DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE AUTO DE INFRAÇÃO. AGERBA. TRANSPORTE RODOVIÁRIO INTERMUNICIPAL DE PASSAGEIROS. ART. 40 DA LEI ESTADUAL Nº 11.378/2009. TIPO INFRACIONAL DE SUJEITO ATIVO QUALIFICADO. AUTUADO NÃO CONCESSIONÁRIO NEM PERMISSIONÁRIO. ATIPICIDADE DA CONDUTA. VIOLAÇÃO À TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES. NULIDADE DO ATO. HONORÁRIOS MAJORADOS. DESPROVIMENTO. 

I. CASO EM EXAME 1 - Apelação cível interposta pela Agência Estadual de Regulação de Serviços Públicos de Energia, Transportes e Comunicações da Bahia – AGERBA contra sentença que anulou auto de infração lavrado com fundamento no art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009, sob a alegação de transporte rodoviário intermunicipal irregular de passageiros praticado pelo locatário do veículo I/M BENZ 417 SPRINTER. 

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2 - A questão em discussão consiste em saber se a conduta do apelado se subsume ao tipo infracional previsto no art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009, que sanciona a prestação do serviço de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros em linhas não abrangidas pelo objeto da concessão ou permissão, quando o autuado não ostenta a condição de concessionário ou permissionário do serviço. 

III. RAZÕES DE DECIDIR 3 - O art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009 cuida de tipo infracional de sujeito ativo qualificado: a infração pressupõe que o autuado seja concessionário ou permissionário do serviço de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros que opera além dos limites da delegação administrativa que lhe foi outorgada, não alcançando quem não detém essa qualidade específica. 

4 - Não havendo nos autos qualquer elemento que indique ostentar o apelado a condição de delegatário do serviço de transporte intermunicipal — e sendo o veículo utilizado em deslocamento particular, conforme contrato de aluguel acostado (ID. 104755736) —, a conduta imputada não se enquadra no tipo infracional invocado, revelando-se ausente o pressuposto subjetivo indispensável à configuração da infração. 

5 - A autuação com fundamento em fatos juridicamente inadequados para sustentar o enquadramento legal utilizado viola a teoria dos motivos determinantes do ato administrativo, tornando-o nulo por inexistência dos motivos declarados, independentemente de eventual subsunção da conduta a outro regramento — tanto mais porque a dosimetria da sanção prevista no art. 40 da lei é específica para a conduta do delegatário que excede os limites da concessão, não guardando proporcionalidade com condutas diversas. 

6 - A vinculação do ato administrativo aos seus motivos determinantes impede que a autarquia, em sede judicial, sustente a validade da sanção com fundamentos distintos dos que a motivaram originalmente. 

7 - Os honorários advocatícios fixados por equidade em R$ 2.000,00 (dois mil reais) mostram-se adequados às circunstâncias da causa, devendo ser majorados em sede recursal na forma do art. 85, § 11, do CPC. 

IV. DISPOSITIVO 8 - Recurso conhecido e desprovido. Honorários advocatícios majorados para R$ 3.242,00 (três mil duzentos e quarenta e dois reais). 

  

  

ACÓRDÃO 

Vistos, relatados e discutidos estes autos de APELAÇÃO CÍVEL n. 8000054-70.2026.8.05.0269, sendo parte Apelante AGÊNCIA ESTADUAL DE REGULAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS DE ENERGIA, TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES DA BAHIA – AGERBA e parte Apelada ALAN SILVA DO NASCIMENTO, 

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Quarta Câmara Cível do Tribunal de Justiça da Bahia, à unanimidade de votos, em NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, nos termos do voto da Relatora. 

Trata-se de RECURSO DE APELAÇÃO interposto pela AGÊNCIA ESTADUAL DE REGULAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS DE ENERGIA, TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES DA BAHIA – AGERBA contra sentença (ID. 104755755) proferida pelo Juízo da Vara dos Feitos de Relações de Consumo Cíveis e Comerciais da Comarca de Uruçuca, que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados por ALAN SILVA DO NASCIMENTO para anular o Auto de Infração nº 100693, lavrado em face do veículo I/M BENZ 417 SPRINTER, ano/modelo 2022/2023, cor branca, placa RPZ0G61, Renavam n.º 01363376451, tornando definitiva a liminar anteriormente deferida, e condenar a ré ao pagamento de honorários advocatícios fixados por equidade em R$ 2.000,00 (dois mil reais), nos termos do art. 85, §§ 2º e 8º, do CPC, julgando improcedente o pedido de indenização por danos morais. 

Em suas razões recursais (ID. 104755758), a apelante sustenta, inicialmente, a tempestividade do recurso, computado o prazo em dobro na forma do art. 183 do CPC. No mérito, aduz que os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade e veracidade, cabendo à parte autora demonstrar a regularidade de sua situação na ocasião da infração, do que não teria se desincumbido. Invoca o julgamento da ADI 2.349 pelo Supremo Tribunal Federal, que reconheceu a competência dos Estados para explorar e regulamentar a prestação de serviços de transporte intermunicipal, e o art. 1º, I e IX, da Lei Estadual nº 7.314/1998, que atribui à AGERBA competência para fiscalizar os serviços de transporte intermunicipal e aplicar as sanções cabíveis.  

Apoia-se, ainda, nos arts. 2º, 3º e 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009, que submetem o Sistema de Transporte Rodoviário Intermunicipal de Passageiros do Estado da Bahia à regulação e ao poder de polícia da AGERBA, prevendo, para quem preste o serviço em linhas não abrangidas pela concessão ou permissão, medidas administrativas de retenção e remoção do veículo e penalidades cumulativas de multa e apreensão. 

Sustenta que a autuação se deu no estrito cumprimento do dever legal, não havendo espaço para controle judicial do mérito administrativo, sob pena de violação ao princípio constitucional da separação dos Poderes (CF, art. 2º).  

Argumenta, ainda, que a sanção de apreensão do veículo é autônoma em relação à multa e não constitui meio de cobrança indireta. Em caráter subsidiário, pugna pela redução dos honorários advocatícios fixados na sentença, reputados excessivos diante da singeleza da demanda e do pequeno proveito econômico envolvido, com amparo no art. 85, §§ 2º e 8º, do CPC. 

Ao final, requer o conhecimento e provimento do recurso para que seja reformada a sentença, julgando-se totalmente improcedente o pleito autoral, com inversão do ônus da sucumbência. 

Em contrarrazões (ID. 104755760), o apelado pugna, preliminarmente, pelo não conhecimento do recurso, ao argumento de que as razões de apelação se limitam a reproduzir os termos da contestação, sem impugnar especificamente os fundamentos da sentença, em violação ao art. 1.010, II, do CPC.  

Suscita, ainda, a configuração de litigância de má-fé por interposição de recurso meramente protelatório. No mérito, sustenta que o auto de infração carece de motivação suficiente, na medida em que se limitou a assinalar no formulário a conduta descrita no art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009, sem descrever as circunstâncias fáticas da suposta infração, sem identificar os alegados passageiros transportados e sem colher qualquer depoimento.  

Invoca numerosos precedentes desta Corte reconhecendo a nulidade de autos de infração da AGERBA por ausência de motivação, bem como o entendimento de que a competência fiscalizatória da autarquia se limita ao Sistema de Transporte Rodoviário Intermunicipal de Passageiros — que pressupõe transporte realizado entre pontos terminais, com itinerários, tarifas e horários definidos —, não alcançando veículos particulares cujo eventual transporte de pessoas não configure prestação de serviço público irregular.  

Reporta-se, adicionalmente, à Súmula 510 do STJ, que veda a condicionamento da liberação do veículo retido ao pagamento de multas e despesas.  

Requer a manutenção da sentença em todos os seus termos, a condenação da apelante por litigância de má-fé e a majoração dos honorários recursais na forma do art. 85, § 11, do CPC. 

É O RELATÓRIO, com o qual restituo os autos à Secretaria, solicitando a sua inclusão em pauta para julgamento (CPC, art. 931), destacando, outrossim, a possibilidade de sustentação oral na espécie, conforme arts. 937 do CPC e 187, I, do RITJBA. 

  

Salvador, datado e assinado eletronicamente. 

  

Maria das Graças Hamilton 

Desembargadora Relatora 

Trata-se de apelação cível interposta pela AGERBA contra sentença que anulou o Auto de Infração nº 100693 lavrado contra o veículo I/M BENZ 417 SPRINTER de titularidade do apelado, sob o fundamento de que a autarquia estadual teria extrapolado sua competência regulatória ao autuar veículo particular cujo uso para transporte de passageiros não teria sido demonstrado. 

Na origem, ALAN SILVA DO NASCIMENTO ajuizou ação anulatória de auto de infração cumulada com pedido de indenização por danos morais, alegando ser proprietário de veículo de uso particular e não exercer atividade de transporte remunerado de passageiros, reputando indevida a autuação pela AGERBA com fundamento no art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009. O Juízo a quo acolheu a pretensão anulatória, entendendo não ter restado configurado o serviço de transporte, o pagamento pela atividade, nem qualquer itinerário definido, concluindo que a AGERBA não deteria competência para autuar veículos particulares; julgou improcedente, contudo, o pedido de danos morais. 

Inconformada, a apelante renova a tese da presunção de legitimidade e legalidade do ato administrativo e da regularidade da autuação no exercício do poder de polícia que lhe é conferido pela legislação estadual. 

A controvérsia recursal cinge-se em: (i) verificar se as razões recursais atendem ao requisito de impugnação específica da sentença, a ponto de autorizar o conhecimento do recurso; (ii) analisar a adequação do enquadramento da conduta do apelado ao tipo infracional previsto no art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009, à luz dos elementos probatórios constantes dos autos; e (iii) examinar o cabimento da redução dos honorários advocatícios fixados na sentença. 

I. Da admissibilidade — Da preliminar de não conhecimento por ausência de impugnação específica 

A preliminar suscitada nas contrarrazões não merece acolhimento.  

As razões de apelação da AGERBA, embora guardem correspondência com a linha argumentativa adotada na contestação, trazem crítica direta à sentença ao afirmar que o Juízo a quo adentrou indevidamente no mérito administrativo e desconsiderou a presunção de legitimidade do ato de autuação.  

Trata-se, portanto, de impugnação apta a instaurar a cognição recursal, ainda que não se repute suficiente para a reforma pretendida.  

O recurso é tempestivo, dispensado de preparo em razão da natureza jurídica de direito público da apelante, e dele se conhece. 

Rejeita-se, igualmente, o pedido de condenação por litigância de má-fé. O exercício do direito de recorrer, ainda que o apelo não prospere, não configura, por si só, conduta processual ímproba. 

II. Do mérito — Da atipicidade da conduta e da violação à teoria dos motivos determinantes 

A questão central do presente recurso não se resume à discussão genérica sobre a presunção de legitimidade dos atos administrativos.  

O ponto nodal está em saber se a conduta imputada ao apelado — locatário de veículo Sprinter que para fins de deslocamento com destino a Ilhéus — se enquadra no tipo infracional descrito no art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009. A resposta é negativa. 

O art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009 sanciona "a prestação do serviço de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros no Estado da Bahia em linhas não abrangidas pelo objeto da concessão ou permissão".  

A redação do dispositivo é inequívoca: a infração pressupõe que o autuado seja, ele próprio, concessionário ou permissionário do serviço de transporte intermunicipal que excede os limites da delegação administrativa que lhe foi outorgada.  

Cuida-se, portanto, de tipo infracional de sujeito ativo qualificado — somente pode praticá-lo quem já detenha concessão ou permissão e opere além de seus limites. 

Essa interpretação é a que se firma na jurisprudência desta Corte.  

"APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO. AGERBA. TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIROS. PRESUNÇÃO DE VALIDADE DO ATO. DESCONSTITUIÇÃO. POSSIBILIDADE. CLANDESTINIDADE NÃO COMPROVADA. ANULAÇÃO DEVIDA. HONORÁRIOS SUCUMBENCIAIS. MANUTENÇÃO. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E DESPROVIDO. SENTENÇA MANTIDA. 1. Cinge-se a controvérsia recursal acerca da (in)existência de vício que macule auto de infração lavrado pela AGERBA, aplicando multa e medidas administrativas em desfavor de condutor, sob o argumento de transporte intermunicipal irregular de passageiros. 2. Os atos praticados por agentes públicos gozam de presunção de legalidade, cabendo ao particular, para desconstituir o ato administrativo, demonstrar que não praticou a conduta vedada ou que não há ilicitude em sua atuação. Ocorre que, na hipótese dos autos, a ausência de observações importantes acerca das circunstâncias da lavratura dos autos sujeitam os atos à impugnações, tendo em vista a ausência de identificação de elementos essenciais à caracterização da infração. 3. A infração do art. 40 da Lei Estadual n. 11.378/09 trata de prestação de serviço em linhas não abrangidas pela concessão ou permissão, pressupondo que a conduta somente pode ser praticada por concessionários e permissionários que excedem os limites da delegação administrativa, o que não é a hipótese dos autos. 4. Os atos são nulos porque inexistentes os motivos que embasaram a punição do Apelado, eis que não praticou as infrações pelas quais foi punido, pois sua conduta não se enquadra como aquela descrita na norma legal utilizada como seu fundamento. 5. A verba honorária deve ser mantida como fixada na sentença - R$ 2.000,00 -, pois, no caso concreto, não se vislumbra qualquer prejuízo ao apelante, atendendo aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, consentânea com o grau de zelo do profissional, o lugar da prestação, a natureza e importância da causa, assim como o trabalho realizado e o tempo que exigiu do profissional. 6. Recurso conhecido e desprovido. Sentença mantida." 

(Apelação/Reexame Necessário 8000666-13.2023.8.05.0269, Rel(a). Des(a). Edson Ruy Bahiense Guimaraes, Primeira Câmara Cível, Publicado em 17/10/2024) 

  

"EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO ORDINÁRIA. AGERBA. AUTUAÇÃO POR TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIRO. INFRAÇÃO DESCRITA NO ART. 40 DA LEI ESTADUAL Nº 11.378/2009. APREENSÃO DO VEÍCULO COMO MEIO COERCITIVO DE COBRANÇA DE MULTA. EXISTÊNCIA DE PROBABILIDADE DO DIREITO E RISCO DE DANO AO AGRAVADO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO AGRAVADA. RECURSO NÃO PROVIDO. 1. Nos termos do art. 300 do CPC, são requisitos para a concessão de tutela provisória de urgência a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. No caso, é provável o direito invocado pelo Autor do mandado de segurança, ora Agravado, de que a aplicação de punições decorrentes da suposta prática da infração descrita no art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009 é indevida. 2. Com efeito, a apreensão do veículo, sob fundamento de que seu proprietário realiza transporte irregular de passageiros, como meio coercitivo para pagamento de tributos, constitui conduta vedada em nosso ordenamento jurídico, por desrespeitar o direito do impetrante de propriedade sobre o veículo, devendo a Administração se valer do meio próprio de cobrança. 3. A infração do art. 40 diz respeito à prestação deste tipo de serviço em linhas não abrangida pela concessão ou permissão. O tipo normativo, portanto, parece ser de aplicação restrita aos concessionários e permissionários que excedem os limites da delegação. Cogitar a aplicação da referida lei a indivíduo que sequer é delegatário ou permissionário do serviço de transporte de que trata a lei (o que já se afigura indevido) pressupõe a descrição mínima, no auto de infração, de que o suposto infrator de alguma forma aliciou passageiros com o fim de explorar o transporte entre pontos terminais intermunicipais, com itinerário, tarifa e horários definidos sem a devida autorização, o que não foi feito. AGRAVO NÃO PROVIDO." 

(Agravo de Instrumento 8019273-08.2023.8.05.0000, Rel(a). Des(a). Rosita Falcao de Almeida Maia, Terceira Câmara Cível, Publicado em 26/03/2024) 

  

"PROCESSO CIVIL. AÇÃO DE ANULAÇÃO DE AUTO DE INFRAÇÃO. ALEGAÇÃO DE TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIROS. CONDUTA TÍPICA. NÃO DEMONSTRADA. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. A presente ação visa a anulação do auto de infração expedido por fiscal da AGERBA - Agência Estadual de Regulação de Serviços Públicos, sob a alegação de que o apelado estaria realizando prestação do serviço de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros no Estado da Bahia em linhas não abrangidas pelo objeto da concessão ou permissão. 2. A multa aplicada não pode prevalecer por ausência de tipicidade e violação do livre direito de locomoção garantido constitucionalmente. 3. O art. 40 da lei em comento, que deu suporte à autuação no presente caso, trata da infração caracterizada pelo exercício irregular do serviço de que trata a lei por parte dos concessionários e permissionários do serviço que o prestem para além dos limites da delegação. Portanto, para a caracterização da infração, faz-se necessária a demonstração por parte da Administração Pública, a qual tem o poder de polícia e cujos atos gozam de presunção de legalidade, que o serviço de transporte intermunicipal de que trata a lei foi prestado de forma irregular por quem já era delegatário do serviço. 4. Entretanto, o simples fato de um veículo estar conduzindo pessoas em seu interior não é suficiente à demonstração de exploração irregular do transporte de que trata a Lei Estadual n.º 11.378/2009 e o Decreto n.º 11.382/09." 

(Apelação/Reexame Necessário 8000558-18.2022.8.05.0269, Rel(a). Des(a). Joanice Maria Guimaraes de Jesus, Terceira Câmara Cível, Publicado em 27/09/2023) 

No caso concreto, não há qualquer indicação — nem no auto de infração, nem nos elementos trazidos pela apelante ao longo do processo — de que o apelado ostente a condição de concessionário ou permissionário do serviço de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros.  

Pelo contrário: os próprios autos revelam que o veículo Sprinter foi disponibilizado ao apelado por meio de contrato de aluguel para fins de deslocamento com destino a Ilhéus (ID. 104755736). Esse elemento não confirma a prática da infração descrita no art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009; demonstra, em verdade, a ausência do pressuposto subjetivo indispensável à sua configuração. O apelado não é delegatário do serviço de transporte intermunicipal — e é exatamente essa qualidade que o tipo infracional exige. 

A situação revela violação à teoria dos motivos determinantes do ato administrativo.  

A AGERBA fundamentou a autuação na prática da infração descrita no art. 40 da lei estadual, mas os fatos que, segundo a própria autarquia, teriam motivado o auto de infração — a presença do veículo em deslocamento intermunicipal com pessoas a bordo — são juridicamente inadequados para embasar a sanção imposta, pois não correspondem à conduta tipificada na norma invocada.  

Se o motivo declarado não existe ou é juridicamente impertinente para sustentar o enquadramento legal utilizado, o ato é nulo, independentemente de se poder cogitar, em tese, a subsunção da conduta a outro regramento. 

É dizer: ainda que se pudesse discutir, em abstrato, eventual irregularidade no transporte realizado pelo apelado sob ótica diversa, não é o art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009 o instrumento normativo adequado para tanto — e foi exclusivamente com base nesse dispositivo que a AGERBA fundamentou a autuação.  

A vinculação do ato administrativo aos seus motivos determinantes impede que a autarquia, em sede judicial, pretenda sustentar a validade da sanção com fundamentos distintos daqueles que a motivaram originalmente - até porque o valor da multa do dispositivo citado possui uma dosimetria muito específica, que não leva em consideração a mera proporcionalidade entre a conduta e o dano. 

Por fim, destaca-se que a sentença recorrida não adentrou indevidamente no mérito administrativo. Limitou-se ao exame de legalidade do ato, verificando se os seus requisitos de validade — competência, forma, objeto, motivo e finalidade — estavam presentes, o que é função típica e constitucionalmente assegurada ao Poder Judiciário (CF, art. 5º, XXXV). 

III. Dos honorários advocatícios 

A verba honorária fixada pelo Juízo de origem em R$ 2.000,00 (dois mil reais), por equidade, com fundamento no art. 85, §§ 2º e 8º, do CPC, mostra-se adequada às circunstâncias do caso, atendendo aos critérios de razoabilidade e proporcionalidade em face da natureza da causa, do trabalho desenvolvido pelo profissional e do proveito econômico envolvido, não havendo razão para sua redução. 

Com o desprovimento do recurso, incide a majoração prevista no art. 85, § 11, do CPC, elevando-se os honorários já fixados para R$ 3.242,00 (três mil duzentos e quarenta e dois reais) em favor do advogado do apelado, em razão do trabalho adicional desenvolvido em sede recursal. 

IV. Dispositivo 

Ante o exposto, NEGO PROVIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO interposto pela AGÊNCIA ESTADUAL DE REGULAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS DE ENERGIA, TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES DA BAHIA – AGERBA, mantendo a sentença (ID. 104755755) em todos os seus termos, com majoração dos honorários advocatícios para R$ 3.242,00 (três mil duzentos e quarenta e dois reais) em favor do advogado do apelado, nos termos do art. 85, § 11, do CPC. 

  

  

Salvador, datado e assinado eletronicamente. 

  

 

 

Maria das Graças Hamilton 

Desembargadora Relatora