PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Seção Cível de Direito Público
| Processo: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL n. 8058065-60.2025.8.05.0000 |
| Órgão Julgador: Seção Cível de Direito Público |
| IMPETRANTE: CARLOS EDUARDO DOS ANJOS BORGES |
| Advogado(s): LADISLAU MOREIRA RIBEIRO |
| IMPETRADO: SECRETARIO DE ADMINISTRAÇÃO PENITENCIÁRIA E RESSOCIALIZAÇÃO DO ESTADO DA BAHIA e outros (2) |
| Advogado(s): |
VOTO
Trata-se de mandado de segurança objetivando a concessão de uma ordem para que as autoridades impetradas anulem o ato que suprimiu o adicional de insalubridade da sua remuneração, no mês de junho de 2025, em razão da ausência de prévio procedimento administrativo que assim autorizasse.
O Governador do Estado da Bahia encaminhou informações, suscitando inicialmente a sua ilegitimidade para figurar no polo passivo da relação processual.
Sustentou, no mérito, a legalidade da atuação estatal e a inexistência de ato praticado de forma ilegal ou com abuso de poder.
O Estado da Bahia, alinhando-se às informações do Governador, suscitou preliminar de inadequação da via eleita e, no mérito, defendeu que a atuação estatal se deu em observância à norma da Lei Estadual n.º 7.209/1997, com as alterações trazidas pela Lei Estadual n.º 14.892/2025.
Informou também que foi omitida pela parte autora a celebração de acordo entre o Estado da Bahia e o Sindicato que representa a categoria, bem como a alteração legal que tornou incompatível a cumulação da Gratificação de Serviços Penitenciários (GSP) com os adicionais de periculosidade e insalubridade.
O Ministério Público, por seu turno, opinou pelo acolhimento da tese de ilegitimidade do Governador do Estado da Bahia e, no mérito, pela denegação da segurança.
Feitas estas considerações iniciais, passo à análise das questões trazidas pelos litigantes.
Da ilegitimidade passiva do Governador do Estado da Bahia.
A questão preliminar deve ser acolhida.
O ato concreto de supressão do adicional de insalubridade decorre da execução direta de comando legal e da consequente alteração na folha de pagamento, cuja competência é atribuída ao Secretário da Pasta à qual o servidor está vinculado.
Sendo assim, não se vislumbra no caso em apreço a prática de qualquer ato que possa ser imputado ao Chefe do Poder Executivo, até porque a concessão de adicionais e gestão de folha de pagamento não se encontravam entre as competências previstas no art. 105, da Constituição Estadual.
Acolho, assim, a questão preliminar, declarando extinto o feito, sem resolução de mérito, com relação ao Governador do Estado da Bahia, na forma do art. 485, VI, do Código de Processo Civil.
Da inadequação da via eleita.
Afasta-se a questão prefacial, pois não está em análise a viabilidade ou não de recebimento do adicional de insalubridade pelo servidor impetrante de forma originária, mas a análise do pedido de declaração de nulidade do ato administrativo que o suprimiu da sua remuneração sem prévio processo administrativo, em razão da superveniência da Lei Estadual n.º 14.892/2025.
A questão a ser dirimida é eminentemente jurídica, sendo necessário responder se a Administração Pública pode suprimir o adicional de insalubridade por força de lei nova que reestrutura a carreira e veda a cumulação com a GSP, sem necessidade de processo administrativo individualizado para cada servidor.
Inexiste no caso concreto, portanto, controvérsia fática acerca das condições de trabalho que demande produção de prova pericial.
Sendo assim, a prova documental encartada e a análise da legislação aplicável são suficientes para a resolução da lide, tornando a via escolhida adequada.
Do mérito.
A controvérsia central deste feito reside em saber se a supressão do adicional de insalubridade, determinada por lei superveniente e precedida de acordo sindical, configurou a prática de ato, pela Administração Pública, de forma ilegal ou com abuso de poder.
Segundo informações produzidas nos autos, em 07/04/2025, o Estado da Bahia e o Sindicato dos Policiais Penais e Servidores Penitenciários do Estado da Bahia (SINSPEB) firmaram termo de acordo que previu, dentre outros pontos, a reestruturação salarial da carreira, com reajuste de 20% no vencimento básico e a incompatibilização entre a Gratificação de Serviços Penitenciários (GSP) e os adicionais de insalubridade e periculosidade.
Durante a análise do feito, constatou-se que a cessação do adicional de insalubridade não decorreu de ato discricionário ou de autotutela administrativa, mas da execução vinculada de comando normativo expresso, consubstanciado na Lei Estadual n.º 14.892/2025, que promoveu uma reestruturação significativa na remuneração da carreira de Policial Penal, alterando o parágrafo único do art. 15 da Lei Estadual 7.209/1997, que passou a figurar com o seguinte teor:
Art. 15 (omissis)
Parágrafo único - A Gratificação de Serviços Penitenciários é incompatível com quaisquer vantagens, cujo direito à percepção tenha igual fundamento e, especialmente, com a Gratificação por Regime de Tempo Integral e Dedicação Exclusiva e com os adicionais de insalubridade e periculosidade.
Está claro, portanto, que a incompatibilidade entre a Gratificação de Serviços Penitenciários (GSP) e o adicional de insalubridade decorreu de expressa determinação legal vinculante para o administrador público, que não detinha margem de discricionariedade para agir de modo diverso.
Também não se verifica no presente caso violação à Súmula 473 e ao Tema 138 da Repercussão Geral, ambos do Supremo Tribunal Federal, que determinam a necessidade de devido processo legal para a anulação de atos administrativos que repercutam no patrimônio de servidores públicos.
Devemos, para tanto, traçar uma clara distinção técnica e jurídica entre a supressão de um benefício decorrente da revisão unilateral realizada pela Administração Pública e a supressão decorrente de uma inovação no ordenamento jurídico, como ocorreu no caso concreto.
O entendimento consolidado pela corte suprema exige processo administrativo prévio quando a Administração, sob o poder de autotutela, decide rever seus próprios atos sob a alegação de ilegalidade fática ou vício de concessão original (por exemplo, decidir que o servidor nunca trabalhou em local insalubre ou que a unidade prisional deixou de ser insalubre).
A questão em discussão nestes autos, por sua vez, não decorre do exercício de autotutela administrativa sobre um fato específico. Trata da aplicação direta, geral e imediata de uma nova lei estadual devidamente aprovada pelo poder legislativo competente, que reestruturou a composição remuneratória de toda uma categoria funcional e proibiu, de forma abstrata e objetiva, a cumulação de duas rubricas específicas.
A execução dos ditames de uma lei regularmente editada afasta a pecha de arbitrariedade administrativa e diminui significativamente a verossimilhança da alegação de violação ao devido processo legal, pois a ordem não emana da discricionariedade do gestor, mas do comando imperativo da lei.
Argumentou ainda o impetrante que a supressão do adicional compromete significamente a capacidade de quitar suas despesas mensais, daí porque está caracterizada ofensa direta ao princípio constitucional da irredutibilidade de vencimentos.
As informações produzidas nos autos, porém, evidenciam que a supressão do adicional não acarretou redução no valor nominal da remuneração global do impetrante, não estando caracterizada, por conseguinte, nenhuma ofensa ao princípio da irredutibilidade de vencimentos, prevista no art. 37, XV, da Constituição Federal.
A jurisprudência dominante nos tribunais superiores, por outro lado, é pacífica no sentido de que os servidores públicos não possuem direito adquirido a um regime jurídico específico de composição de vencimentos. A Administração Pública detém a discricionariedade e o poder para alterar as bases de cálculo, extinguir gratificações ou incorporar adicionais, desde que seja resguardada a irredutibilidade do valor nominal global percebido pelo servidor.
O Estado da Bahia, em sua manifestação, defendeu que a reestruturação da carreira promoveu aumentos no vencimento básico desenhados justamente para absorver e compensar as vantagens suprimidas, garantindo a manutenção do patamar remuneratório.
Referida informação não passou despercebida por este Julgador, pois o cotejo dos contracheques de março e junho de 2025, trazidos com a Inicial, revela que o salário-base saltou de R$ 1.900,46 para R$ 2.280,55, exatamente como previsto na Lei Estadual 14.892/2025.
Importante mencionar que em março de 2025 a remuneração era composta por vencimento básico de R$ 1.900,46, mais o adicional de insalubridade, de R$ 380,09, totalizando as referidas verbas o valor de R$ 2.280,55.
Diferentemente do argumentoo de que houve decréscimo, verifica-se, a partir destas informações, que a remuneração do impetrante se manteve inalterada.
Como visto, a resolução da questão sobre a ocorrência de acréscimo ou decréscimo remuneratório não demanda grandes estudos aritméticos, por estar claro que a remuneração sofreu, a partir de março de 2025, um reajuste no vencimento básico, com a incorporação do valor do adicional de insalubridade.
Considerando estas informações, está claro que a parte Impetrante não produziu a prova pré-constituída sobre a efetiva ocorrência de que a forma adotada pelo Estado da Bahia para aplicar a reestruturação operada pela Lei Estadual 14.892/2025 ocasionou prejuízos aos servidores.
Diante da presunção de constitucionalidade e legalidade que milita a favor das leis regularmente editadas - no caso, a Lei Estadual 14.892/2025 -, não se mostra juridicamente viável afastar a aplicação de um dispositivo legal expresso que veda a cumulação das parcelas.
Partilhando deste mesmo entendimento:
MANDADO DE SEGURANÇA – AGENTE PENITENCIÁRIO – IMPUGNAÇÃO A ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA GRATUITA QUE SE JULGA PELA IMPROCEDÊNCIA - SUPRESSÃO DO PAGAMENTO DO ADICIONAL DE INSALUBRIDADE – AUSÊNCIA DE DIREITO A REGIME JURÍDICO – ENTENDIMENTO DO STF E STJ – ALTERAÇÃO DA LEI QUE ESTABELECE A REMUNERAÇÃO DA CATEGORIA – PREVIA DISCUSSÃO E ACORDO COM O SINDICATO REPRESENTATIVO – AUSÊNCIA DE REDUÇÃO DE PROVENTOS – DIREITO LÍQUIDO E CERTO NÃO RECONHECIDO – SEGURANÇA DENEGADA
1. Cuida-se de mandado de segurança onde busca a parte impetrante a anulação do ato que suprimiu o adicional de insalubridade, pela inexistência de procedimento administrativo prévio, individualizado e regularmente instaurado, argumentando existência de redução significativa e imediata na remuneração, comprometendo diretamente seu sustento e o de suas famílias.
2. Impugnação à assistência judiciária gratuita que se julga pela improcedência em vista da não apresentação de fatos específicos e objetivos que permitam rever o deferimento da benesse.
3. Afasta-se de logo as alegações de inadequação da via eleita por necessidade de dilação probatória, tendo em vista que o pleito mandamental é para declaração da ilegalidade da supressão do adicional de insalubridade sem processo administrativo prévio.
4. Entendimento fixado pelos Tribunais Superiores infirma que não há direito adquirido a regime jurídico remuneratório, podendo ser o mesmo alterado por lei, desde que preservada a irredutibilidade de rendimento.
5. No caso concreto, houve alteração da composição e forma de cálculo da remuneração dos Agentes Penitenciários do Estado pela Lei Estadual 14.892/2025 que alterou o parágrafo único, do art. 15, da lei 7.209/97, que estabelece a formação da remuneração do grupo ocupacional de serviços penitenciários, dentre os quais se encontra a parte impetrante.
6. A nova redação fixou que “A Gratificação de Serviços Penitenciários é incompatível com quaisquer vantagens, cujo direito à percepção tenha igual fundamento e, especialmente, com a gratificação por Regime de Tempo Integral e Dedicação Exclusiva e com os adicionais de insalubridade e periculosidade.”.
7. Acresça-se que todo o processo de alteração legislativa foi realizado mediante negociação com o sindicato da categoria, que se tornou público e cujo item “3.” estabelece claramente: “3. Revisão dos processos da concessão de insalubridade conforme legislação vigente e incompatibilização da percepção do adicional de insalubridade e de periculosidade com a Gratificação de Serviços Penitenciários – GSP.”.
8. Imperioso observar que os contracheques colacionados aos autos demonstram que não houve redução salarial indicando e sim, na verdade, aumento dos rendimentos.
9. Não existe impedimento para que a Administração promova alterações na composição da remuneração dos servidores públicos, suprimindo vantagens, gratificações, ou adicionais, desde que não haja redução do valor nominal até então percebido, não havendo direito líquido e certo a ser acolhido.
10. Segurança denegada.
(TJBA, MS 8045718-92.2025.8.05.0000, Rel. Des. Maurício Kertzman Szporer, Seção Cível de Direito Público, j. 09/04/2026)
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. POLICIAL PENAL. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. SUPRESSÃO DECORRENTE DE ALTERAÇÃO LEGISLATIVA. LEI ESTADUAL Nº 14.892/2025. INCOMPATIBILIDADE COM GRATIFICAÇÃO DE SERVIÇOS PENITENCIÁRIOS. AUSÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO A REGIME JURÍDICO. IRREDUTIBILIDADE REMUNERATÓRIA PRESERVADA. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO GOVERNADOR. SEGURANÇA DENEGADA.
I. CASO EM EXAME
1. Mandado de segurança impetrado contra ato atribuído ao Governador do Estado da Bahia e ao Secretário de Administração Penitenciária e Ressocialização, visando à anulação da supressão do adicional de insalubridade nos contracheques dos impetrantes a partir de 2025, sob alegação de ilegalidade, ausência de processo administrativo prévio e violação aos princípios do contraditório, ampla defesa, segurança jurídica e irredutibilidade remuneratória.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se o Governador do Estado possui legitimidade para figurar no polo passivo da impetração; (ii) estabelecer se a supressão do adicional de insalubridade, em razão de alteração legislativa que vedou sua cumulação com a Gratificação de Serviços Penitenciários, configura violação a direito líquido e certo.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. Reconhece-se a ilegitimidade passiva do Governador do Estado, pois não pratica atos concretos de gestão de pessoal, competindo tais atribuições aos Secretários responsáveis pela administração da folha de pagamento.
4. Afasta-se a alegação de ilegalidade, pois a supressão do adicional decorre do cumprimento da Lei Estadual nº 14.892/2025, que vedou expressamente sua cumulação com a Gratificação de Serviços Penitenciários.
5. Verifica-se que a alteração legislativa reestruturou a remuneração da carreira, com reajuste dos vencimentos e manutenção da gratificação, sem redução da remuneração global, conforme demonstram os documentos de IDs 87874757, 90260403, 90260399, 90260398, 87874758, 87874756 e 87874759.
6. Afasta-se a alegação de violação ao contraditório e à ampla defesa, pois a cessação do pagamento não decorre de revisão de ato administrativo individual, mas da aplicação de norma geral e abstrata.
7. Rejeita-se a alegação de direito adquirido, uma vez que o servidor público não possui direito a regime jurídico remuneratório, sendo assegurada apenas a irredutibilidade de vencimentos.
8. Reconhece-se que o adicional de insalubridade possui natureza vinculada às condições de trabalho, podendo ser suprimido ou modificado por lei quando alteradas as condições jurídicas de sua percepção.
9. Considera-se legítima a alteração normativa, inclusive por ter sido precedida de negociação coletiva com a entidade representativa da categoria.
IV. DISPOSITIVO
10. Segurança denegada.
(TJBA, MS 8045371-59.2025.8.05.0000, Rel. Des. Paulo Alberto Nunes Chenaud, Seção Cível de Direito Público, j. 14/05/2026, DJEN 19/05/2026)
EMENTA: DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. SUPRESSÃO. REESTRUTURAÇÃO DA CARREIRA POR LEI SUPERVENIENTE. PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE. PROBABILIDADE DO DIREITO NÃO CARACTERIZADA.
I. CASO EM EXAME
1. Agravo Interno interposto contra decisão que, acolhendo embargos de declaração opostos pelo Estado da Bahia, revogou a tutela provisória deferida ao início da lide, que outrora determinara o restabelecimento do adicional de insalubridade.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Duas são as vertentes de estudo: (1) a verificação sobre o cumprimento dos pressupostos para a concessão de tutela de urgência, determinando o pagamento do adicional de insalubridade, especialmente diante da superveniência de lei estadual que reestruturou a carreira e estabeleceu vedação expressa à cumulação dessa parcela com a Gratificação de Serviços Penitenciários; e (2) se a supressão configura redução nominal indevida da remuneração ou se exige processo administrativo prévio e individualizado.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. O ordenamento jurídico pátrio consagra que o servidor público não possui direito adquirido a regime jurídico ou a forma de composição remuneratória, sendo lícito à Administração Pública promover reestruturações na carreira, desde que seja garantida a irredutibilidade do valor nominal total da remuneração.
4. A Lei Estadual 14.892/2025, alterou o art. 15 da Lei Estadual 7.209/1997, passando a prever de forma expressa que a Gratificação de Serviços Penitenciários é incompatível com quaisquer vantagens de igual fundamento, destacando especificamente a impossibilidade de cumulação com os adicionais de insalubridade e periculosidade.
5. Considerando que a supressão do adicional de insalubridade não decorreu de uma alteração unilateral do entendimento fático pela Administração, mas sim da incidência direta e imediata de uma nova disposição legislativa de caráter geral aplicável a toda a categoria, afasta-se, em análise preliminar, a verossimilhança da tese de que haveria nulidade absoluta pela falta de processo administrativo individualizado prévio.
6. Também não se demonstrou a ocorrência de decréscimo remuneratório, pois a Lei Estadual 14.892/2025 promoveu a incorporação do Adicional de Insalubridade ao vencimento básico, aplicando sobre a soma das verbas um acréscimo da ordem de 11%, hipótese que revela a majoração do valor anteriormente pago aos profissionais.
IV. DISPOSITIVO E TESE
7. Agravo Interno não provido.
(TJBA, AgIntCiv 8043090-33.2025.8.05.0000, Rel. Des. Raimundo Sérgio Sales Cafezeiro, Seção Cível de Direito Público, j. 23/04/2026, DJEN 30/04/2026)
Conclusão.
Ante o exposto, voto no sentido de DENEGAR A SEGURANÇA.
Des. RAIMUNDO SÉRGIO SALES CAFEZEIRO
Relator