PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Seção Cível de Direito Público
| Processo: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL n. 8037009-44.2020.8.05.0000 |
| Órgão Julgador: Seção Cível de Direito Público |
| IMPETRANTE: SERGIO PASTORI DE FIGUEIREDO |
| Advogado(s): FELIPE MOREIRA SEVERO |
| IMPETRADO: ESTADO DA BAHIA e outros |
| Advogado(s): |
Trata-se de mandado de segurança impetrado por SÉRGIO PASTORI DE FIGUEIREDO em face do SECRETÁRIO DE SEGURANÇA PÚBLICA DO ESTADO DA BAHIA, objetivando a anulação da Portaria nº 262/2020, que instaurou o processo administrativo disciplinar SEI nº 020.9800.2020.0008463-56.
I - DAS PRELIMINARES SUSCITADAS PELO ESTADO DA BAHIA
I.1 - DA INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA
Sustenta o Estado da Bahia, preliminarmente, a inadequação da via eleita, ao argumento de que o impetrante alega direito líquido e certo à nulidade do PAD, porém a demanda enseja situações que carecem de provas não pré-constituídas, sendo o mandado de segurança inadequado para instrução cognitiva declaratória.
A preliminar não merece acolhida.
No caso em análise, o impetrante busca a anulação de ato administrativo que instaurou processo administrativo disciplinar, alegando a existência de vícios insanáveis no ato inaugural. A documentação acostada aos autos – notadamente a Portaria nº 262/2020, os documentos relativos aos fatos apurados, as petições apresentadas no curso do PAD, as atas deliberativas da comissão processante, o Parecer AS 71/2022-CT/COGER, dentre outros – configura prova pré-constituída suficiente para demonstrar os fatos alegados e permitir a análise da legalidade do ato impugnado.
A discussão acerca da existência ou não de vícios no ato administrativo é matéria eminentemente de direito, não demandando dilação probatória, mas apenas o cotejo entre os fatos comprovados documentalmente e o ordenamento jurídico vigente. Trata-se de controle de legalidade do ato administrativo, matéria própria do mandado de segurança.
Nesse sentido, a jurisprudência desta Corte e dos Tribunais Superiores é pacífica no sentido de admitir o mandado de segurança para discussão de nulidades em processos administrativos disciplinares, desde que os fatos estejam suficientemente demonstrados por prova documental, como ocorre na hipótese.
Portanto, rejeito a preliminar de inadequação da via eleita.
II - DO MÉRITO
II.1 - DA ALEGADA PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA
O impetrante sustenta que a pretensão punitiva estatal estaria prescrita, argumentando que o termo inicial da prescrição teria começado a correr em 05/10/2016, data do Ofício nº 2400/16-ICAP, quando o fato teria se tornado conhecido pela autoridade competente. Como as infrações se subsumiriam às hipóteses de advertência e suspensão, com prazo prescricional de 02 anos (art. 203, II, da Lei Estadual nº 6.677/94), a prescrição teria se operado em 05/10/2018, sendo que a Portaria nº 262/2020 foi publicada apenas em 25/08/2020.
A alegação não prospera.
Inicialmente, cumpre destacar que o art. 203 da Lei Estadual nº 6.677/94 (Estatuto dos Servidores Públicos Civis do Estado da Bahia) estabelece os prazos prescricionais para a ação disciplinar, nos seguintes termos:
"Art. 203 - A ação disciplinar prescreverá:
I - em 5 (cinco) anos, quanto às inflações puníveis com demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade;
II - em 2 (dois) anos, quanto à suspensão;
III - em 180 (cento e oitenta) dias, quanto à advertência."
Por sua vez, o § 1º do mesmo artigo dispõe sobre o termo inicial da contagem do prazo prescricional:
"§ 1º - O prazo de prescrição começa a correr da data em que o fato se tornou conhecido."
A questão central para o deslinde da controvérsia reside em determinar quando, efetivamente, o fato apurado no PAD instaurado pela Portaria nº 262/2020 tornou-se conhecido pela Administração Pública.
O impetrante apresentou como prova da alegada prescrição o Ofício nº 2400/16-ICAP, datado de 05/10/2016 (ID. 17048355), sustentando que nesta data a autoridade competente teria tomado conhecimento dos fatos que ensejaram a instauração do PAD.
Ocorre que, da análise detida do referido ofício, verifica-se que o documento não faz qualquer referência específica ao inquérito policial nº 315/2015-DECECAP, que é o objeto central da apuração realizada no PAD ora combatido.
Embora o ofício mencione fato envolvendo recusa de assinatura de protocolo de recebimento de material pericial, não há elementos concretos que permitam afirmar, de forma inequívoca, que se trata do mesmo fato apurado no processo administrativo disciplinar instaurado em 2020.
É importante destacar que o próprio impetrante, em sua petição inicial, antes de apresentar o argumento relativo à prescrição, afirmou expressamente que "a Portaria nº 262/2020, que instaurou o processo administrativo disciplinar SEI nº 020.9800.2020.0008463-56, tem como objeto a apuração de suposta falta funcional cometida pelo Impetrante ocorrida em 04/07/2019" (destaquei).
Há, portanto, uma contradição manifesta entre a alegação inicial do impetrante, que situa o fato apurado em 04/07/2019, e a posterior alegação de que o mesmo fato teria ocorrido em 2016. Não é possível presumir que se trata do mesmo evento, especialmente considerando que o impetrante, segundo sua própria narrativa, teve diversos outros episódios semelhantes ao longo dos anos com seus superiores hierárquicos.
Ademais, é perfeitamente plausível que o mesmo tipo de conduta – recusa em assinar protocolo de recebimento de material pericial – tenha se repetido em diferentes oportunidades, tratando-se de fatos distintos, ainda que análogos em sua natureza.
Para a configuração da prescrição da pretensão punitiva disciplinar, é indispensável a comprovação inequívoca de que a Administração Pública teve ciência do fato específico que constitui o objeto da apuração, com todos os seus elementos caracterizadores. Não basta a demonstração de que a autoridade competente tomou conhecimento de fato genérico ou semelhante; é necessário que reste comprovado que o fato concreto, em toda a sua especificidade, era de conhecimento da Administração.
No caso dos autos, o impetrante não logrou êxito em demonstrar, de forma clara e convincente, que o fato apurado no PAD instaurado em 2020 (relacionado especificamente ao inquérito policial nº 315/2015-DECECAP e ocorrido, segundo a inicial, em 04/07/2019) já era de conhecimento da Administração desde 2016.
Nesse sentido, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:
“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR . PENA DE DEMISSÃO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. VIA INADEQUADA. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO ADMINISTRATIVA NÃO CONSUMADA . ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. I - Cuida-se de de mandado de segurança onde se pretende a concessão da ordem para anular penalidade de demissão aplicada a Servidor Público devido à suposta prática da infração prevista no art. 132, IV, da Lei n. 8 .112/1990, mediante a Portaria n. 155, de 11.04.2019 e publicada no DOU de 12 .04.2019.II - É firme o entendimento desta Corte de que o termo inicial do prazo prescricional do Processo Administrativo Disciplinar é a data do conhecimento inequívoco da infração pela autoridade competente para a instauração do PAD.III - O prazo prescricional, previsto no art . 142 da Lei n. 8.213/1991 não se inicia no momento em que qualquer servidor tenha conhecimento dos fatos, mas, sim, no momento em que a autoridade competente para a abertura do processo administrativo disciplinar toma ciência.IV - O conhecimento dos fatos pela autoridade coatora somente se perfectibilizou no momento do recebimento de denúncia anônima em 28 .3.2011 (fl. 1.352e), sendo constituída a Comissão Processante em 17 .03.2016.V - Nesse contexto, observo não assistir razão ao Impetrante, no que toca à suscitada prescrição da pretensão punitiva, quando ainda não ultrapassado o prazo prescricional de 5 anos, entre a ciência dos fatos e a instauração do processo administrativo disciplinar.VI - Esta Corte possui entendimento consolidado segundo o qual a impetração de mandado de segurança pressupõe a existência de direito líquido e certo, comprovado mediante prova pré-constituída .VIII - No caso, as provas juntadas são insuficientes para demonstrar a certeza do direito alegado, porquanto não comprovam ter a autoridade competente tomado ciência dos fatos em momento anterior à data de recebimento da denúncia anônima. Ademais, concluir em sentido diverso demandaria dilação probatória, o que não é possível em sede de mandado de segurança, no qual se exige prova documental pré-constituída. Precedentes.IX - Não apresentação de argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida .X - Agravo interno não provido”.
(STJ - AgInt no MS: 25150 DF 2019/0111144-6, Relator.: Ministra REGINA HELENA COSTA, Data de Julgamento: 20/06/2023, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 22/06/2023).
Rejeito, pois, a alegação de prescrição da pretensão punitiva.
II.2 - DA ALEGADA INCOMPETÊNCIA DA COGER
O impetrante defende que o PAD padece de vício de competência, pois estaria tramitando na Corregedoria Geral da SSP-BA (COGER), quando deveria ser processado na Corregedoria do Departamento de Polícia Técnica (DPT), órgão ao qual está vinculado na condição de perito criminal.
A alegação não merece acolhimento.
Inicialmente, cumpre destacar que a competência para instaurar processo administrativo disciplinar deve ser analisada sob dois aspectos distintos: (i) a competência da autoridade que determina a instauração do PAD; e (ii) a competência do órgão que irá processar e instruir o procedimento.
Quanto ao primeiro aspecto, é incontroverso que o Secretário de Segurança Pública do Estado da Bahia possui competência para instaurar processo administrativo disciplinar em face de servidores da Polícia Civil, incluindo os peritos criminais, nos termos do art. 101, parágrafo único, da Lei Estadual nº 11.370/2009 (Lei Orgânica da Polícia Civil do Estado da Bahia):
"Art. 101. Aplicam-se integralmente aos servidores integrantes da carreira de Delegado de Polícia e das demais carreiras da Polícia Civil do Estado da Bahia as disposições contidas no Estatuto dos Servidores Públicos Civis do Estado da Bahia.
Parágrafo único - Compete ao Secretário de Segurança Pública, a designação para apuração de Processo Administrativo Disciplinar." (destaquei)
Nesse aspecto, não há qualquer vício de competência, pois a autoridade que assinou a Portaria nº 262/2020, instaurando o PAD, era competente para tanto.
Quanto ao segundo aspecto – o órgão encarregado de processar e instruir o procedimento –, a questão merece análise mais detida.
O Decreto Estadual nº 10.186/2006, que aprova o Regimento da Secretaria da Segurança Pública do Estado da Bahia, estabelece, em seu art. 3º, a estrutura organizacional da Pasta, indicando a existência tanto da Corregedoria Geral (art. 3º, II, "d") quanto da Corregedoria do Departamento de Polícia Técnica (art. 3º, II, "j", item 2).
O art. 10 do referido decreto estabelece as competências da Corregedoria Geral:
"Art. 10 - À Corregedoria Geral, que tem por finalidade assessorar o Secretário no acompanhamento, controle e avaliação da regularidade do funcionamento e operação dos órgãos policiais, civis e militares, integrantes do Sistema Estadual de Segurança Pública, compete: [...]
III - por meio da Coordenação Técnica: [...]
d) elaborar portarias e atos processuais e administrativos pertinentes a feitos investigatórios, no âmbito do Sistema Estadual de Segurança Pública." (destaquei)
Por sua vez, o art. 32 do mesmo decreto estabelece a competência da Corregedoria do Departamento de Polícia Técnica:
"Art. 32 - À Corregedoria do Departamento de Polícia Técnica, que tem por finalidade assessorar o Diretor Geral no acompanhamento, controle e avaliação da regularidade do funcionamento e operação das unidades do Departamento de Polícia Técnica, compete: [...]
III - coordenar a apuração de irregularidades em que estejam envolvidos servidores do quadro do Departamento de Polícia Técnica;" (destaquei)
Da análise sistemática dos dispositivos legais, verifica-se que não há exclusividade de competência da Corregedoria do DPT para processar PADs envolvendo peritos criminais. O que se observa é uma competência concorrente entre os órgãos correicionais.
A Corregedoria Geral possui atribuição ampla para assessorar o Secretário de Segurança Pública no controle e avaliação da regularidade do funcionamento de todos os órgãos integrantes do Sistema Estadual de Segurança Pública, incluindo o Departamento de Polícia Técnica. Sua competência abrange a elaboração de atos processuais e administrativos pertinentes a feitos investigatórios no âmbito de todo o sistema de segurança pública estadual.
Já a Corregedoria do DPT possui competência específica para coordenar a apuração de irregularidades envolvendo servidores do quadro do Departamento de Polícia Técnica, atuando como órgão setorial dentro da estrutura da Secretaria.
Trata-se, portanto, de competências que se complementam, não sendo a competência da Corregedoria do DPT exclusiva. A existência de corregedorias específicas nos diversos órgãos da estrutura da Secretaria de Segurança Pública não afasta a competência da Corregedoria Geral, que atua como órgão central de controle e fiscalização.
Ademais, é importante ressaltar que, ainda que se entendesse pela preferência de tramitação na Corregedoria do DPT, tal circunstância não implicaria, por si só, em nulidade absoluta do procedimento e sim em nulidade relativa. Eventual irregularidade na distribuição interna do PAD entre órgãos da mesma Secretaria caracterizaria, quando muito, vício formal passível de convalidação, mediante o simples encaminhamento dos autos ao órgão considerado competente.
No caso dos autos, não se vislumbra qualquer prejuízo ao impetrante decorrente do fato de o PAD ter tramitado na COGER em vez de tramitar na Corregedoria do DPT. O impetrante teve ampla oportunidade de defesa, sendo-lhe garantido o contraditório e a ampla defesa, conforme se extrai dos autos do processo administrativo.
Assim, a circunstância de o PAD ter sido processado pela COGER não configura vício de competência apto a ensejar a nulidade do procedimento. A autoridade que instaurou o PAD (Secretário de Segurança Pública) era competente, e o órgão que o processou (COGER) também possui atribuições para tanto, não havendo exclusividade de competência da Corregedoria do DPT.
Rejeito, portanto, a alegação de vício de competência.
II.3 - DA ALEGADA VIOLAÇÃO À PORTARIA CONJUNTA SAEB/PGE Nº 06/2016 (VÍCIO DE FORMA)
O impetrante sustenta a existência de vício de forma, argumentando que o impetrado desrespeitou a Portaria Conjunta SAEB/PGE nº 006, de 30 de agosto de 2016, que teria estabelecido procedimento segundo o qual as Corregedorias dos órgãos do poder executivo estadual deveriam, antes de instaurar procedimento administrativo disciplinar, estabelecer prévia avaliação do apurado, com a abertura de investigação preliminar ou sindicância, quanto à possibilidade de regularização funcional de servidor de boa-fé.
A alegação não prospera.
Compulsando os autos e analisando o conteúdo da Portaria Conjunta SAEB/PGE nº 006/2016, verifica-se que tal normativo trata especificamente de hipótese de acumulação ilegal de cargos públicos, estabelecendo procedimentos para regularização de situações funcionais de servidores que se encontrem exercendo acumulação vedada constitucionalmente.
O objeto do PAD instaurado pela Portaria nº 262/2020, contudo, não guarda qualquer relação com acumulação ilegal de cargos. O processo administrativo visa apurar suposta recusa do servidor em assinar protocolo de recebimento de material pericial, conduta que, em tese, teria comprometido a cadeia de custódia de documentos.
Trata-se, portanto, de situações absolutamente distintas, não sendo aplicável ao caso em análise as disposições da Portaria Conjunta SAEB/PGE nº 006/2016, que possui objeto específico e restrito às hipóteses de acumulação de cargos.
No caso de acumulação ilegal de cargos, a Administração pode, antes de instaurar o PAD, oportunizar ao servidor a regularização de sua situação funcional mediante a opção por um dos cargos, evitando-se a instauração de processo disciplinar. Tal possibilidade justifica-se pela natureza peculiar da infração, que pode decorrer de equívoco do próprio servidor ou de falha no controle administrativo, admitindo-se a regularização espontânea.
Todavia, tal procedimento não se aplica a outras espécies de infrações disciplinares, como a que é objeto do PAD em análise. Não há previsão legal ou regulamentar que determine a realização prévia de investigação preliminar ou sindicância antes da instauração de PAD para apurar suposta recusa de servidor em cumprir determinação funcional ou comprometimento da cadeia de custódia de documentos.
Afasto, assim, a alegação de vício de forma.
II.4 - DA ALEGADA AUSÊNCIA DE MOTIVO E DESVIO DE FINALIDADE
O impetrante afirma a existência de vício de motivo e desvio de finalidade, argumentando que a Portaria nº 262/2020 foi inaugurada após ter denunciado servidores do DPT ao Ministério Público estadual, havendo verdadeira perseguição pessoal, especialmente por parte do Sr. Hamilton Bispo Sacramento, Coordenador de Perícias Contábeis.
O motivo do ato administrativo consiste no pressuposto de fato e de direito que fundamenta a prática do ato. No caso dos autos, o motivo da instauração do PAD está claramente explicitado na Portaria nº 262/2020: a apuração de suposta recusa do servidor em assinar protocolo de recebimento de material pericial, comprometendo, em tese, a cadeia de custódia de documentos do Departamento de Polícia Técnica.
A existência do motivo é um fato objetivo, não se confundindo com eventuais motivações subjetivas ou pessoais que possam ter influenciado a autoridade. O que importa, para fins de validade do ato administrativo, é a existência de justa causa para a instauração do procedimento, ou seja, a notícia de possível infração disciplinar.
No caso em análise, é incontroverso que houve o episódio descrito na Portaria: o impetrante foi instado a assinar protocolo de recebimento de material pericial e, segundo a narrativa constante do ato inaugural do PAD, teria se recusado a fazê-lo.
O próprio impetrante não nega que tenha questionado a exigência de assinatura do protocolo e que tenha havido discussão com o Coordenador de Perícias Contábeis acerca do procedimento. O que o impetrante alega é que sua conduta foi legítima, pois estaria questionando mudança de procedimento sem amparo legal. Todavia, tal discussão refere-se ao mérito da conduta, não à existência do motivo para a instauração do PAD.
Ainda que se entenda que a conduta do impetrante foi legítima – o que será apurado no curso do processo administrativo disciplinar –, é inegável que houve o fato concreto que deu ensejo à instauração do procedimento. Houve a discussão entre o servidor e seu superior hierárquico acerca do recebimento do material pericial, houve o questionamento do procedimento adotado, e esses fatos, por si sós, constituem motivo suficiente para que a Administração apurasse o ocorrido e verificasse se houve ou não infração disciplinar.
A Administração Pública tem o poder-dever de apurar possíveis infrações disciplinares cometidas por seus servidores. Diante da notícia de possível descumprimento de determinação funcional ou de comprometimento da cadeia de custódia de documentos, era não apenas facultado, mas imposto à autoridade competente, que determinasse a instauração de procedimento apuratório.
Quanto ao alegado desvio de finalidade, consistente em suposta perseguição pessoal motivada por representações formuladas pelo impetrante contra servidores do DPT, verifica-se que tal alegação é de difícil comprovação e não encontra respaldo concreto nos autos.
O desvio de finalidade, ou desvio de poder, ocorre quando o agente público pratica ato visando fim diverso daquele previsto na lei. Para sua caracterização, é necessário demonstrar, de forma inequívoca, que a autoridade não agiu com o objetivo de preservar o interesse público, mas sim para atender a interesses pessoais ou perseguir determinado servidor.
No caso dos autos, não há elementos concretos que demonstrem o alegado desvio de finalidade. O fato de o impetrante ter formulado representações contra servidores do DPT não impede que a Administração apure possíveis infrações disciplinares por ele cometidas, sob pena de se criar uma espécie de imunidade administrativa para servidores que formulem denúncias.
A existência de vários PADs instaurados em face do impetrante, por si só, também não caracteriza perseguição, podendo decorrer simplesmente do fato de o servidor ter, efetivamente, incorrido em diversas condutas passíveis de apuração disciplinar. Cabe ao processo administrativo apurar a veracidade das acusações e, ao final, concluir pela existência ou não de infrações e pela aplicação ou não de sanções.
Ademais, é importante ressaltar que o impetrante tem o direito de defender-se no curso do PAD, apresentando sua versão dos fatos, produzindo provas, arrolando testemunhas e demonstrando a regularidade de sua conduta. Se, ao final, o PAD concluir pela inexistência de infração, o servidor será absolvido. Se concluir pela existência de infração, mas a sanção for manifestamente desproporcional ou injusta, caberá controle judicial da decisão administrativa.
O que não se pode admitir é a anulação prematura do PAD, antes mesmo de sua conclusão, sob alegação genérica de perseguição, sem que haja elementos concretos e robustos que demonstrem o desvio de finalidade.
No caso específico da suposta recusa em assinar o protocolo de recebimento do material pericial, verifica-se que se trata de questão afeta à organização interna dos serviços do Departamento de Polícia Técnica e à preservação da cadeia de custódia de vestígios e documentos que serão objeto de perícia.
O impetrante sustenta que não tinha obrigação de assinar o protocolo porque a custódia dos materiais seria de competência do ICAP, e não do perito responsável pela elaboração do laudo. Todavia, tal argumentação desconsidera um aspecto relevante: o impetrante está vinculado ao ICAP, órgão ao qual compete, nos termos do art. 37, VII, do Decreto nº 10.186/2006, "executar atividades administrativas de expediente, material, patrimônio, arquivo, guarda e custódia de materiais periciados, remessa e recebimento de evidências e provas".
Sendo o ICAP o órgão responsável pela custódia dos materiais periciados, e estando o impetrante a ele vinculado, é perfeitamente razoável que, ao receber determinado material para realizar perícia, fosse requisitado a assinar termo de responsabilidade pela custódia daquele material específico enquanto estivesse sob sua responsabilidade para a elaboração do laudo pericial.
A cadeia de custódia, regulamentada pelo art. 158-A e seguintes do Código de Processo Penal, tem por objetivo garantir a integridade, autenticidade e rastreabilidade dos vestígios criminais desde sua coleta até o arquivamento ou descarte. O art. 158-E do CPP estabelece que "todos os Institutos de Criminalística deverão ter uma central de custódia destinada à guarda e controle dos vestígios".
Embora a guarda dos vestígios seja de responsabilidade institucional do Instituto de Criminalística, é evidente que, quando um perito recebe determinado material da central de custódia para realizar exame pericial, passa a ter responsabilidade pessoal pela preservação daquele vestígio enquanto estiver sob sua posse. Daí a razoabilidade de se exigir a assinatura de termo de responsabilidade, criando-se registro formal da movimentação do material.
O questionamento do impetrante acerca da legalidade ou adequação do procedimento poderia ser feito pelos meios administrativos adequados, mas não justifica a recusa em assinar o protocolo ou o comprometimento da rastreabilidade do material. Tal conduta pode, em tese, configurar descumprimento de determinação funcional, o que justifica a instauração de PAD para apuração dos fatos.
Portanto, verifica-se que havia motivo para a instauração do PAD – a notícia de possível recusa em cumprir procedimento de controle de custódia de material pericial – e não há elementos concretos que demonstrem desvio de finalidade na conduta da autoridade que determinou a instauração do procedimento.
Rejeito, assim, as alegações de ausência de motivo e desvio de finalidade.
II.5 - DA ALEGADA VIOLAÇÃO À SÚMULA VINCULANTE Nº 05 DO STF
O impetrante sustenta que houve violação à Súmula Vinculante nº 05 do Supremo Tribunal Federal, que dispõe: "A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a Constituição".
Argumenta que a comissão processante teria desentranhado suas manifestações escritas dos autos do PAD, exigindo a constituição de advogado e desconsiderando sua defesa pessoal, em ofensa ao direito de autodefesa.
Embora a Súmula Vinculante nº 05 do STF tenha estabelecido que, em âmbito federal, a ausência de defesa técnica por advogado não ofende a Constituição, tal entendimento não impede que os Estados-membros, no exercício de sua autonomia legislativa, estabeleçam regras mais protetivas aos servidores estaduais, exigindo a presença de advogado em processos administrativos disciplinares.
A Constituição do Estado da Bahia, em seu art. 4º, VIII, estabelece expressamente:
"Art. 4º Além dos direitos e garantias previstos na Constituição Federal ou decorrentes do regime e dos princípios que ela adota, é assegurado, pelas leis e pelos atos dos agentes públicos, o seguinte: [...]
VIII - toda pessoa tem direito a advogado para defender-se em processo judicial ou administrativo, cabendo ao Estado propiciar assistência gratuita aos necessitados, na forma da lei;" (destaquei)
Trata-se de norma expressa da Constituição Estadual que assegura o direito à defesa técnica por advogado tanto em processos judiciais quanto em processos administrativos, inclusive os de natureza disciplinar.
Tal dispositivo não conflita com a Súmula Vinculante nº 05 do STF, uma vez que esta apenas estabelece que a ausência de defesa técnica não viola a Constituição Federal, mas não impede que as Constituições Estaduais confiram proteção adicional aos servidores, tornando obrigatória a presença de advogado.
Nesse sentido, o próprio Parecer AS 71/2022-CT/COGER (ID. 32248262), juntado aos autos pelo impetrante, esclareceu a questão, afirmando que:
"Embora o legislador federal tenha estabelecido ao servidor o direito de se autodefender, a Constituição do Estado da Bahia, diferentemente da Lei Federal nº 8.112/90, estabelece que a defesa técnica por procurador habilitado (advogado) é obrigatória nos processos administrativos disciplinares, conforme art. 4º, inciso VIII (...). Assim sendo, como a Constituição do Estado da Bahia prevê a obrigatoriedade da presença do advogado no processo administrativo disciplinar (PAD), a Corregedoria Geral da SSP entende que a sua ausência violará o princípio da ampla defesa e da legalidade, podendo gerar, como consequência, a nulidade do PAD."
Portanto, a exigência de defesa técnica por advogado em processos administrativos disciplinares no Estado da Bahia decorre de expressa previsão constitucional estadual, não havendo qualquer violação à Súmula Vinculante nº 05 do STF.
A determinação da comissão processante para que o impetrante constituísse advogado e o desentranhamento das manifestações apresentadas pessoalmente pelo servidor, longe de caracterizar violação ao direito de defesa, visou justamente assegurar o cumprimento da garantia constitucional estadual de defesa técnica, evitando futura nulidade do procedimento.
Ademais, é importante ressaltar que o impetrante constituiu advogado que o representa nos presentes autos, demonstrando que teve plenas condições de exercer seu direito de defesa técnica no curso do PAD. O desentranhamento das manifestações pessoais não impediu que o impetrante, devidamente assistido por advogado, apresentasse toda a defesa que entendesse pertinente.
Não se trata, portanto, de cerceamento de defesa, mas sim de adequação do procedimento à legislação estadual aplicável.
Rejeito, pois, a alegação de violação à Súmula Vinculante nº 05 do STF.
II.6 - DOS LIMITES DO CONTROLE JUDICIAL SOBRE ATOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARES
Por fim, cumpre tecer considerações sobre os limites do controle jurisdicional em relação aos processos administrativos disciplinares.
É pacífico na doutrina e na jurisprudência que o controle judicial dos atos administrativos não pode invadir o mérito administrativo, substituindo o juízo de conveniência e oportunidade da Administração Pública pelo entendimento do magistrado.
O Poder Judiciário pode e deve exercer o controle de legalidade dos atos administrativos, verificando se foram observados os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, bem como se foram respeitados o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa.
Todavia, não compete ao Judiciário adentrar no mérito administrativo, substituindo a avaliação da autoridade competente sobre a existência ou não de infração disciplinar, sobre a adequação da sanção aplicada, ou sobre critérios de conveniência e oportunidade na condução do processo.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme nesse sentido:
"ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. REVERSÃO DE APOSENTADORIA. RESSARCIMENTO DE VALORES . ILEGALIDADE. AUSÊNCIA. 1. "O controle judicial do ato administrativo deve se limitar ao exame de sua compatibilidade com as disposições legais e constitucionais que lhe são aplicáveis, sob pena de restar configurada invasão indevida do Poder Judiciário na Administração Pública, em flagrante ofensa ao princípio da separação dos Poderes" ( RMS 27566/CE, relatora para acórdão Ministra LAURITA VAZ, QUINTA TURMA, DJe de 22/02/2010) . 2. Não se verifica a prática de ação administrativa ilegal por parte da autoridade apontada como coatora ao condicionar o deferimento da reversão da aposentadoria ao ressarcimento dos valores percebidos à título de licença-prêmio por assiduidade, que foram convertidos em pecúnia a época da aposentação, pois em uma interpretação lógico-sistemática do inciso II do art. 25 da Lei n. 8 .112/90, não há porque a servidora reter a verba indenizatória, paga em razão da aposentadoria, uma vez que a causa jurídica que ensejou o direito deixou de existir. 3. Agravo interno desprovido”.
(STJ - AgInt no RMS: 68891 DF 2022/0148207-3, Data de Julgamento: 17/10/2022, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 21/11/2022)
De igual modo, este Tribunal de Justiça:
“MANDADO DE SEGURANÇA. APURAÇÃO DE ATO ILÍCITO PRATICADO POR SERVIDOR PÚBLICO. AUSÊNCIA DE INTERESSE PROCESSUAL DO IMPETRANTE . REJEIÇÃO. INCOMPETÊNCIA DA CORREGEDORIA GERAL DA SSP/BA. AFASTAMENTO. CONTROLE JUDICIAL DOS ATOS ADMINISTRATIVOS . ÂMBITO DA LEGALIDADE. PROCEDIMENTO QUE VIABILIZOU O CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA AO INVESTIGADO. INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS NA INSTAURAÇÃO E CONDUÇÃO DO PAD. SEGURANÇA DENEGADA . 1. Embora se alegue a ausência de prova pré-constituída, para fins de caracterizar a ausência de interesse processual, o Impetrante repousa as suas assertivas nas hipóteses de incompetência da Corregedoria Geral da SSP/BA para instaurar e conduzir o PAD, e inviabilidade de instauração do Processo Administrativo decorrente de denúncia anônima sem que antes ocorra a devida Sindicância, na esteira de entendimentos jurisprudenciais dos Tribunais Superiores. 2. É notável, assim, que o deslinde da questão depende apenas da análise de matéria de direito, consistente em atos normativos e ensinamentos jurisprudenciais, hipótese que deve motivar a rejeição da questão preliminar . 3. Rejeita-se a tese de incompetência da Corregedoria Geral da Secretaria da Segurança Pública para a condução e trâmite do PAD, pois no Decreto Estadual n.º 10.186/2006 consta às claras a competência da COGER para condução de expedientes disciplinares, conforme disposição contida no art . 10, não constando no art. 32 do referido diploma normativo nenhuma disposição a respeito da alçada da Corregedoria do Departamento de Polícia Técnica para a referida empreitada. 4. Adentrando ao mérito, deve-se considerar que a moderna técnica processual, aliada ao entendimento doutrinário mais consentâneo com os paradigmas constitucionais em vigor, admite a intervenção do Judiciário quando devidamente provocado a se pronunciar sobre a legitimidade de procedimento administrativo disciplinar promovido em face de agente público, especialmente no que toca ao juízo de razoabilidade e proporcionalidade de eventual pena aplicada pela Administração, elementos próprios à aferição da legalidade cujo acesso é franqueado ao órgão jurisdicional . 5. Analisando a questão, porém, não é possível confirmar as teses defendidas pelo Impetrante, de que existiram vícios de procedimento, por ausência de prévia sindicância para autuação de PAD decorrente de denúncia anônima. 6. Diferentemente a tese autoral, a instauração do PAD decorreu não apenas de denúncia apócrifa, como tenta fazer crer, pois o fato tornou-se conhecido da Autoridade Policial em razão do próprio registro da ocorrência e colheita de depoimento das várias pessoas envolvidas, na 9ª Delegacia de Polícia da Boca do Rio . 7. Por outro lado, ainda que decorresse tão apenas de denúncia anônima, houve prévio procedimento administrativo para apuração dos fatos, sendo ao final recomendada a instauração do competente Processo Administrativo Disciplinar, dada a gravidade da ocorrência, estando evidenciado que durante esta fase investigativa foi oportunizado o exercício do contraditório e da ampla defesa pelo Impetrante. 8. Com relação a alegação de existência de vícios relativos à finalidade e motivação do PAD, que segundo o Impetrante teria decorrido de atos de perseguição no âmbito do Departamento de Polícia Técnica, trata-se de argumento insuficiente para induzir à declaração de nulidade do ato . 9. O Processo Administrativo Disciplinar é procedimento destinado a apurar a responsabilidade do servidor por infração praticada no exercício de sua função ou relacionada com as atribuições do cargo, valendo aqui relembrar que está sendo investigada a conduta do Impetrante que, segundo informações prestadas pelos envolvidos, teria sacado arma de fogo em estabelecimento comercial, com vistas a ameaçar outras pessoas. 10. A existência, ou não, de efetiva irregularidade praticada pelo servidor é fato a ser apurado pelo Ente Público, mediante observância das formalidades legais pertinentes, sendo certo que a instauração e condução do PAD é poder/dever da Administração, encontrando-se embasada na legislação vigente e no Poder Disciplinar consagrado à Administração . 11. A conclusão, portanto, é de que inexistem vícios no processo administrativo que antecedeu a instauração do PAD, que, aliás, decorre de prerrogativa do Secretário da Segurança Pública, conferida pelo art. 101, parágrafo único, da Lei Estadual n.º 11 .370/2009. 12. Segurança denegada”.
(TJ-BA - Mandado de Segurança: 80095957120208050000, Relator.: RAIMUNDO SERGIO SALES CAFEZEIRO, SECAO CÍVEL DE DIREITO PUBLICO, Data de Publicação: 16/11/2022)
No caso dos autos, o impetrante pretende a anulação do PAD antes mesmo de sua conclusão, alegando vícios formais e materiais no ato inaugural do procedimento.
Todavia, como demonstrado ao longo deste voto, não restaram configurados os vícios alegados. A autoridade que instaurou o PAD era competente, o órgão que está processando o feito possui atribuições para tanto, havia motivo para a instauração do procedimento, não se verifica desvio de finalidade, e as formalidades legais foram observadas.
O que o impetrante questiona, em essência, é a própria necessidade de apuração dos fatos, sustentando que sua conduta foi regular e que não haveria razão para a instauração do PAD. Tal discussão, contudo, refere-se ao mérito da acusação, não à legalidade do ato administrativo que determinou a instauração do procedimento apuratório.
Cabe ao processo administrativo disciplinar apurar os fatos, ouvir testemunhas, colher provas, garantir o contraditório e a ampla defesa, e, ao final, concluir pela existência ou não de infração disciplinar e pela aplicação ou não de sanção. Eventual ilegalidade na conclusão do PAD ou na sanção aplicada poderá ser objeto de controle judicial posterior, mas não se justifica a anulação prematura do procedimento por alegadas irregularidades que não se confirmaram.
A instauração de PAD, por si só, não constitui sanção disciplinar nem causa prejuízo ao servidor, constituindo apenas o meio adequado para que a Administração apure a existência ou não de irregularidade funcional. O servidor tem o direito de defender-se no curso do processo, e somente após a conclusão do procedimento, se for aplicada sanção considerada ilegal ou desproporcional, caberá o controle judicial da decisão administrativa.
Anular o PAD nesta fase processual, antes mesmo de sua conclusão, sem que estejam presentes vícios insanáveis que comprometam irremediavelmente o direito de defesa, significaria impedir a própria Administração de exercer seu poder-dever de apurar possíveis irregularidades funcionais, o que não se coaduna com o sistema constitucional vigente.
Portanto, não havendo vícios que justifiquem a anulação do PAD, deve este prosseguir até sua conclusão, oportunidade em que o impetrante poderá exercer plenamente seu direito de defesa e demonstrar a regularidade de sua conduta, cabendo à comissão processante e à autoridade julgadora avaliar as provas produzidas e decidir sobre a existência ou não de infração disciplinar.
III. DISPOSITIVO
Ante o exposto, o voto é no sentido de REJEITAR as preliminares e, no mérito, DENEGAR A SEGURANÇA.
Sem condenação em honorários advocatícios, ante a natureza da ação mandamental (art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e Súmula 512 do STF).
Salvador, 20 de outubro de 2025.
ANDREA PAULA MATOS RODRIGUES DE MIRANDA
JUÍZA SUBSTITUTA DE 2º GRAU – RELATORA
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