIA. ORDEM DECORRENTE DE DECISÃO PROFERIDA EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AUSÊNCIA DE ATO ILÍCITO DO MUNICÍPIO. PERMISSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO. ATO PRECÁRIO. REVOGAÇÃO DA PERMISSÃO NÃO GERA DIREITO A INDENIZAÇÃO. AUSÊNCIA DA QUALIDADE DE PERMISSIONÁRIO. SENTENÇA REFORMADA. APELO PROVIDO.

A parte Autora/Apelada utiliza como fundamento para seu pedido de indenização por danos materiais e morais o fato do Município ter permitido o uso de bem público pertencente à União, cobrando, inclusive, com habitualidade, taxas municipais de serviço, e exigindo modernização da sua barraca em razão do projeto de requalificação da orla. Nesta senda, considerando a fundamentação utilizada como base para o pedido de indenização, inequívoca a legitimidade do Município de Salvador para figurar no polo passivo. Preliminar de ilegitimidade passiva rejeitada. A demolição da referida barraca decorreu de cumprimento de decisão judicial transitada em julgado, proferida no âmbito da ação civil pública de nº 2006.33.00.016425-0, processada na 13ª Vara Federal, não podendo, assim, o cumprimento de uma ordem judicial ser considerado ato ilícito. A permissão de uso se trata de ato unilateral, discricionário e precário, através do qual a Administração faculta ao particular a utilização individual de determinado bem público, não havendo, desta maneira, direito subjetivo do particular à obtenção ou continuidade da autorização, não gerando, por conseguinte, direito à indenização em caso de cassação do alvará. Além de revogação da permissão não gerar indenização, pois sua regra é a revogabilidade sem ônus para Administração, quando não mais atender aos interesses da coletividade, não tendo o Autor/Apelado comprovado sua permissão para o uso de bem público, não há qualquer amparo legal para buscar a indenização discutida.

Sentença reformada. Apelo provido.

(Classe: Apelação, Número do Processo: 0372616-62.2012.8.05.0001, Relatora: LISBETE MARIA TEIXEIRA ALMEIDA C SANTOS, Publicado em: 03/09/2024).

Ao aplicar o quadro normativo e jurisprudencial aos fatos provados no processo, constata-se que o Termo de Permissão de Uso Privativo de Bem Público n.º 001/2007 possui natureza jurídica de permissão de uso, ato unilateral, discricionário e precário. Não se trata de concessão de direito real de uso nem de alienação patrimonial, motivo pelo qual não se exige autorização legislativa prévia nem procedimento licitatório (ID 101818263 e ID 106371691).

Ademais, a exclusividade da operabilidade do cartão Salvador Card pelo SETPS à época inviabilizava a competição, atraindo a hipótese de inexigibilidade de licitação. O ajuste estabeleceu contrapartida financeira mensal por preço público e taxa de administração, afastando a tese de cessão gratuita. A documentação técnica apresentada, incluindo alvarás da SUCOM, plano de segurança para situações de pânico e manifestação do CREA/BA, atestou a inexistência de risco estrutural e a regularidade das instalações.

Ausente a demonstração de ilegalidade ou de lesividade ao patrimônio público, a manutenção da sentença de improcedência é medida que se impõe.

3. Conclusão:

Ex positis, o voto é no sentido de CONFIRMAR INTEGRALMENTE A SENTENÇA prolatada no Juízo primevo, nos termos acima explicitados.

Salvador/BA,  25 de agosto de 2026.

 Desa. Joanice Maria Guimarães de Jesus 

Relatora

JG22