PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Quinta Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 0005868-78.2012.8.05.0274 |
| Órgão Julgador: Quinta Câmara Cível |
| APELANTE: PATRICIA ANJOS BITTENCOURT BARRETO GARCIA |
| Advogado(s): ERICK MENEZES DE OLIVEIRA JUNIOR, JOSEANE PIRES LIMA |
| APELADO: ESTADO DA BAHIA e outros |
| Advogado(s): MARIA CREUZA DE JESUS VIANA, WILSON MARCILIO DOS SANTOS |
Presentes os pressupostos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade recursal, notadamente a tempestividade e o deferimento da justiça gratuita à parte autora na sentença (ID 87454055), conheço do recurso de apelação.
A controvérsia recursal cinge-se à análise da ilegitimidade passiva do Estado da Bahia, da pretensão de recebimento retroativo de diferenças salariais decorrentes da mudança de regime de trabalho de professora universitária e do pleito de indenização por danos morais.
I. Da Preliminar de Ilegitimidade Passiva do Estado da Bahia
A sentença de primeiro grau acolheu a preliminar de ilegitimidade passiva do Estado da Bahia, extinguindo o processo sem resolução do mérito em relação a este, com fundamento no art. 485, inciso VI, do Código de Processo Civil. A apelante, ao interpor o recurso contra a sentença em sua integralidade e ao listar o Estado da Bahia como recorrido, implicitamente contesta essa exclusão.
Contudo, a decisão de primeiro grau merece ser mantida incólume neste ponto. A Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia – UESB, conforme expressamente previsto na Lei Delegada nº 12, de 30/12/1980, que a instituiu, e na Lei Estadual nº 7.176, de 10/09/1997, que a reestruturou, é qualificada como "entidade autárquica vinculada à Secretaria da Educação, dotada de personalidade jurídica de direito público, autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial" (art. 1º da Lei Estadual nº 7.176/1997).
As autarquias, como pessoas jurídicas de direito público interno, nos termos do art. 41, inciso IV, do Código Civil, possuem capacidade de autoadministração e patrimônio próprio, distinto do ente político que as criou. Dessa forma, detêm legitimidade para figurar no polo passivo de demandas que versem sobre atos praticados no exercício de suas atribuições institucionais e que envolvam seus próprios servidores.
A pretensão da autora, ora apelante, refere-se à alteração de seu regime de trabalho e ao pagamento de diferenças salariais e reflexos, bem como indenização por danos morais, decorrentes de atos administrativos praticados no âmbito da UESB. A relação jurídica funcional da apelante se estabelece diretamente com a autarquia, e não com o Estado da Bahia. A autonomia administrativa e financeira da UESB implica que ela responde diretamente pelos seus atos e obrigações, não havendo que se falar em responsabilidade solidária ou subsidiária do Estado da Bahia em casos como o presente, que não se enquadram nas hipóteses excepcionais de responsabilidade do ente federativo por atos de suas autarquias.
Nesse sentido:
PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA Terceira Câmara Cível Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8011039-30.2019.8 .05.0274 Órgão Julgador: Terceira Câmara Cível APELANTE: ESTADO DA BAHIA e outros Advogado (s): APELADO: UBIRAJARA COUTO LIMA Advogado (s):ERICK MENEZES DE OLIVEIRA JUNIOR ACORDÃO APELAÇÕES CÍVEIS. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE COBRANÇA . SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. DOCENTE DA UNIVERSIDADE ESTADUAL DO SUDOESTE DA BAHIA -UESB. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA ARGUIDA NO APELO DO ESTADO DA BAHIA. AUTONOMIA ADMINISTRATIVA, TÉCNICA E FINANCEIRA DA UESB . PERSONALIDADE JURÍDICA PRÓPRIA. ILEGITIMIDADE PASSIVA ACOLHIDA. AUXILIO ALIMENTAÇÃO. PEDIDO DE LICENÇA PARA CURSAR PÓS-GRADUAÇÃO STRICTU SENSU . LEI 8.352/2002. AFASTAMENTO CONTADO COMO DE EFETIVO EXERCÍCIO DE MAGISTÉRIO. VERBA DEVIDA . PRECEDENTES DO STJ. AJUDA DE CUSTO PREVISTO EM PROGRAMA DE BOLSA-AUXÍLIO. NATUREZA JURÍDICA DIVERSA. SENTENÇA MANTIDA NESTE CAPÍTULO . PROVIMENTO DA APELAÇÃO DO ESTADO DA BAHIA E NÃO PROVIMENTO DA APELAÇÃO DA UESB. 1. Incontroverso que o autor/apelado é professor universitário vinculado aos quadros de funcionários da UNIVERSIDADE ESTADUAL DO SUDOESTE DA BAHIA –UESB, que a teor da Lei Delegada nº 12, de 30/12/1980, reestruturada pela Lei Estadual nº 7.176, de 10/09/1997, possui natureza jurídica de autarquia pública estadual dotada de personalidade jurídica própria, autonomia administrativa, técnica e financeira, com gestão administrativa e financeira autônoma devendo responder sozinha pelos encargos decorrentes do presente processo, merecendo, pois, guarida o acolhimento da preliminar de ilegitimidade passiva . APELAÇÃO DO ESTADO DA BAHIA PROVIDA COM A EXTINÇÃO DO FEITO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO ANTE A ILEGITIMIDADE PASSIVA DO ENTE FEDERATIVO. 2. (...). Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação n. 8011039-30.2019.8 .05.0274, em que figuram como apelantes o ESTADO DA BAHIA e a UNIVERSIDADE ESTADUAL DO SUDOESTE DA BAHIA como apelado UBIRAJARA COUTO LIMA. ACORDAM os Desembargadores integrantes da Terceira Câmara Cível do Estado da Bahia, por unanimidade, em acolher a preliminar e DAR PROVIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO DO ESTADO DA BAHIA e NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO DA UNIVERSIDADE ESTADUAL DO SUDOESTE DA BAHIA , nos termos do voto do relator. Sala das Sessões, de de 2022 . José Jorge L. Barretto da Silva Relator (TJ-BA - Apelação: 80110393020198050274, Relator.: JOSE JORGE LOPES BARRETO DA SILVA, TERCEIRA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 04/10/2022)
Portanto, a exclusão do Estado da Bahia do polo passivo da demanda, por ilegitimidade, é medida que se impõe, devendo ser mantida a sentença neste particular.
II. Do Mérito – Diferenças Salariais e Reflexos
No mérito, a apelante busca o recebimento retroativo das diferenças de vencimento entre o regime de 40 horas e o regime de 40 horas com dedicação exclusiva, bem como seus reflexos, desde 23 de fevereiro de 2010 (data da aprovação departamental) até 01 de julho de 2011 (data da efetiva implementação do pagamento).
A UESB, por sua vez, defende que a mudança de regime de trabalho é um ato administrativo complexo, que se aperfeiçoa com a homologação do Reitor e está condicionada à disponibilidade orçamentária, o que ocorreu apenas com a Portaria nº 1208, de 08/08/2011, com efeitos retroativos a 01/07/2011.
A Lei Estadual nº 8.352,2002, que institui o Estatuto do Magistério Superior do Estado da Bahia, é a norma que rege a matéria. Seus artigos 20 e 25 são claros ao dispor sobre os regimes de trabalho e os critérios para sua alteração:
Art. 20 - O Professor integrante da carreira do magistério superior ficará submetido a um dos seguintes regimes de trabalho, de acordo com o plano departamental:
I - 20 (vinte) horas semanais de trabalho;
II - 40 (quarenta) horas semanais de trabalho;
III - regime de tempo integral com dedicação exclusiva, com obrigação de prestar 40 (quarenta) horas semanais de trabalho.
(...)
§ 4º - As alterações dos regimes de trabalho deverão ser aprovadas pelo Departamento e homologadas pelo Reitor.
(…)
Art. 25 - O docente em regime de trabalho de 20 (vinte) e de 40 (quarenta) horas semanais, poderá requerer, junto ao departamento em que esteja lotado, mudança do regime de trabalho para tempo integral com dedicação exclusiva, observando a legislação pertinente e de acordo com a disponibilidade orçamentária.
A interpretação sistemática desses dispositivos revela que a alteração do regime de trabalho de um docente não se configura como um ato administrativo simples, mas sim como um ato complexo.
Para sua plena formação e produção de efeitos jurídicos e financeiros, exige-se a conjugação de vontades de dois órgãos distintos: a aprovação pelo Departamento e a homologação pelo Reitor.
A homologação, por sua vez, está expressamente condicionada à observância da legislação pertinente e, crucialmente, à disponibilidade orçamentária.
A doutrina administrativista, de forma uníssona, conceitua o ato administrativo complexo como aquele que resulta da manifestação de vontade de dois ou mais órgãos, sejam eles singulares ou colegiados, cujas vontades se fundem para formar um ato único. As vontades são homogêneas, emanando de diversos órgãos de uma mesma entidade ou de entidades públicas distintas, que se unem em uma só vontade para a formação do ato, havendo identidade de conteúdo e de fins. A relevância dessa distinção reside no fato de que o ato complexo só se torna perfeito e apto a produzir seus efeitos quando todas as manifestações de vontade necessárias são exteriorizadas.
No caso concreto, a apelante teve a aprovação de sua solicitação pela Plenária Departamental (DEAS) em 23/02/2010 (ID 87453941) e a homologação pela Câmara de Graduação do CONSEPE em 05/05/2010 (ID 87453942). Contudo, a efetiva alteração do regime de trabalho, com a consequente repercussão financeira, somente se deu com a edição da Portaria nº 1208, de 08/08/2011 (ID 87453943), que estabeleceu os efeitos retroativos a 01/07/2011. Note-se que o Reitor homologou em 08/08/2011 e expressamente consignou efeitos retroativos a 01/07/2011 (ID 87453943)
A UESB, em sua defesa (ID 87453975 e ID 87453976), esclareceu que a retroatividade definida na Portaria atendeu ao requisito da disponibilidade orçamentária, que só se verificou a partir de julho de 2011.
A alegação da apelante de que a UESB goza de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, conforme o art. 207 da Constituição Federal, e que a matéria seria interna corporis, é pertinente para afastar a ingerência de órgãos da Administração Direta do Estado da Bahia na decisão sobre a mudança de regime. No entanto, essa autonomia não desvincula a UESB da observância das próprias normas que regem a carreira de seus docentes, como a Lei nº 8.352/2002, que expressamente condiciona a homologação do Reitor à disponibilidade orçamentária. O próprio parecerista foi favorável ao pleito da docente, mas condicionou “desde que haja dotação orçamentária nara essa solicitacão.” (ID 87454002).
A autonomia universitária, embora ampla, não se traduz em liberdade absoluta para desconsiderar as balizas legais e orçamentárias que garantem a sustentabilidade e a legalidade da gestão pública.
A mera aprovação departamental, sem a subsequente homologação do Reitor e a verificação da disponibilidade orçamentária, não gera direito adquirido ao recebimento das diferenças salariais, pois o ato administrativo ainda não estava completo e perfeito.
A Administração Pública, ao atuar, deve pautar-se pelos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, conforme o art. 37 da Constituição Federal. A exigência de disponibilidade orçamentária para a concessão de vantagens pecuniárias a servidores públicos é um corolário do princípio da legalidade orçamentária e da responsabilidade fiscal, que visa a garantir a gestão equilibrada dos recursos públicos. Não se pode impor à Administração o pagamento de valores retroativos a um período em que o ato concessivo da vantagem ainda não estava plenamente formado e em que não havia a necessária dotação orçamentária para suportar a despesa.
Portanto, a sentença de primeiro grau, ao reconhecer que a mudança de regime de trabalho da apelante só se concretizou juridicamente com a edição da Portaria nº 1208, de 08/08/2011, com efeitos retroativos a 01/07/2011, agiu em estrita conformidade com a legislação aplicável e os princípios do direito administrativo. A pretensão de recebimento de diferenças salariais e reflexos anteriores a essa data não encontra amparo legal.
Nesse sentido:
PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA Seção Cível de Direito Público Processo: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL n. 8015101-86.2024.8 .05.0000 Órgão Julgador: Seção Cível de Direito Público IMPETRANTE: LUCAS VENANCIO DA SILVA SANTOS Advogado (s): FERNANDA ALVES TINOCO IMPETRADO: SECRETARIO DE ADMINISTRAÇAO DO ESTADO DA BAHIA e outros Advogado (s): ACORDÃO EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. IMPUGNAÇÃO À ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA E INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. REJEIÇÃO . PROFESSORA UNIVERSITÁRIA. UESB. MUDANÇA DE REGIME DE TRABALHO PARA DEDICAÇÃO EXCLUSIVA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO PARA IMPLANTAÇÃO EM FOLHA DE PAGAMENTO . ALTERAÇÃO DE REGIME APROVADA PELO REITOR. EXISTÊNCIA DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA PARA SUPORTAR O AUMENTO REMUNERATÓRIO. RECONHECIMENTO DA ILEGALIDADE. EFEITOS PATRIMONIAIS RETROATIVOS A PARTIR DA OBRIGAÇÃO DE FAZER . CONCESSÃO PARCIAL DA SEGURANÇA. 1. Sem que o Estado da Bahia trouxesse elementos capazes de infirmar a hipossuficiência financeira do impetrante, a simples alegação a respeito da capacidade de recolhimento das custas pela parte não merece acolhimento. 2 . Não há falar em impropriedade da via eleita, quando o objeto do mandado de segurança é o reconhecimento do direito líquido e certo em torno da mudança do regime de trabalho para dedicação exclusiva, e não a mera cobrança de valores decorrentes desta. 3. Possui direito líquido e certo à mudança de regime de trabalho de carga horária de 40 horas semanais para dedicação exclusiva o professor universitário que comprova o atendimento à aprovação da demanda pelo Departamento e à homologação pelo Reitor, bem como ao prévio estudo de impacto financeiro, com declaração expressa do ordenador das despesas de adequação orçamentária e financeira. 4 . A pretensão de recebimento dos valores retroativos desde a data da impetração do mandamus não encontra respaldo, uma vez que o pagamento de vencimentos no padrão de dedicação exclusiva exige a devida contraprestação deste serviço. 5. Embora haja previsão de que os efeitos patrimoniais sejam retroativos desde o ajuizamento do presente Mandado de Segurança de acordo com o art. 14, § 4º da Lei 12 .016/2009, é certo que o impetrante não laborou em regime de dedicação exclusiva antes do cumprimento da obrigação de fazer, inexistindo qualquer obrigação de remunerá-lo neste período, sob pena de enriquecimento ilícito do servidor. Segurança concedida em parte para reconhecer o direito do impetrante à alteração na folha do regime de trabalho, com pagamento das parcelas devidas a partir do implemento da obrigação de fazer. ACÓRDÃO: Vistos, relatados e discutidos estes autos do Mandado de Segurança nº 8015101-86.2024 .8.05.0000, em que figura como impetrante LUCAS VENANCIO DA SILVA SANTOS e impetrado o Secretário de Administração do Estado da Bahia ACORDAM os Desembargadores componentes da Seção Cível de Direito Público do Tribunal de Justiça da Bahia em CONCEDER EM PARTE a segurança pretendida, pelas razões a seguir expendidas. (TJ-BA - Mandado de Segurança: 80151018620248050000, Relator.: ROSITA FALCAO DE ALMEIDA MAIA, SECAO CÍVEL DE DIREITO PUBLICO, Data de Publicação: 26/09/2024)
PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA Seção Cível de Direito Público Processo: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL n. 8036297-83.2022.8 .05.0000 Órgão Julgador: Seção Cível de Direito Público IMPETRANTE: AARON ROBERTO DE MELLO LOPES Advogado (s): DANILO SOUZA RIBEIRO IMPETRADO: SECRETARIO DE ADMINISTRAÇAO DO ESTADO DA BAHIA e outros Advogado (s): ACORDÃO MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. PROFESSOR DO ENSINO SUPERIOR . UNIVERSIDADE ESTADUAL. MUDANÇA DO REGIME DE TRABALHO PARA 40 (QUARENTA) HORAS SEMANAIS COM DEDICAÇÃO EXCLUSIVA. IMPUGNAÇÃO A ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA GRATUITA. CUSTA RECOLHIDAS . PERDA DO OBJETO. PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. REJEITADA. ALTERAÇÃO DE REGIME APROVADA PELO REITOR . EXISTÊNCIA DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA PARA SUPORTAR O AUMENTO REMUNERATÓRIO. AUTONOMIA DAS UNIVERSIDADES. OMISSÃO DE IMPLEMENTAÇÃO PELA ADMINISTRAÇÃO. CONFIGURADA OFENSA AO DIREITO LÍQUIDO E CERTO DA IMPETRANTE . IMPOSSIBILIDADE DE EFEITOS PATRIMONIAIS RETROATIVOS. VEDAÇÃO DAS SÚMULAS 262 E 271 DO STF. SEGURANÇA PARCIALMENTE CONCEDIDA. 1 - Preliminar de impugnação ao benefício da gratuidade de justiça perdeu o objeto diante do recolhimento das custas processuais de distribuição pelo Impetrante . 2 - Não há que se falar em inadequação da via eleita uma vez que o objeto do mandado de segurança é o reconhecimento do direito líquido e certo em torno da mudança do regime de trabalho para dedicação exclusiva, e não a mera cobrança de valores decorrentes desta. 3 - Possui direito líquido e certo à mudança de regime de trabalho de carga horária de 40 horas semanais para dedicação exclusiva o professor universitário que comprovar o atendimento à aprovação da demanda pelo Departamento e à homologação pelo Reitor, bem como ao prévio estudo de impacto financeiro, com declaração expressa do ordenador das despesas de adequação orçamentária e financeira. 4 - Não é viável o acolhimento do pleito de pagamento das verbas remuneratórias daí decorrentes desde a homologação do pedido de alteração do regime de trabalho, em razão do previsto nas Súmulas 269 e 271, do STF. 5 - SEGURANÇA PARCIALMENTE CONCEDIDA . Vistos, relatados e discutidos estes autos de n. 8036297-83.2022.8 .05.0000, em que figuram como impetrante AARON ROBERTO DE MELLO LOPES e como impetrado SECRETARIO DE ADMINISTRAÇAO DO ESTADO DA BAHIA e outros. ACORDAM os magistrados integrantes da Seção Cível de Direito Público do Estado da Bahia, em CONCEDER A SEGURANÇA pleiteada, nos termos do voto do relator. Salvador, Sala de Sessões, datado e assinado eletronicamente . (TJ-BA - Mandado de Segurança: 80362978320228050000, Relator.: LICIA PINTO FRAGOSO MODESTO, SECAO CÍVEL DE DIREITO PUBLICO, Data de Publicação: 27/05/2024)
III. Dos Danos Morais
A apelante pleiteia indenização por danos morais, alegando sofrimento psíquico e abalo moral decorrentes da privação de recursos indispensáveis à sua subsistência e à de sua família, em violação à dignidade da pessoa humana (art. 5º, incisos V e X, da Constituição Federal).
Para a configuração da responsabilidade civil e, consequentemente, do dever de indenizar por danos morais, é imprescindível a demonstração de um ato ilícito, do dano efetivo e do nexo de causalidade entre a conduta e o prejuízo, nos termos dos artigos 186 e 927 do Código Civil.
No presente caso, conforme exaustivamente analisado, a Administração Pública (UESB) agiu dentro dos limites da legalidade e das condicionantes orçamentárias ao implementar a mudança de regime de trabalho da apelante a partir de 01/07/2011. A demora na concretização do ato, embora possa ter gerado desconforto e frustração à servidora, não se traduz em ato ilícito passível de indenização por danos morais. A mera expectativa de direito, por si só, não configura abalo moral indenizável, salvo em situações excepcionais de comprovada violação a direitos da personalidade que extrapolem o mero dissabor ou aborrecimento cotidiano.
A jurisprudência pátria é pacífica no sentido de que o dano moral não pode ser presumido em casos de mero inadimplemento contratual ou atraso no cumprimento de obrigações, especialmente quando a conduta da Administração se pauta pela observância de requisitos legais e orçamentários. A frustração de uma expectativa, sem a demonstração de consequências mais graves e duradouras que afetem a esfera íntima da pessoa, não é suficiente para caracterizar o dano moral. A apelante não logrou demonstrar qualquer conduta abusiva ou arbitrária por parte da UESB que pudesse configurar um ato ilícito gerador de dano moral.
Desse modo, a sentença de primeiro grau, ao julgar improcedente o pedido de indenização por danos morais, agiu com acerto, pois não restaram configurados os pressupostos da responsabilidade civil.
IV. Da Conclusão
A manutenção da sentença é medida que se impõe, em prestígio à segurança jurídica e à correta aplicação das normas de direito administrativo.
Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER do Recurso de Apelação interposto por PATRICIA ANJOS BITTENCOURT BARRETO GARCIA e NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo-se integralmente a sentença de primeiro grau.
Em observância ao disposto no art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, majoro os honorários advocatícios sucumbenciais fixados na origem para 12% (doze por cento) sobre o valor atualizado da causa, para cada réu, ressalvada a suspensão da exigibilidade em razão da concessão da justiça gratuita à apelante, nos termos do art. 98, § 3º, do CPC.
Salvador-BA, datado e assinado eletronicamente.
Maria das Graças Hamilton
Desembargadora Relatora