PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

Ementa: Direito processual civil e administrativo. Apelação em execução fiscal. Cobrança de multa administrativa urbanística decorrente do exercício do poder de polícia municipal. Crédito inscrito em dívida ativa não tributária. Extinção da execução fiscal por ausência de interesse processual com fundamento no Tema 1.184 do STF e na Resolução CNJ nº 547/2024. Inaplicabilidade dos referidos entendimentos às multas administrativas de natureza sancionatória. Finalidade pedagógica, repressiva e preventiva da sanção administrativa. Necessidade de preservação da efetividade do poder de polícia e das políticas públicas urbanísticas. Prosseguimento da execução fiscal. Recurso provido.

I. Caso em exame

1. Apelação interposta contra sentença que extinguiu execução fiscal, sem resolução do mérito, sob o fundamento de ausência de interesse processual, com base no Tema 1.184 do STF e na Resolução CNJ nº 547/2024, em execução ajuizada para cobrança de multa administrativa decorrente de infração urbanística.

II. Questão em discussão

2. Definir se o Tema 1.184/STF e a Resolução CNJ nº 547/2024 se aplicam às execuções fiscais fundadas em multas administrativas de natureza não tributária, estabelecer se a extinção da execução fiscal pelo reduzido valor do crédito compromete o exercício do poder de polícia municipal e determinar se subsiste o interesse processual do ente público para prosseguimento da cobrança judicial.

III. Razões de decidir

3. A execução fiscal tem por objeto multa administrativa decorrente de infração urbanística, configurando crédito de natureza não tributária vinculado ao exercício do poder de polícia municipal.

4. A Lei nº 4.320/64 distingue expressamente a Dívida Ativa Tributária da Dívida Ativa Não Tributária, enquadrando nesta última os créditos oriundos de multas administrativas.

5. A multa administrativa executada possui finalidade pedagógica, repressiva e preventiva, não se destinando à mera arrecadação de receitas públicas.

6. O Tema 1.184/STF e a Resolução CNJ nº 547/2024 foram concebidos para racionalizar execuções fiscais tributárias massificadas de baixa materialidade econômica, não alcançando automaticamente créditos administrativos sancionatórios.

7. A aplicação indiscriminada do Tema 1.184/STF às multas administrativas compromete a efetividade do poder de polícia e enfraquece a função preventiva das sanções administrativas voltadas à tutela da ordem urbanística.

8. A jurisprudência do STJ reconhece a legitimidade da cobrança judicial de multas administrativas de pequeno valor, em razão de sua natureza pedagógica e sancionatória.

9. Os precedentes da Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça da Bahia consolidam a orientação de inaplicabilidade do Tema 1.184/STF às execuções fiscais fundadas em multas administrativas ambientais e urbanísticas.

10. A inexistência de vedação legal ao ajuizamento de execução fiscal para cobrança de multa administrativa afasta o reconhecimento de ausência de interesse processual.

IV. Dispositivo e tese

11. Recurso provido, para anular a sentença e determinar o prosseguimento da execução fiscal.

Vistos, relatados e discutidos estes autos do Recurso de Apelação n.º 0856449-68.2016.8.05.0001, em que figura como agravante MUNICÍPIO DO SALVADOR e como agravado CARLOS DA CONCEICAO SILVA JUNIOR.

Acordam os Desembargadores integrantes da Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade de votos, em DAR PROVIMENTO AO RECURSO, nos termos do voto do Relator.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e provido Por Unanimidade

Salvador, 12 de Agosto de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

Vistos, etc.

Trata-se de Recurso de Apelação, interposto pelo MUNICÍPIO DO SALVADOR, em face da sentença do Juízo da 6ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Salvador/Ba, que indeferiu a petição inicial, julgando extinto o processo sem resolução de mérito.

Em suas razões recursais (ID. 109807745), sustenta, em síntese, que a sentença que extinguiu a execução fiscal deve ser reformada, pois o Tema 1184 do STF e a Resolução nº 547/2024 do CNJ não se aplicam retroativamente às execuções fiscais ajuizadas antes de sua vigência; que a extinção do feito desrespeitou a autonomia constitucional do Município para definir o que considera execução fiscal de baixo valor; que a legislação municipal fixa como irrisórios apenas débitos de até R$ 2.300,00; e que foram previamente adotadas medidas administrativas e extrajudiciais de cobrança, inclusive protesto da CDA e inscrição no CADIN, evidenciando o interesse processual no prosseguimento da execução fiscal. 

Sem contrarrazões.

Assim, examinados os autos, lancei o presente relatório, encaminhando-os à Secretaria da Primeira Câmara Cível, com fulcro no artigo 931 do Código de Processo Civil, para inclusão em pauta de julgamento, salientando que o presente recurso é passível de sustentação oral, nos termos do art. 937 do CPC/2015 e art. 187, I, “d”, do RITJBA.

É o relatório.

Salvador/BA, 16 de julho de 2026.

DESEMBARGADOR JOSÉ ARAS

Relator

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

Conheço do recurso, presentes que se encontram os pressupostos de admissibilidade.

O cerne da inconformidade consiste na alegação de que o juízo de origem extinguiu indevidamente a execução fiscal, com fundamento genérico no Tema 1184 do STF e na Resolução nº 547/2024 do CNJ, sem observar a inaplicabilidade retroativa desses entendimentos ao caso concreto, a autonomia normativa do Município de Salvador para definir o limite de pequeno valor para ajuizamento de execuções fiscais e a existência de prévias medidas administrativas e extrajudiciais de cobrança aptas a demonstrar o interesse processual do ente municipal.

Segundo a orientação consolidada nesta Câmara Cível, no sentido de que o Tema 1.184/STF não se aplica às execuções fiscais de natureza não tributária, especialmente quando referentes a multas administrativas decorrentes do exercício legítimo do poder de polícia.

A presente execução fiscal tem por objeto a cobrança de multa por infração (ID. 109807724), tratando-se, portanto, de crédito de natureza nitidamente administrativa, vinculado à tutela do ordenamento urbanístico e ao poder de polícia municipal.

A própria Lei nº 4.320/64, em seu art. 39, §§ 1º e 2º, distingue expressamente a Dívida Ativa Tributária da Dívida Ativa Não Tributária, enquadrando nesta última os créditos decorrentes de multas administrativas de qualquer origem ou natureza, excetuadas apenas as de caráter tributário. 

A multa aqui executada não possui finalidade arrecadatória, mas sim caráter pedagógico, repressivo e preventivo, destinado a estimular o cumprimento das normas urbanísticas e coibir infrações.

Essa distinção é fundamental. O Tema 1.184/STF, bem assim a Resolução CNJ nº 547/2024, foram concebidos para racionalizar e desjudicializar execuções fiscais massificadas de baixa materialidade tributária, que historicamente oneram o aparato judicial e apresentam parcos resultados práticos. 

A lógica subjacente ao referido precedente não se aplica, de forma automática e indistinta, a créditos administrativos sancionatórios, cujo propósito se dirige à proteção de bens jurídicos específicos e ao funcionamento regular da ordem urbanística, ambiental ou sanitária.

A extinção automática de execuções destinadas à cobrança de multas administrativas pelo critério exclusivo do valor comprometeria a eficácia do poder de polícia e enfraqueceria a função preventiva da sanção pública, esvaziando políticas essenciais de tutela de interesses difusos e coletivos. 

A jurisprudência do egrégio Superior Tribunal de Justiça caminha na mesma direção ao prestigiar a legitimidade da cobrança judicial de multas administrativas, ainda que de reduzido valor pecuniário, exatamente porque não possuem índole arrecadatória, mas finalidade pedagógica. 

Nesse sentido:

“(...) o ajuizamento da execução fiscal, de valor considerado pelo agravante como ínfimo, não ofende o princípio da utilidade, pois a multa administrativa não possui função arrecadatória, mas sim, pedagógica, sendo possível sua cobrança através de execução fiscal” (STJ - REsp: 1795235 PE 2019/0028807-7, Relator: Ministro OG FERNANDES, Data de Publicação: DJ 12/08/2019).

A orientação desta Câmara Cível, em precedentes recentes e reiterados, converge para a mesma compreensão, reconhecendo a inaplicabilidade do Tema 1.184/STF às execuções fiscais voltadas à cobrança de multas administrativas de natureza ambiental ou urbanística, dada sua especificidade e finalidade típica. Cito, a título exemplificativo, os seguintes julgados:

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. PRELIMINAR DE NULIDADE. PRINCÍPIO DA NÃO SURPRESA. REJEITADA. EXTINÇÃO DE EXECUÇÃO FISCAL. MULTA AMBIENTAL. SANÇÃO ADMINISTRATIVA DE NATUREZA NÃO TRIBUTÁRIA. EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA. INAPLICABILIDADE DA TESE REFERENTE AO TEMA N. 1.184, DO STF. RECURSO PROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação cível interposta pela Autarquia Estatal contra sentença que extinguiu execução fiscal sem resolução de mérito, por ausência de interesse processual devido ao baixo valor executado (R$ 1 .133,06), decorrente de infração ambiental. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se houve violação ao princípio da não surpresa e ao contraditório; e (ii) estabelecer se a tese firmada no Tema 1.184 do STF e na Resolução CNJ 547/2024 se aplica à execução fiscal de multa ambiental. III. RAZÕES DE DECIDIR O princípio da não surpresa, insculpido no art. 10 do CPC, proíbe decisões de ofício sobre questões não debatidas pelas partes. No caso, a oportunidade de manifestação nas razões de apelação supriu eventual violação ao princípio, conforme art. 282, § 1º do CPC. A multa ambiental é uma sanção administrativa pecuniária, de natureza não tributária, voltada à proteção do meio ambiente, conforme Lei Estadual nº 10.431/2006 e Decreto Estadual nº 14.024/2012 . A jurisprudência do STJ e dos tribunais pátrios reconhece a natureza distinta da multa ambiental, justificando a não aplicação do Tema 1.184 do STF às execuções fiscais de débitos sob tal título. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso provido . Determinada a retomada do processamento da execução fiscal. Tese de julgamento: A oportunidade de manifestação nas razões de apelação pode suprir eventual violação ao princípio da não surpresa. A multa ambiental, por sua natureza educativa e punitiva, não se sujeita à extinção de execução fiscal por baixo valor, conforme Tema 1.184 do STF . Dispositivos relevantes citados: CPC, arts. 10, 282, 509, 520; Lei Estadual nº 10.431/2006; Decreto Estadual nº 14.024/2012 . Jurisprudência relevante citada: TJ-MG, AC nº 51764197920178130024, Rel. Des.(a) Shirley Fenzi Bertão, j. 21 .11.2018; STJ, REsp nº 1795235 PE, Rel. Min. Og Fernandes, j . 12.08.2019; TRF-5, Ap nº 0000185-41.2016 .4.05.8103, Rel. Des . Francisco Roberto Machado, j. 26.11.2020. (TJ-BA - Apelação: 03946101520138050001, Relator.: JOSEVANDO SOUZA ANDRADE, PRIMEIRA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 22/05/2025)

DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA AMBIENTAL. INAPLICABILIDADE DO TEMA 1.184 DO STF. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Trata-se de Recurso de Agravo Interno interposto contra decisão monocrática que negou provimento à apelação cível, mantendo a extinção de execução fiscal ajuizada pelo INEMA para cobrança de multa ambiental de R$ 6.565,53 (seis mil quinhentos e sessenta e cinco reais e cinquenta e três centavos), diante da ausência de interesse de agir, nos termos do Tema 1 .184 do STF e da Resolução nº 547 do CNJ. 2. A Autarquia agravante sustenta a inaplicabilidade do referido entendimento às execuções fiscais de natureza não tributária, especificamente às multas ambientais, por possuírem caráter punitivo e pedagógico. II . QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. Verificar se a tese fixada no Tema 1.184 do STF, e a Resolução nº 547 do CNJ, são aplicáveis às execuções fiscais ajuizadas para cobrança de multa administrativa ambiental, especialmente quando o valor executado é inferior a R$10.000,00 (dez mil reais) . III. RAZÕES DE DECIDIR 4. A multa ambiental, embora cobrada por meio de execução fiscal, possui natureza não tributária, e visa à efetivação do poder de polícia ambiental do ente público. 5 . A proteção ambiental é obrigação constitucional, e as sanções administrativas ambientais têm finalidade educativa e punitiva, distinta da função arrecadatória dos tributos. 6. A aplicação indiscriminada do Tema 1.184 do STF às multas administrativas ambientais comprometeria a eficácia da política pública de meio ambiente . 7. A jurisprudência dos Tribunais reconhece a legitimidade da cobrança judicial de multas ambientais, mesmo em valores considerados baixos, em razão de sua função dissuasória e de proteção de interesse difuso. 8. A ausência de expressa previsão legal que afaste o ajuizamento de execução fiscal para multas ambientais de pequeno valor reforça a inaplicabilidade do Tema 1.184 em tais hipóteses. IV. DISPOSITIVO 9. Agravo interno conhecido e provido. (TJ-BA - Apelação: 81059397720218050001, Relator.: EDSON RUY BAHIENSE GUIMARÃES, PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 16/07/2025)

Tais precedentes reforçam a natureza punitiva, educativa e não tributária da multa administrativa, bem assim a necessidade de preservação da eficácia do poder sancionatório do Estado.

Diante desse quadro normativo e jurisprudencial, impõe-se reconhecer que a execução fiscal em análise cujo objeto é uma multa administrativa decorrente de infração não se submete ao regime jurídico delineado pelo Tema 1.184/STF. 

Trata-se de crédito não tributário, individualizado e vinculado ao exercício do poder de polícia, incompatível com a lógica de racionalização aplicada às execuções tributárias massificadas.

Assim, não há falar em extinção do feito por ausência de interesse de agir, cabendo o regular prosseguimento da execução.

Pelo exposto, voto no sentido de DAR PROVIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO, para anular a sentença e determinar o prosseguimento da execução fiscal.

É o voto.

Sala de Sessões,        de                    de 2026.

PRESIDENTE

DESEMBARGADOR JOSÉ ARAS

Relator

PROCURADOR(A) DE JUSTIÇA