PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. PENALIDADE ADMINISTRATIVA. ILEGITIMIDADE PASSIVA DA AUTORIDADE COATORA INDICADA. EXTINÇÃO DO MANDADO DE SEGURANÇA SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. RECURSO PREJUDICADO.

I. CASO EM EXAME

1. Agravo de instrumento interposto contra decisão que, nos autos de mandado de segurança com pedido de liminar inaudita altera pars (processo n. 8001462-95.2024.8.05.0001), indeferiu o pedido de tutela de urgência formulado para suspender penalidade administrativa de multa no valor de R$ 35.375,18, aplicada à empresa pela Administração Pública em decorrência de suposto atraso na execução de contrato celebrado com o Ministério Público do Estado da Bahia.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se o Superintendente de Gestão Administrativa do Ministério Público do Estado da Bahia detém legitimidade para figurar como autoridade coatora no mandado de segurança impetrado; (ii) verificar se estão presentes os requisitos para concessão de tutela de urgência, com a suspensão da penalidade imposta à agravante.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A autoridade coatora, para fins de mandado de segurança, deve ser aquela que praticou o ato impugnado ou da qual emane a ordem para sua prática, nos termos do art. 6º, § 3º, da Lei 12.016/2009.

4. Nos autos, a penalidade administrativa questionada decorre de decisão final proferida pela Procuradora-Geral de Justiça em sede de recurso hierárquico, conforme reconhecido pela própria impetrante, de modo que o Superintendente de Gestão Administrativa não possui legitimidade passiva para figurar como autoridade coatora.

5. A retificação da autoridade coatora implicaria a modificação da competência para julgamento do mandado de segurança, o que inviabiliza a aplicação da teoria da encampação e impõe a extinção do feito sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, VI, do CPC.

IV. DISPOSITIVO

6. Preliminar de ilegitimidade passiva acolhida, conferindo efeito translativo, julgando extinto o processo originário, sem resolução do mérito. Prejudicado o agravo de instrumento.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Agravo de Instrumento n. 8057963-72.2024.8.05.0000, que figura como Agravante ECOGROUND TECNOLOGIA LTDA - ME e Agravado SUPERINTENDENTE DE GESTÃO ADMINISTRATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DA BAHIA,

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Turma Julgadora da Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia em ACOLHER a preliminar de ilegitimidade passiva e, por consequência, julgar extinto o mandado de segurança sem resolução de mérito, restando prejudicado o recurso, pelas razões constantes do voto do Relator.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL

Prejudicado Por Unanimidade

Salvador, 12 de Agosto de 2025.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

Trata-se de AGRAVO DE INSTRUMENTO interposto por ECOGROUND TECNOLOGIA EIRELI, em face de decisão proferida pelo MM. Juízo da 6ª Vara da Fazenda Pública de Salvador, que, nos autos do MANDADO DE SEGURANÇA COM PEDIDO DE LIMINAR INAUDITA ALTERA PARS, processo n. 8001462-95.2024.8.05.0001, impetrado em face do SR. SUPERINTENDENTE DE GESTÃO ADMINISTRATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DA BAHIA, indeferiu o pedido de tutela de urgência, nos seguintes termos:

Decido.

A Lei 12.016/09, em seu art. 7°, III, autoriza o Juízo a liminarmente proferir provimento acautelatório/antecipatório da tutela requerida, mas desde que seja relevante o fundamento da demanda (plausível a pretensão) e haja justificado receio de ineficácia do provimento final (urgência).

Há nos autos evidência de que a ora impetrante firmou o contrato administrativo a que se refere na inicial (doc. 426401781), e que em função dele sofreu as penalidades referidas no doc. 426401771. Foram apresentados ainda documentos que dão conta de troca de mensagens eletrônicas entre as partes e à celebração de aditivos contratuais.

As razões apresentadas pela Administração para rejeitar as teses de defesa da administrada constam no corpo da decisão questionada (doc. 436704256, p. eletrônica 40), e consistem essencialmente em remissões a relatórios elaborados de forma detalhada pelos responsáveis pela fiscalização da execução da obra, que aliás foram reproduzidos ao longo dos autos do processo administrativo pertinente e sintetizados no relatório da comissão processante (doc. 436704255, p. eletrônica 10, 16, 30/36).

Uma análise dessas remissões constantes do corpo da referida decisão revela que a Administração apresentou razões detalhadas e de cunho técnico para justificar suas conclusões no sentido de que a obra atrasou de forma injustificada.

Nota-se que a própria Administração calculou o total de prazo adicional necessário para a conclusão da obra em decorrência dos acréscimos atribuídos ao objeto. Foram apresentadas considerações técnicas pormenorizadas a respeito, a exemplo das seguintes:

[...]

O que disso se depreende é que foi aparentemente adotada extensa, minuciosa e pormenorizada motivação para a conclusão que se chegou a respeito do atraso na obra. Frise-se que em diversos trechos dos relatórios referidos – que, repita-se, aparentemente serviram de motivação aliunde para a decisão impugnada – as considerações apresentadas foram expostas como resposta a arguições de defesa apresentadas pela própria contratada.

Restando aparentemente fundamentada, motivada a postura da Administração, e contendo o ato referências às alegações de defesa do prejudicado, inviável é que este Juízo ora cogite da possibilidade de suspender os efeitos da decisão questionada. Com efeito, essas constatações indicam que carece de plausibilidade a pretensão quando analisada à luz da tese de que não foi observado o devido processo legal por parte do impetrado.

A pretensão de instaurar um debate acerca do acerto das razões invocadas é, por sua vez, incompatível com a presente fase do processo, e possivelmente até com a via processual eleita, haja vista o seu cunho técnico e pertinente a área do conhecimento específica (engenharia).

Diante do que se expôs, pode se afirmar que não se vislumbra a prática de ilegalidade inequívoca.

Isto posto, indefiro o pedido de tutela de urgência.

Intimem-se.

Notifique-se o impetrado para que em 10 (dez) dias preste informações.

Ciência também ao Estado da Bahia.

Oportunamente, ouça-se o Ministério Público. [ID 458748554 dos autos de origem]

Em suas razões recursais, ID 69550962, sustenta a Agravante, em síntese necessária, a) que “Em 20/10/2021, foi assinado entre a Agravante e o Ministério Público do Estado da Bahia o contrato nº 098/2021 – SGA, tendo por objeto execução de obra de reforma para impermeabilização da laje e reparos gerais destinados à conservação do terraço de edifício sede do Ministério Público do Estado da Bahia, cujo primeiro termo aditivo foi celebrado em 16/11/2021 (Doc.06)”; tendo sido propostos mais três aditivos contratuais, sem que, contudo, tenha assinado o último deles; b) que os aditivos contratuais demandaram o acréscimo do tempo para execução dos serviços, assim como custos adicionais, porém, ao final, foram-lhe concedidos tão somente 36 dias de prorrogação para conclusão da obra; c) que, para além dos acréscimos retro mencionados, ocorreram interrupções do cronograma por razões operacionais do próprio contratante, citando eventos institucionais que impediram a execução de serviços nos dias apontados; d) que, em verdade, o atraso na conclusão da obra ocorreu em virtude de falhas no projeto apresentado na licitação, de modo que o próprio objeto do contrato, e o tempo necessário para sua realização, tiveram de ser redimensionados durante a sua execução; e e) que, pelas razões suscitadas, não pode ser penalizado por descumprimento contratual. Pugna, ao final, pela concessão da tutela de urgência recursal para determinar a suspensão da multa que lhe foi aplicada, e, no mérito, o provimento do recurso.

Acostou aos autos farta documentos em ID´s 69557513-69560714 e 69560701-69560696. Comprovante de recolhimento do preparo em ID 69553318.

Recebi o recurso através da decisão de ID 69895208, indeferindo o pedido de concessão de efeito suspensivo formulado pela Agravante e determinando as providências de estilo.

Devidamente intimada, a parte agravada apresentou contrarrazões ao recurso em ID 71280955, suscitando, preliminarmente, a) a ilegitimidade passiva do Superintendente de Gestão Administrativa do Ministério Público do Estado da Bahia como autoridade coatora, tendo em vista que a decisão administrativa final foi proferida pela Sra. Procuradora-Geral de Justiça; b) a incompetência absoluta do Juízo de Primeira Instância para processar e julgar mandados de segurança impetrados contra atos do Procurador-Geral de Justiça, nos termos do art. 123, I, “b” da Constituição do Estado da Bahia; e do art. 92, I, “h” do RITJBA; c) e a decadência do direito de impetração, tendo em vista que embora o writ tenha sido proposto dentro do limite temporal, a emenda à inicial, determinada pelo Juízo Singular, ocorreu após o prazo de 120 dias.

No mérito, sustenta que o processo administrativo respeitou o devido processo legal, contraditório e ampla defesa, e que as penalidades aplicadas são correspondentes às infrações contratuais constatadas (inexecução e atrasos injustificados na obra contratada), baseadas na Lei n. 8.666/93. Alega que os atrasos decorreram de desorganização da contratada e não de falhas da Administração Pública. Pugna, ao final, pelo desprovimento do recurso. Acostou aos autos os documentos de ID´s 71280956 e 71280957.

Ao Juízo de Origem foi dada ciência da decisão proferida por esta Relatoria, nos termos da certidão de ID 72056225.

Intimado, o Ministério Público manifestou-se preliminarmente em pronunciamento de ID 72672867 e em ID´s 75541223 e 80726321 posicionou-se pela desnecessidade da intervenção ministerial.

Conclusos os autos, elaborei o presente relatório e solicitei inclusão em pauta de julgamento, na forma do art. 931 do CPC/2015 c/c art. 173, § 1º, do RITJBA.

Salvador, Bahia, 16 de julho de 2025.

Des. Edson Ruy Bahiense Guimarães

Relator

A04

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

O Instrumental é tempestivo e atende aos demais pressupostos de admissibilidade extrínsecos e intrínsecos, devendo ser conhecido. Comprovante de recolhimento do preparo em ID 69553318.

Como visto, trata-se de AGRAVO DE INSTRUMENTO interposto por ECOGROUND TECNOLOGIA EIRELI, em face de decisão proferida pelo MM. Juízo da 6ª Vara da Fazenda Pública de Salvador, que, nos autos do MANDADO DE SEGURANÇA COM PEDIDO DE LIMINAR INAUDITA ALTERA PARS, processo n. 8001462-95.2024.8.05.0001, impetrado em face do SR. SUPERINTENDENTE DE GESTÃO ADMINISTRATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DA BAHIA, indeferiu o pedido de tutela de urgência, nos seguintes termos:

Decido.

A Lei 12.016/09, em seu art. 7°, III, autoriza o Juízo a liminarmente proferir provimento acautelatório/antecipatório da tutela requerida, mas desde que seja relevante o fundamento da demanda (plausível a pretensão) e haja justificado receio de ineficácia do provimento final (urgência).

Há nos autos evidência de que a ora impetrante firmou o contrato administrativo a que se refere na inicial (doc. 426401781), e que em função dele sofreu as penalidades referidas no doc. 426401771. Foram apresentados ainda documentos que dão conta de troca de mensagens eletrônicas entre as partes e à celebração de aditivos contratuais.

As razões apresentadas pela Administração para rejeitar as teses de defesa da administrada constam no corpo da decisão questionada (doc. 436704256, p. eletrônica 40), e consistem essencialmente em remissões a relatórios elaborados de forma detalhada pelos responsáveis pela fiscalização da execução da obra, que aliás foram reproduzidos ao longo dos autos do processo administrativo pertinente e sintetizados no relatório da comissão processante (doc. 436704255, p. eletrônica 10, 16, 30/36).

Uma análise dessas remissões constantes do corpo da referida decisão revela que a Administração apresentou razões detalhadas e de cunho técnico para justificar suas conclusões no sentido de que a obra atrasou de forma injustificada.

Nota-se que a própria Administração calculou o total de prazo adicional necessário para a conclusão da obra em decorrência dos acréscimos atribuídos ao objeto. Foram apresentadas considerações técnicas pormenorizadas a respeito, a exemplo das seguintes:

[...]

O que disso se depreende é que foi aparentemente adotada extensa, minuciosa e pormenorizada motivação para a conclusão que se chegou a respeito do atraso na obra. Frise-se que em diversos trechos dos relatórios referidos – que, repita-se, aparentemente serviram de motivação aliunde para a decisão impugnada – as considerações apresentadas foram expostas como resposta a arguições de defesa apresentadas pela própria contratada.

Restando aparentemente fundamentada, motivada a postura da Administração, e contendo o ato referências às alegações de defesa do prejudicado, inviável é que este Juízo ora cogite da possibilidade de suspender os efeitos da decisão questionada. Com efeito, essas constatações indicam que carece de plausibilidade a pretensão quando analisada à luz da tese de que não foi observado o devido processo legal por parte do impetrado.

A pretensão de instaurar um debate acerca do acerto das razões invocadas é, por sua vez, incompatível com a presente fase do processo, e possivelmente até com a via processual eleita, haja vista o seu cunho técnico e pertinente a área do conhecimento específica (engenharia).

Diante do que se expôs, pode se afirmar que não se vislumbra a prática de ilegalidade inequívoca.

Isto posto, indefiro o pedido de tutela de urgência.

Intimem-se.

Notifique-se o impetrado para que em 10 (dez) dias preste informações.

Ciência também ao Estado da Bahia.

Oportunamente, ouça-se o Ministério Público. [ID 458748554 dos autos de origem]

In casu, a pretensão da Agravante consiste na reforma da decisão interlocutória atacada que indeferiu o pedido de tutela de urgência formulado em sede de mandado de segurança, mantendo a exigência da penalidade de multa no valor de R$ 35.375,18 (trinta e cinco mil, trezentos e setenta e cinco reais e dezoito centavos) imposta nos autos do Processo SEI 19.09.00855.0026574/2022-87.

Alega a Agravante, em síntese, que celebrou contrato com o MPBA para execução de obra e impermeabilização da laje do edifício-sede do órgão e que durante a execução, diversos aditivos alteraram o objeto do contrato sem correspondente prorrogação de prazo suficiente, gerando atrasos não imputáveis à contratada. Instaurado o processo administrativo, a empresa foi penalizada administrativamente, sendo a ela imposta as penalidades de multa e suspensão temporária do direito de contratar com a Administração Pública. Inconformada, a contrante impetrou o mandado de segurança de origem com o escopo de tornar nula a aplicação da multa imposta.

Em suas razões recursais, a Agravante defende a suspensão imediata da multa, sob o fundamento de inexistência de inexecução contratual ou atrasos a ela imputáveis, atribuindo à conduta da Administração Pública a responsabilidade pelo atraso na conclusão do contrato.

Preliminarmente, cumpre apreciar a arguição de ilegitimidade passiva suscitada pelo Estado da Bahia nas contrarrazões (ID 71280955), segundo a qual o Superintendente de Gestão Administrativa do Ministério Público do Estado da Bahia teria sido indevidamente apontado como autoridade coatora, porquanto a decisão administrativa impugnada foi proferida, em sede de recurso hierárquico, pelo Procurador-Geral de Justiça.

Analisando os fólios, verifica-se que a própria Agravante reconhece, na incoativa, que a penalidade administrativa questionada decorre de decisão final proferida pela Procuradora-Geral de Justiça, autoridade máxima da instituição ministerial, em sede de recurso administrativo. Destaco o seguinte trecho:

O ato coator objeto deste mandamus é a decisão da Autoridade Coatora que aplicou contra a Impetrante penalidades totalmente descabidas (Doc.02) referentes ao suposto descumprimento parcial do Contrato nº 098/2021-SGA, e que foi comunicada à Impetrante através de publicação no DJE datada de 13 de setembro de 2023 (Doc.03).

[…]

Da publicação acima identificada, ainda restou à Impetrante a possibilidade de manejo de recurso administrativo, o qual resultou na decisão administrativa final disponibilizada no DJE do dia 11 de dezembro 2023 (Doc.04). Vejamos: [ID 426401759 dos autos de origem]

Com efeito, o ato coator consiste na decisão final do recurso administrativo nos autos do Processo SEI 19.09.00855.0026574/2022-87, proferida pela Procuradora-Geral de Justiça e publicada no DJe de 11/12/2023, cópia constante do ID 426401773 dos autos de origem, e não na decisão anterior proferida pelo Superintendente de Gestão Administrativa do órgão, publicada nos termos da certidão de ID 426401772 dos autos de origem.

Nos termos do art. 6º, § 3º, da Lei n. 12.016/2009, que disciplina o mandado de segurança individual e coletivo, a autoridade coatora deve ser aquela que detém competência para ordenar a prática do ato impugnado ou a sua revogação, in verbis:

Art. 6º A petição inicial, que deverá preencher os requisitos estabelecidos pela lei processual, será apresentada em 2 (duas) vias com os documentos que instruírem a primeira reproduzidos na segunda e indicará, além da autoridade coatora, a pessoa jurídica que esta integra, à qual se acha vinculada ou da qual exerce atribuições.

[…]

§3º Considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prática.

Na hipótese em apreço, verifica-se que já houve manifestação administrativa definitiva, consubstanciada em decisão proferida pela Procuradoria-Geral de Justiça no âmbito do recurso interposto contra o ato originariamente praticado pelo Superintendente de Gestão Administrativa.

Diante desse panorama, impõe-se reconhecer que, para os fins do mandado de segurança, a autoridade coatora deve ser identificada como aquela que proferiu o ato administrativo final e vinculante que se busca invalidar - no caso, a imposição da penalidade de multa questionada -, tratando-se da autoridade que detém o dever funcional de assegurar o cumprimento da medida impugnada, bem como a competência hierárquico-administrativa para eventual correção da ilegalidade apontada.

Nessa perspectiva, e à luz do disposto no art. 6º, § 3º, da Lei n. 12.016/2009, que exige a correta indicação da autoridade coatora, tem-se como acertada a indicação da Procuradora-Geral de Justiça como autoridade responsável pelo ato impugnado, porquanto foi ela quem, no exercício de suas atribuições institucionais, proferiu a decisão administrativa definitiva no procedimento disciplinar que culminou na penalidade ora contestada.

Noutro giro, a Constituição do Estado da Bahia, em seu art. 123, I, “b”, com redação conferida pela ECE n. 11/2005, dispõe que compete ao Tribunal de Justiça processar e julgar, originalmente, os mandados de segurança contra atos praticados pelo Procurador-Geral do Estado, in verbis:

Art. 123. Compete ao Tribunal de Justiça, além das atribuições previstas nesta Constituição:

I - processar e julgar, originariamente:

[...]

b) os mandados de segurança contra atos do Governador do Estado, da Mesa da Assembleia Legislativa, do próprio Tribunal ou de seus membros, dos Secretários de Estado, dos Presidentes dos Tribunais de Contas, do ProcuradorGeral de Justiça, do Defensor Público-Geral do Estado, do Procurador-Geral do Estado e do Prefeito da Capital; [Grifos nossos]

O Regimento Interno do Tribunal de Justiça, a seu turno, dispõe no art. 92, I, “h”, item 8, que compete às Seções Cíveis processar e julgar o mandado de segurança e o habeas data contra atos ou omissões do Procurador-Geral de Justiça:

Art. 92. Compete a cada uma das Seções Cíveis, no âmbito da sua competência, definida nos artigos seguintes:

I – processar e julgar:

[...]

h) o mandado de segurança e o habeas data contra atos ou omissões:

[...]

8) do Procurador-Geral do Estado;

Nesse diapasão, o erro na indicação da autoridade coatora na hipótese dos autos implica na extinção do mandado de segurança sem exame do mérito por ilegitimidade passiva ad causam, tendo em vista que a retificação da autoridade coatora importa em alteração do órgão julgador. A propósito:

TRIBUTÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA . ICMS. INSURGÊNCIA CONTRA COBRANÇA DO TRIBUTO. SECRETÁRIO DE ESTADO DE FAZENDA APONTADO COMO AUTORIDADE COATORA. ILEGITIMIDADE PASSIVA . TEORIA DA ENCAMPAÇÃO. INAPLICABILIDADE. SÚMULA 626/STJ. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO . PARTE DISPOSITIVA DA DECISÃO. CORREÇÃO. NECESSIDADE. 1 . O Secretário de Estado de Fazenda não ostenta legitimidade para figurar no polo passivo do mandado de segurança que questione a exigibilidade de tributos, no caso, o ICMS. Precedentes:Precedentes: AgInt no RMS n. 70.010/RJ, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe de 2/5/2023; AgInt no RMS n . 69.657/RJ, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe de 15/12/2022; RMS n. 68.200/RJ, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe de 15/3/2022; e AgInt no RMS n . 63.558/MA, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe de 31/5/2021.2. "A teoria da encampação é aplicada no mandado de segurança quando presentes, cumulativamente, os seguintes requisitos: a) existência de vínculo hierárquico entre a autoridade que prestou informações e a que ordenou a prática do ato impugnado; b) manifestação a respeito do mérito nas informações prestadas; e c) ausência de modificação de competência estabelecida na Constituição Federal" (Súmula 626/STJ) . 3. Não é possível valer-se da teoria da encampação na espécie, uma vez que haveria alteração de competência jurisdicional, pois cabe originariamente ao Tribunal de Justiça Estadual o julgamento de mandado de segurança contra ato de Secretário de Estado (art. 81, VI, da Constituição do Estado do Maranhao), prerrogativa de foro não extensível a servidor responsável pelo lançamento. 4. A ilegitimidade da autoridade coatora é questão que antecede a análise do mérito da controvérsia e passível de conhecimento em qualquer grau de jurisdição, em sede ordinária, sendo causa de extinção da ação sem resolução do mérito (art. 485, VI, § 3º, do CPC).5. Agravo interno parcialmente provido, para corrigir a parte dispositiva da decisão agravada. (STJ - AgInt no RMS: 71261 MA 2023/0140060-5, Relator.: Ministro SÉRGIO KUKINA, Data de Julgamento: 13/11/2023, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 17/11/2023)

Sendo assim, tendo sido a penalidade imposta por decisão da Procuradora-Geral de Justiça, resta inequívoca a ilegitimidade passiva do Superintendente de Gestão Administrativa do MPBA, razão pela qual impõe-se o acolhimento da preliminar arguida, com a extinção do mandado de segurança sem resolução do mérito, com fulcro no art. 485, inciso VI, do Código de Processo Civil.

Ex positis, ex vi do art. 485, VI, do CPC, conferindo efeito translativo, ACOLHO A PRELIMINAR de ilegitimidade passiva e, por conseguinte, JULGO EXTINTO o processo originário, sem resolução do mérito, restando PREJUDICADO o agravo de instrumento.

É como voto.

Des. Edson Ruy Bahiense Guimarães

Relator