PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Seção Cível de Direito Público
| Processo: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL n. 8055470-59.2023.8.05.0000 |
| Órgão Julgador: Seção Cível de Direito Público |
| IMPETRANTE: GEORGE ALMEIDA BARBOSA |
| Advogado(s): DANIEL DE ARAUJO PARANHOS, FILIPE MACHADO FRANCA |
| IMPETRADO: SECRETÁRIO DE SEGURANÇA PUBLICA DO ESTADO DA BAHIA e outros (2) |
| Advogado(s): |
Inicialmente, cumpre analisar as preliminares suscitadas pela Procuradoria Geral do Estado da Bahia.
A Procuradoria Geral do Estado da Bahia arguiu a preliminar de inadequação da via eleita, sustentando que o Mandado de Segurança estaria sendo impetrado contra lei em tese, em violação à Súmula nº 266 do Supremo Tribunal Federal.
Contudo, a análise detida dos autos revela que a pretensão do Impetrante não se volta contra a Lei Estadual nº 11.370/09 ou o Decreto Estadual nº 17.972/17 em abstrato, mas sim contra a omissão e a forma de aplicação dessas normas pela Administração Pública em seu caso concreto.
O Impetrante não busca a declaração de inconstitucionalidade ou a alteração de qualquer dispositivo legal ou regulamentar de forma genérica. Pelo contrário, ele invoca a aplicação de direitos que entende já estarem previstos na legislação vigente, alegando que a Administração deixou de promover sua ascensão funcional de forma ordinária no momento oportuno, e que a posterior promoção extraordinária não supre essa omissão, devendo ser considerada uma ascensão adicional.
A controvérsia, portanto, reside na interpretação e aplicação de atos administrativos concretos (a omissão da promoção ordinária e a efetivação da promoção extraordinária) à situação individual do Impetrante, e não em um questionamento abstrato da norma.
Conforme entendimento consolidado na jurisprudência pátria, o Mandado de Segurança é cabível quando o ato normativo, embora de caráter geral, possui efeitos concretos e imediatos sobre a esfera jurídica do impetrante, ou quando a impetração se dirige contra a omissão da autoridade em cumprir um dever legal específico. Inaplicabilidade da súmula 266 do STF à espécie.
EMENTA: RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – MANDADO DE SEGURANÇA – INDEFERIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – DESCABIMENTO – RETORNO DOS AUTOS AO JUÍZO DE ORIGEM PARA PROFERIR NOVO JULGAMENTO – RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.
1. É perfeitamente cabível a impetração de mandado de segurança preventivo contra efeitos concretos de ato normativo, o que ocorre, por exemplo, quando o impetrante visa à tutela concreta de sua situação jurídica, evitando a incidência de norma que lhe atinja direito subjetivo, e não a eliminação, em abstrato, da lei do ordenamento jurídico.
2 . Recurso conhecido e provido para desconstituir a sentença e determinar o seu retorno ao juízo a quo.
(TJ-MT - APELAÇÃO CÍVEL: 10391659620218110041, Relator.: MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, Data de Julgamento: 13/06/2023, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 24/06/2023)
No presente caso, a alegada preterição na promoção e a forma como as ascensões foram processadas geram efeitos diretos e individualizados na vida funcional e remuneratória do servidor, configurando, assim, um ato coator passível de impugnação via mandamus. Dessa forma, rejeita-se a preliminar de inadequação da via eleita.
Ainda nessa quadra, a PGE pugnou pela revogação dos benefícios da justiça gratuita concedidos ao Impetrante, sob a alegação de ausência de comprovação de hipossuficiência e da contratação de advogado particular.
Ocorre que o benefício da justiça gratuita foi expressamente deferido pelo despacho inicial (ID 54375804), que considerou os documentos comprobatórios de despesas apresentados pelo Impetrante (ID 53117789). A declaração de hipossuficiência, aliada à análise dos rendimentos e despesas, é suficiente para a concessão do benefício, nos termos do art. 98 do Código de Processo Civil e do art. 5º, LXXIV, da Constituição Federal.
Ademais, a contratação de advogado particular não constitui, por si só, óbice à concessão da gratuidade de justiça, conforme pacífico entendimento jurisprudencial.
JUSTIÇA GRATUITA – Pessoa física - Pedido de concessão dos benefícios da justiça gratuita – Indeferimento em 1º grau – Recurso da autora - Insurgência – Possibilidade – Documentos apresentados nos autos que indicam a alegada insuficiência de recursos do agravante - Art. 99, § 4º do CPC - Possibilidade de constituir advogado particular não impede a concessão da gratuidade - Súmula 77 deste E. Tribunal - Renúncia do recorrente ao foro de seu domicílio não pode servir como fundamento para indeferir o benefício da gratuidade da justiça, haja vista ser opção do consumidor o ajuizamento da ação no foro de seu domicílio ou no domicílio do réu – Benefício concedido – Recurso provido.
(TJ-SP - Agravo de Instrumento: 2063360-35 .2024.8.26.0000 São Paulo, Relator.: Achile Alesina, Data de Julgamento: 20/03/2024, 15ª Câmara de Direito Privado, Data de Publicação: 20/03/2024)
A escolha de um profissional de confiança não implica, necessariamente, que a parte possua recursos suficientes para arcar com as custas processuais sem prejuízo de seu sustento e de sua família. Os documentos de despesas (ID 53117789) demonstram compromissos financeiros que justificam a manutenção do benefício.
Assim, não havendo elementos novos e robustos que infirmem a presunção de hipossuficiência do Impetrante, rejeito a preliminar de revogação da gratuidade de justiça.
Superadas as preliminares, passa-se à análise do mérito da impetração.
Conforme já apontado no relatório, existe uma inconsistência nos documentos quanto à carreira do Impetrante. Enquanto a Petição Inicial (ID 53117785) o qualifica como "Investigador de Polícia Civil, Classe III", os registros funcionais e o ato de promoção (ID 55867277, pg. 23 e 28; ID 53119572) o identificam como "Escrivão de Polícia Civil".
Para fins de análise do direito à promoção, que se baseia em requisitos de tempo de serviço e avaliação de desempenho aplicáveis a ambas as carreiras, esta divergência não altera o cerne da discussão jurídica, mas é fundamental para a precisão dos fatos. Considerando a prevalência dos registros oficiais de sua vida funcional e do ato de promoção, o Impetrante será tratado, para os fins deste voto, como Escrivão de Polícia Civil.
O Impetrante, matrícula nº 12616458, tomou posse em cargo permanente em 27 de dezembro de 2016 (ID 55867277, pg. 26), na Classe III da carreira de Escrivão de Polícia Civil. Seu estágio probatório foi homologado em 1º de fevereiro de 2020 (ID 55867277, pg. 27).
A progressão na carreira dos policiais civis do Estado da Bahia é regida pela Lei Estadual nº 11.370/09 (Lei Orgânica da Polícia Civil) e regulamentada pelo Decreto Estadual nº 17.972/17. O art. 66 da Lei nº 11.370/09 estabelece os requisitos cumulativos para a promoção:
I - avaliação de desempenho anual;
II - 06 (seis) anos ininterruptos de efetivo exercício na classe em que estiver posicionado.
O Decreto nº 17.972/17 detalha esses requisitos, definindo o período avaliatório (1º de janeiro a 30 de setembro de cada ano – Art. 4º, IV), a data-base de apuração do interstício (31 de dezembro de cada ano – Art. 4º, V) e a pontuação mínima para concorrer à promoção (conceito "bom" em todas as ADFs, correspondente a 73 a 96 pontos, sendo "excelente" de 97 a 120 pontos – Art. 8º e Anexo I). Os efeitos financeiros da promoção, por sua vez, são fixados a partir de 1º de março do ano subsequente ao do início do período avaliatório (Art. 37).
No caso do Impetrante, ele completou 06 (seis) anos de efetivo exercício na Classe III em 27 de dezembro de 2022, considerando sua posse em 27 de dezembro de 2016. Além disso, sua avaliação de desempenho funcional (ADF) foi de 120 pontos (ID 53119572), o que corresponde ao conceito "Excelente", superando o mínimo exigido. Portanto, em 31 de dezembro de 2022, o Impetrante já preenchia todos os requisitos legais para a promoção ordinária da Classe III para a Classe II, com efeitos financeiros a partir de 1º de março de 2023.
A controvérsia central reside na coexistência e distinção entre a promoção ordinária, a que o Impetrante fazia jus em dezembro de 2022, e a promoção extraordinária, efetivada pela Lei nº 14.565/23.
A Lei nº 14.565/23, publicada em 16 de maio de 2023 (ID 55867277, pg. 16-22), estabeleceu, em seu art. 21, uma "promoção do ano de 2023" com requisitos excepcionais, como a avaliação de desempenho anual e 06 (seis) anos ininterruptos de efetivo exercício na carreira (e não na classe, como na promoção ordinária), além de prever o acréscimo de pontos percentuais nas Classes Especial, I e II. O § 2º do mesmo artigo determinou que a Administração Pública adotará as providências necessárias para a aplicação do disposto, "inclusive quanto à revisão de atos já eventualmente publicados".
Por força dessa lei, o Impetrante foi promovido para a Classe II de Escrivão de Polícia Civil, conforme Portaria nº 110, de 12 de julho de 2023 (ID 53119572), com efeitos retroativos a 1º de março de 2023 (ID 55867277, pg. 28). A própria Portaria nº 110/2023 faz menção expressa ao art. 21 da Lei nº 14.565/23, confirmando o caráter extraordinário dessa ascensão.
A Administração Pública, em suas informações, argumenta que "o cálculo dos seis anos ininterruptos na classe ou na carreira, alcança o mesmo período promocional" (ID 55867277, pg. 30; ID 56435399, pg. 3), sugerindo que a promoção extraordinária de 2023 teria absorvido ou substituído a promoção ordinária de 2022. Tal interpretação, contudo, não se coaduna com a natureza jurídica das promoções e com os princípios que regem a Administração Pública.
A promoção ordinária é um direito subjetivo do servidor que preenche os requisitos legais de tempo de serviço na classe e avaliação de desempenho, independentemente da existência de vagas ou de atos discricionários da Administração para a abertura de certames, uma vez que a lei já estabelece a forma de desenvolvimento na carreira. A omissão da Administração em promover o servidor no momento em que ele adquire o direito configura ilegalidade e violação a direito líquido e certo.
A promoção extraordinária, por sua vez, é uma medida excepcional, de caráter transitório, instituída por lei específica para atender a determinadas políticas públicas ou reestruturações de carreira, como foi o caso da Lei nº 14.565/23. Ela não se destina a substituir ou anular direitos já adquiridos sob as regras ordinárias, mas sim a promover uma aceleração ou reordenamento da carreira em um dado momento.
Se o Impetrante já havia cumprido os requisitos para a promoção ordinária à Classe II em dezembro de 2022, ele deveria ter sido promovido a essa classe com efeitos a partir de 1º de março de 2023. A superveniente Lei nº 14.565/23, ao prever uma promoção extraordinária para o ano de 2023, deveria ter encontrado o Impetrante já na Classe II (por força da promoção ordinária devida) e, a partir daí, promovê-lo para a Classe I, caso preenchesse os requisitos da nova lei.
Desse modo, a não efetivação da promoção ordinária no tempo devido resultou em uma preterição do servidor, que foi "alcançado" pela promoção extraordinária em uma classe inferior àquela em que deveria estar.
O impetrante apresenta em seu writ situações paradigmas de servidores que teriam sido beneficiados por ambas as promoções, ascendendo da Classe III para a Classe II em 2022 (ordinária) e, posteriormente, para a Classe I em 2023 (extraordinária).
Embora a verificação direta desses casos para a carreira de Escrivão/Investigador não seja imediatamente evidente nos documentos de Portaria fornecidos, o princípio subjacente é de suma importância: a possibilidade de cumulação de promoções de naturezas distintas, desde que os requisitos para cada uma sejam preenchidos. Isso porque a Administração não pode utilizar uma promoção excepcional para sanar uma omissão em uma promoção ordinária devida, sob pena de violar os princípios da legalidade, impessoalidade e isonomia (art. 37 da CF/88).
A omissão da Administração em promover o Impetrante ordinariamente em dezembro de 2022, quando já preenchia os requisitos, constitui ato ilegal que deve ser corrigido. A promoção extraordinária de 2023, ao invés de ser uma ascensão da Classe II para a Classe I (como seria se a promoção ordinária tivesse sido concedida), o elevou apenas da Classe III para a Classe II, configurando uma clara preterição.
A Procuradoria invoca a Súmula Vinculante nº 37 do STF ("Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia") e o art. 169, § 1º, da Constituição Federal (necessidade de prévia dotação orçamentária) para sustentar a improcedência do pleito.
Contudo, a presente demanda não busca um aumento de vencimentos com base em isonomia ou a criação de uma nova vantagem remuneratória por via judicial. O que se pleiteia é o reconhecimento e a efetivação de um direito à promoção já previsto em lei, cujos requisitos foram integralmente cumpridos pelo Impetrante. A consequente alteração remuneratória é um mero reflexo da ascensão funcional legalmente devida, e não um aumento salarial autônomo.
Quando o Poder Judiciário atua para corrigir uma ilegalidade ou omissão da Administração que impede o servidor de usufruir de um direito já estabelecido em lei, ele não está invadindo a esfera de competência do Poder Legislativo. Ao revés, está exercendo sua função precípua de garantir a supremacia da lei e a observância dos princípios constitucionais que regem a Administração Pública, como a legalidade e a impessoalidade.
Nesse sentido, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça é pacífica ao distinguir a atuação do Judiciário na concessão de direitos previstos em lei daquela que implicaria em aumento de vencimentos sem previsão legal.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS DA LEIS TOCANTINENSES NS. 1.855/2007 E 1 .861/2007 REVOGADOS PELAS LEIS TOCANTINENSES NS. 1.866/2007 E 1.868/2007 . REAJUSTE DE SUBSÍDIOS DE SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS. IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. DIREITO ADQUIRIDO. ARTS 5º, INC . XXXVI E 37, INC. XV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE.
1 . Ação conhecida quanto ao art. 2º da Lei n. 1.866/2007 e o art . 2º da Lei n. 1.868/2007. Ausência de impugnação específica dos outros dispositivos das leis . Arts. 3º e 4º da Lei n. 9.868/1999 .
2. Diferença entre vigência de lei e efeitos financeiros decorrentes de sua disposição. Vigentes as normas concessivas de aumentos de vencimentos dos servidores públicos de Tocantins, os novos valores passaram a compor o patrimônio de bens jurídicos tutelados, na forma legal diferida a ser observada.
3 . O aumento de vencimento legalmente concedido e incorporado ao patrimônio dos servidores teve no mês de janeiro de 2008 o prazo inicial para início de sua eficácia financeira. O termo fixado, a que se refere o § 2º do art. 6º da Lei de Introdução ao Código Civil, caracteriza a aquisição do direito e a proteção jurídica que lhe concede a Constituição da Republica.
4 . Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 2º da Lei tocantinense n. 1.866/2007 e do art . 2º da Lei tocantinense n. 1.868/2007.
(STF - ADI: 4013 TO, Relator.: CÁRMEN LÚCIA, Data de Julgamento: 31/03/2016, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 19/04/2017).
A promoção, uma vez preenchidos os requisitos e havendo previsão legal, deixa de ser um ato discricionário e se torna um direito subjetivo do servidor.
Quanto à alegação de ausência de dotação orçamentária (art. 169, § 1º, da CF/88), é importante ressaltar que a Administração Pública não pode se escusar de cumprir a lei sob o pretexto de limitações orçamentárias, especialmente quando se trata de direitos subjetivos de seus servidores.
A previsão orçamentária para o desenvolvimento funcional dos servidores é um dever do Estado, e sua ausência não pode servir de justificativa para a preterição de direitos legalmente assegurados. A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) impõe limites e responsabilidades, mas não pode ser interpretada como um salvo-conduto para o descumprimento de normas que garantem direitos aos servidores.
A promoção do Impetrante para a Classe II em 2023, com base na Lei nº 14.565/23, já demonstra a existência de vagas e disponibilidade orçamentária para a ascensão funcional. A questão é que essa promoção deveria ter sido a segunda, e não a primeira, considerando a preterição da promoção ordinária de 2022.
Dessa forma, resta configurado o direito líquido e certo do Impetrante à promoção ordinária para a Classe II, com efeitos retroativos a 1º de março de 2023, e, consequentemente, à promoção extraordinária para a Classe I, com base na Lei nº 14.565/23, a partir da data em que esta foi efetivada para os demais servidores que já se encontravam na Classe II.
Por todo o exposto, e por tudo o mais que dos autos consta, voto no sentido de CONCEDER A SEGURANÇA pleiteada por GEORGE ALMEIDA BARBOSA, para:
- Declarar o direito do Impetrante à promoção ordinária da Classe III para a Classe II da carreira de Escrivão de Polícia Civil do Estado da Bahia, com efeitos funcionais e financeiros retroativos a 1º de março de 2023, data em que a promoção ordinária, devida em razão do cumprimento dos requisitos em 27 de dezembro de 2022, deveria ter sido efetivada.
- Declarar o direito do Impetrante à subsequente promoção extraordinária da Classe II para a Classe I da carreira de Escrivão de Polícia Civil do Estado da Bahia, nos termos do art. 21 da Lei Estadual nº 14.565/23, com efeitos funcionais e financeiros retroativos a 1º de março de 2023, data em que a promoção extraordinária foi efetivada para os demais servidores que já se encontravam na Classe II.
- Determinar o pagamento das diferenças remuneratórias decorrentes dessas promoções, desde 1º de março de 2023, devidamente corrigidas e acrescidas de juros de mora, observando-se o disposto no art. 323 do Código de Processo Civil quanto às parcelas vincendas no curso do processo.
Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009.
Em atenção aos princípios da celeridade e economia processual, atribuo à presente decisão força de MANDADO/OFÍCIO.
Publique-se. Intimem-se. Cumpra-se.
Salvador (BA), 08 de outubro de 2025.
FRANCISCO DE OLIVEIRA BISPO
Juiz Convocado - Substituto de 2º Grau
TITULARIDADE EM PROVIMENTO 19
Relator