PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Seção Cível de Direito Público
| Processo: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL n. 8042926-68.2025.8.05.0000 |
| Órgão Julgador: Seção Cível de Direito Público |
| IMPETRANTE: RUBENILTON MATOS ANDRADE e outros (6) |
| Advogado(s): KAROLINE SILVA DUARTE (OAB:BA78243-A), MARCOS LUIZ CARMELO BARROSO (OAB:BA16020-A), PEDRO SILVEIRA MUINOS JUNCAL (OAB:BA61840-A) |
| IMPETRADO: . SECRETÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO DA BAHIA e outros |
| Advogado(s): |
Conforme relatado, trata-se de Mandado de Segurança impetrado por RUBENILTON MATOS ANDRADE E OUTROS contra ato omissivo atribuído ao SECRETÁRIO DE ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO DA BAHIA, buscando alterar a base de cálculo de suas horas extras e adicional noturno, para que nela seja incluída a gratificação da CET.
Presentes os requisitos de admissibilidade, CONHEÇO do recurso, passando à análise do mérito.
1. Da correta interpretação do artigo 108 da Lei nº 7.990/2001
A controvérsia central dos autos reside na interpretação do artigo 108 da Lei nº 7.990/2001 (Estatuto dos Policiais Militares do Estado da Bahia), que assim dispõe:
"Artigo 108. O serviço extraordinário será remunerado com acréscimo de 50% (cinquenta por cento) em relação à hora normal de trabalho, incidindo sobre o soldo e a gratificação de atividade policial ou outra que a substitua, na forma disciplinada em regulamento.
Parágrafo único - Somente será permitida a realização de serviço extraordinário para atender situações excepcionais e temporárias, respeitado o limite máximo de duas horas diárias, podendo ser elevado este limite nas atividades que não comportem interrupção".
Os impetrantes sustentam que a expressão "ou outra que a substitua" abrangeria a Gratificação por Condições Especiais de Trabalho (CET), dada a alegada generalidade desta parcela, reconhecida por esta Seção Cível de Direito Público em precedentes como o MS nº 8038281-05.2022.8.05.0000.
Com a devida vênia, a tese não merece acolhimento.
A interpretação sistemática e teleológica do dispositivo conduz à conclusão diversa.
A expressão "ou outra que a substitua" não é cláusula aberta destinada a abarcar toda e qualquer gratificação criada pela Administração.
Ela se refere, de modo específico e restrito, à hipótese de eventual extinção ou substituição da Gratificação de Atividade Policial (GAP) por outra verba que venha a ocupar seu lugar na estrutura remuneratória dos militares estaduais.
Em outras palavras, se o legislador, no futuro, resolver extinguir a GAP e criar uma nova gratificação com a mesma finalidade (remunerar a atividade policial propriamente dita), esta nova gratificação é que substituiria a GAP na base de cálculo das horas extras.
A CET e a GAP são gratificações distintas, com previsão legal autônoma, finalidades diversas e percentuais próprios, não havendo relação de substituição entre elas.
Enquanto a GAP (Gratificação de Atividade Policial) é parcela destinada a remunerar o exercício da atividade policial em si mesma, a CET (Gratificação por Condições Especiais de Trabalho) foi instituída para compensar condições especiais de trabalho, como trabalho extraordinário não eventual, exercício de atribuições que exijam habilitação específica ou fixação do servidor em determinadas regiões (art. 110-B da Lei nº 7.990/2001).
Com efeito, o artigo 102 da Lei nº 7.990/2001 elenca as gratificações a que faz jus o policial militar no serviço ativo, discriminando-as em suas diversas alíneas. A alínea "b" do referido artigo trata da Gratificação de Atividade Policial (GAP), enquanto a alínea "j" trata da Gratificação por Condições Especiais de Trabalho (CET). São parcelas autônomas e independentes.
Nesse sentido, é elucidativo transcrever os dispositivos:
"Artigo 102. A remuneração dos policiais militares é devida em bases estabelecidas em legislação peculiar, compreendendo:
I - na atividade, vencimentos, constituídos das seguintes parcelas:
a) soldo;
b) gratificações;
II - Na inatividade, proventos constituídos das seguintes parcelas:
a) soldo ou quotas de soldo;
b) gratificações incorporáveis.
§ 1º - São gratificações a que faz jus o policial militar no serviço ativo:
(...)
b) Gratificação de Atividade Policial - GAP;
(...)
j) Gratificação por Condições Especiais de Trabalho - CET;[...].
A distinção entre as duas gratificações é reforçada pelo artigo 110-B do mesmo diploma, que fixa os contornos da CET:
"Artigo 110-B. A Gratificação por Condições Especiais de Trabalho - CET somente poderá ser concedida no limite máximo de 125% (cento e vinte e cinco por cento) na forma que for fixada em regulamento, com vistas a:
I - compensar o trabalho extraordinário, não eventual, prestado antes ou depois do horário normal;
II - remunerar o exercício de atribuições que exijam habilitação específica ou demora dos estudos e criteriosos trabalhos técnicos;
III - fixar o servidor em determinadas regiões.
Parágrafo único - O Conselho de Políticas de Recursos Humanos - COPE expedirá resolução fixando os percentuais da Gratificação por Condições Especiais de Trabalho - CET".
Por sua vez, o artigo 110-D trata da incorporação da CET aos proventos:
"Artigo 110-D. Incluem-se na fixação dos proventos integrais ou proporcionais as Gratificações por Condições Especiais de Trabalho - CET e pelo Exercício Funcional em Regime de Tempo Integral e Dedicação Exclusiva - RTI percebidas por 5 (cinco) anos consecutivos ou 10 (dez) interpolados, calculados pela média percentual dos últimos 12 (doze) meses imediatamente anteriores ao mês civil em que for protocolado o pedido de inativação ou àquele em que for adquirido o direito à inatividade".
Essa previsão de incorporação da CET aos proventos de inatividade, mediante requisito temporal específico, demonstra que o legislador tratou a CET como parcela incorporável sob condições, e não como verba que, automaticamente, integra a base de cálculo de outras vantagens. Se a intenção do legislador fosse incluí-la na base de cálculo das horas extras, tê-lo-ia feito de forma expressa, como fez com a GAP, consoante artigo 108 do Estatuto da Polícia Militar.
2. Da regulamentação pelo Decreto nº 8.095/02
A interpretação do artigo 108 é corroborada pela regulamentação administrativa. O Decreto nº 8.095, de 18 de dezembro de 2002, que regulamenta o Estatuto dos Policiais Militares, é expresso ao dispor em seu artigo 7º:
"Artigo 7º. A remuneração do serviço extraordinário compreenderá o valor da hora normal, acrescido de 50% (cinquenta por cento).
Parágrafo único - Para cálculo do valor da hora normal será considerado o soldo atribuído ao posto ou graduação do beneficiário e a gratificação de atividade policial por ele percebida, adotando-se o coeficiente mensal que resulte em carga horária semanal de 40 ou 30 horas a que o beneficiário esteja submetido".
O decreto regulamentador, ao detalhar o cálculo da hora normal, menciona, exclusivamente, o soldo e a GAP, silenciando quanto à CET.
O regulamento não poderia inovar para ampliar a base de cálculo para além do que estabelece a lei, mas, ao contrário, sua função é precisar e dar executoriedade ao comando legal.
Se o regulamento interpretou o artigo 108 como restrito ao soldo e à GAP, e se essa interpretação é compatível com a leitura sistemática do Estatuto, é este o sentido que deve prevalecer.
Registre-se que o Decreto nº 8.095/02 foi editado com fundamento na delegação contida no artigo 108, caput, in fine ("na forma disciplinada em regulamento").
Portanto, o regulamento é o intérprete autorizado do dispositivo, e sua explicitação da base de cálculo (soldo e GAP) tem força normativa para vincular a Administração, enquanto não for declarada ilegal.
Não há qualquer ilegalidade no referido decreto, que se manteve em plena vigência e não foi objeto de impugnação específica nos autos. Ao contrário, ele representa a concretização administrativa da vontade legislativa.
3. Do caráter genérico da CET, para fins de paridade, que não se confunde com base de cálculo de horas extras
Para sustentar a tese de que a CET deveria integrar a base de cálculo das horas extras, Os impetrantes invocam o reconhecimento por esta Seção Cível de Direito Público, do caráter genérico da CET, notadamente no MS nº 8038281-05.2022.8.05.0000 e no MS nº 8042538-10.2021.8.05.0000.
Essa premissa é equivocada.
O reconhecimento do caráter genérico da CET nos precedentes acima indicados, serviu à finalidade específica e bem delimitada: a extensão da gratificação aos inativos e pensionistas, com fundamento no princípio da paridade, previsto no artigo 121, da Lei nº 7.990/2001.
Vale transcrever o teor do referido artigo, na redação vigente à época dos fatos:
"Artigo 121. Os proventos da inatividade serão revistos na mesma proporção e na mesma data, sempre que se modificar a remuneração dos policiais militares em atividade, sendo também estendidos aos inativos quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidos aos policiais militares em atividade, inclusive quando decorrentes da transformação ou reclassificação do cargo ou função em que se deu a aposentadoria, na forma da Lei".
A ratio decidendi daqueles julgamentos foi clara: a certidão emitida pelo Diretor do Departamento de Pessoal da PMBA (ID 87152639) atestou que todos os policiais militares em atividade percebem a CET, sem processo administrativo de avaliação individual, o que demonstra seu caráter geral, autorizando, por força da paridade, sua extensão aos inativos que preencham os requisitos temporais.
Todavia, esse reconhecimento não tem o condão de alterar a natureza jurídica da CET para todos os fins, nem de modificar a disciplina legal específica da base de cálculo das horas extras.
Cada instituto jurídico tem seu regime próprio: a paridade regula a relação entre ativos e inativos; a base de cálculo das horas extras é matéria de direito financeiro e administrativo, com disciplina legal própria e restritiva.
Confundir esses dois planos hermenêuticos seria aplicar indevidamente o princípio da paridade (que rege a extensão de vantagens aos inativos) a um instituto diverso (base de cálculo de horas extras), sem respaldo legal.
É oportuno transcrever trecho do voto condutor do MS nº 8042538-10.2021.8.05.0000 (ID 87152640 - Pág. 21), de relatoria do Desembargador Geder Luiz Rocha Gomes, que bem delimita o alcance do reconhecimento da generalidade:
"(...) Sendo assim, impõe-se o reconhecimento do caráter genérico da Gratificação por Condições Especiais de Trabalho - CET, restando assegurada a possibilidade de extensão do pagamento aos servidores inativos e pensionistas, com base na regra de paridade prevista no art. 121 do Estatuto dos Policiais Militares da Bahia (Lei 7.990/2001)".
Portanto, a generalidade da CET foi reconhecida, exclusivamente, para efeitos de paridade, e não para alterar a base de cálculo de horas extras.
4. Da violação à Súmula Vinculante nº 37 e ao princípio da legalidade
A pretensão dos impetrantes, se acolhida, importaria em verdadeira majoração indireta da remuneração por decisão judicial, o que é vedado pela Súmula Vinculante nº 37 do Supremo Tribunal Federal, que converteu em Enunciado Vinculante a Súmula nº 339/STF:
"Súmula Vinculante 37: Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia".
A alteração da base de cálculo das horas extras, para incluir gratificação não prevista expressamente na lei como integrante dessa base, constitui, em essência, uma majoração da remuneração dos impetrantes.
Afinal, ao aumentar o valor-base sobre o qual incide o adicional de 50% (cinquenta por cento), o resultado final é um acréscimo no valor pago a título de horas extras, independentemente da nomenclatura que se dê à pretensão.
O princípio constitucional da legalidade, insculpido no artigo 37, caput, e art. 37, X, da Constituição Federal, exige que a remuneração dos servidores públicos e qualquer acréscimo a ela, somente podem ser fixados ou alterados por lei específica, de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo (art. 61, §1º, II, "a", da CF/88).
O artigo 37, X, da Constituição Federal é inequívoco:
"Artigo 37. inciso X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices".
Uma decisão judicial que determine a inclusão da CET na base de cálculo das horas extras, sem que haja lei autorizadora, estaria, na prática, criando uma nova regra de cálculo da remuneração, invadindo a esfera de competência do Poder Legislativo e do Poder Executivo.
5. Da ausência de violação ao princípio da irredutibilidade de vencimentos
Os impetrantes invocam o Tema 514 do STF (ARE 660010) para sustentar que a exclusão da CET da base de cálculo das horas extras configuraria redução indireta da remuneração, violando a garantia da irredutibilidade de vencimentos.
O referido precedente do STF, de relatoria do Ministro Dias Toffoli, assim estabeleceu:
"A violação da garantia da irredutibilidade de vencimentos pressupõe a redução direta dos estipêndios funcionais pela diminuição pura e simples do valor nominal do total da remuneração ou pelo decréscimo do valor do salário-hora, seja pela redução da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária, seja pelo aumento da jornada de trabalho sem a correspondente retribuição remuneratória" (ARE 660010 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 30.10.2014).
No caso em exame, não há redução do valor nominal da remuneração dos impetrantes.
As horas extras e o adicional noturno vêm sendo pagos rigorosamente, na forma da lei, conforme a base de cálculo legalmente estabelecida (soldo e GAP).
O que os impetrantes pretendem não é a preservação de um patamar remuneratório já adquirido, mas a alteração do critério de cálculo, para que passem a receber valores maiores do que os atualmente percebidos.
A irredutibilidade protege o servidor contra a diminuição do valor nominal de sua remuneração, mas não lhe confere o direito de exigir que verbas pagas de acordo com a lei sejam recalculadas por critério diverso, mais vantajoso, sob pena de se transformar a garantia em instrumento de majoração remuneratória.
Não há, portanto, violação ao Tema 514 do STF, que pressupõe efetiva redução do valor do salário-hora, e não mera pretensão de majoração.
6. Do caráter não probatório do mandado de segurança
Por fim, é importante registrar que o mandado de segurança é ação de rito sumário e especial, que exige prova pré-constituída e não admite dilação probatória, conforme artigo 6º, § 1º, da Lei nº 12.016/2009.
Os impetrantes não trouxeram aos autos elementos de prova que demonstrassem, de forma inequívoca, o direito líquido e certo que alegam ter. Não há demonstração de que o Estado da Bahia, ao calcular as horas extras com base apenas no soldo e na GAP, tenha agido em desconformidade com a lei.
Pelo contrário, a legislação e o regulamento confirmam a correção do procedimento adotado pela Administração.
A certidão do Diretor do Departamento de Pessoal da PMBA (ID 87152639) comprova a percepção indistinta da CET, mas não demonstra, por si só, que essa gratificação deva integrar a base de cálculo das horas extras, questão que envolve interpretação jurídica e não comprovação fática.
O órgão colegiado deste Tribunal, ao analisar casos análogos, já firmou o entendimento ora adotado, denegando a segurança em situações idênticas, por compreender que a base de cálculo das horas extras e do adicional noturno dos policiais militares está estritamente vinculada ao texto legal, não havendo amparo para a inclusão da Gratificação por Condições Especiais de Trabalho - CET.
Nesse sentido, colacionam-se os seguintes precedentes desta Seção Cível de Direito Público:
"MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. POLICIAL MILITAR DO ESTADO DA BAHIA. PRELIMINARES. IMPUGNAÇÃO DA GRATUIDADE JUDICIÁRIA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. ILEGITIMIDADE PASSIVA. SECRETÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO DA BAHIA. REJEITADAS. MÉRITO. DISCUSSÃO ACERCA DO FATOR DE DIVISÃO DA HORA EXTRA. FATOR DE DIVISÃO 200 HORAS SEMANAIS. OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. INTELIGÊNCIA DO ESTATUTO DOS POLICIAIS MILITARES DO ESTADO DA BAHIA. PRECEDENTES DO STJ E DO TJ/BA. EFEITOS FINANCEIROS DESDE A IMPETRAÇÃO, ABATIDOS OS VALORES EVENTUALMENTE JÁ PERCEBIDOS. CONCESSÃO DE ADICIONAL DE PERICULOSIDADE. FALTA DE LAUDO TÉCNICO QUE ATESTE A NECESSIDADE DE PAGAMENTO DO ADICIONAL. AUSÊNCIA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. ADICIONAL NOTURNO. BASE DE CÁLCULO COM INCIDÊNCIA SOBRE A GAP E CET. IMPOSSIBILIDADE. SEGURANÇA PARCIALMENTE CONCEDIDA [...] IV – MÉRITO. A base de cálculo do adicional por serviço extraordinário e do adicional noturno deve ser a estabelecida nos arts. 108 e 109 da Lei nº 7.990/2001. Para se apurar o “divisor” que possibilitará a determinação do salário-hora (valor da hora normal), dever-se-á levar em conta o número de horas trabalhadas semanais divididas pelos dias úteis e, no final, multiplicar o resultado pelos 30 dias do mês. Assim, no caso, dividindo-se as 40h (quarenta) horas semanais (carga horária do impetrante, já que percebe a GAPJ na referência V, conforme art. 18, § 2º da Lei nº 7.146/97) pelos dias trabalhados (6 dias úteis na semana, conforme o artigo 7º, XV, da Constituição Federal), multiplicado por 30 dias do mês, resulta-se em um total de 200 horas mensais aproximadamente. Precedentes do STJ e desta Corte de Justiça. V– Quanto à base de cálculo do adicional noturno, insta ressaltar que o art. 109 da Lei nº 7.990/2001, que limita a incidência do percentual de adicional noturno ao soldo, excluída a GAP e CET da base de cálculo, tem plena vigência, até que seja declarada a sua inconstitucionalidade. VI- Em relação ao pedido de concessão de adicional de periculosidade, embora haja previsão, na Lei nº 7.990/2001, de sua concessão aos policiais militares, o Decreto 9.967/2006 elenca, dentre os requisitos necessários à concessão da vantagem, a existência de laudo atestando o trabalho em condições perigosas, dentre outros requisitos, não demonstrados na hipótese. VII- Inexistindo nos autos demonstração neste sentido e considerando que a via estreita do mandado de segurança não admite dilação probatória, está caracterizada no caso concreto a falta de prova pré-constituída, o que inviabiliza o deferimento do pleito de pagamento de adicional de periculosidade. VIII- Isto posto, concede-se PARCIALMENTE A SEGURANÇA, apenas para reconhecer a ilegalidade da utilização do divisor 240 no cálculo das horas extras do Impetrante, determinando a utilização do divisor 200 horas, para utilização na base de cálculo da remuneração pelos serviços extraordinários e adicional noturno. IX - PRELIMINARES REJEITADAS. SEGURANÇA PARCIALMENTE CONCEDIDA" (TJ-BA - Mandado de Segurança: 80399789520218050000, Relator: DES. PAULO ALBERTO NUNES CHENAUD, Data de Julgamento: 17/03/2023, SECAO CÍVEL DE DIREITO PÚBLICO, Data de Publicação: 05/04/2023).
"DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. POLICIAL MILITAR. AUXÍLIO TRANSPORTE. ADICIONAL DE PERICULOSIDADE. HORAS EXTRAS. ADICIONAL NOTURNO. CONCESSÃO PARCIAL DA SEGURANÇA [...] III. RAZÕES DE DECIDIR O direito ao auxílio transporte foi reconhecido pelo Tribunal de Justiça da Bahia em julgamento do IRDR nº 0007725-69.2016.8.05.0000, fixando tese jurídica que determinou a aplicação do Decreto Estadual nº 6.192/97 para os períodos anteriores à vigência do Decreto nº 18.825/2019, sendo ilegal a omissão da Administração no pagamento do benefício. O adicional de periculosidade não é devido, pois a Gratificação de Atividade Policial Militar (GAP) já contempla os riscos inerentes ao exercício da função policial, nos termos da legislação estadual aplicável, evitando-se a configuração de bis in idem. A legislação estadual não autoriza a inclusão da GAP na base de cálculo do adicional noturno, estabelecendo expressamente que este incide apenas sobre o soldo, conforme previsto no art. 109 da Lei Estadual nº 7.990/01. O pagamento de horas extras deve seguir o disposto na Lei Estadual nº 8.215/2002, que determina sua incidência sobre o vencimento básico e a gratificação de atividade policial. In casu, os documentos acostados na Inicial não indicam a existência de violação do direito líquido e certo nos termos apresentados pelos impetrantes. IV. DISPOSITIVO E TESE Segurança concedida em parte quanto ao pedido relacionado ao auxílio transporte, e denegar a segurança quanto aos pedidos relacionados ao pagamento das horas extras, adicional noturno e adicional de periculosidade, nos termos requeridos pelos impetrantes em sua Inicial. Tese de julgamento: O policial militar do Estado da Bahia tem direito ao recebimento do auxílio transporte, nos termos do IRDR nº 0007725-69.2016.8.05.0000, até a edição do Decreto nº 18.825/2019, observando-se os critérios de cálculo fixados no Decreto nº 6.192/97. O adicional de periculosidade não é devido aos policiais militares, pois os riscos inerentes ao exercício da função já são compensados pela Gratificação de Atividade Policial Militar (GAP). O adicional noturno incide exclusivamente sobre o soldo, conforme previsão expressa do art. 109 da Lei Estadual nº 7.990/01, não sendo cabível sua incidência sobre a GAP. As horas extras devem ser calculadas com base no vencimento básico e na gratificação de atividade policial, nos termos do art. 1º da Lei Estadual nº 8.215/2002, sendo indevida sua incidência sobre a GAP [...]" (Relator: DES. CASSIO JOSÉ BARBOSA MIRANDA, SEÇÃO CÍVEL DE DIREITO PUBLICO, Data de Publicação: 08/04/2025).
Verifica-se, portanto, que a matéria já se encontra pacificada no âmbito desta Corte, prevalecendo a interpretação restritiva do artigo 108, do Estatuto dos Policiais Militares.
A ausência de amparo legal para incluir a CET na base de cálculo do serviço extraordinário, afasta, por conseguinte, a liquidez e a certeza do direito alegado pelos impetrantes.
7. Conclusão
Ante o exposto, à luz de todos os fundamentos jurídicos e fáticos desenvolvidos, o voto é no sentido de DENEGAR a segurança vindicada, julgando improcedente o pedido formulado na inicial.
Sem condenação em honorários advocatícios, conforme vedação expressa do artigo 25, da Lei nº 12.016/2009.
É como voto.
Sala das Sessões da Seção Cível de Direito Público do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, data da assinatura eletrônica.
José Reginaldo Costa Rodrigues Nogueira
Desembargador Relator