PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. VIGÊNCIA E NATUREZA JURÍDICA DA VERBA. AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO LOCAL. EXIGIBILIDADE DE LEI MUNICIPAL ESPECÍFICA. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE REMUNERATÓRIA. HONORÁRIOS CONVENCIONAIS CONTRATUAIS. IMPOSSIBILIDADE DE INDENIZAÇÃO A TÍTULO DE DANOS MATERIAIS. DESPROVIMENTO DO RECURSO.

I. Caso em exame

1. Trata-se de apelação cível interposta pelo Espólio de Matilde Nascimento de Jesus contra sentença de improcedência proferida em ação ordinária de cobrança de parcelas retroativas e de obrigação de fazer voltada ao repasse anual direto de incentivo financeiro federal para agentes de saúde.

II. Questões em discussão

2. As questões em discussão consistem em definir: a) se a Portaria GM/MS nº 674/2003 permanece em vigor regulando o repasse direto das parcelas anuais de incentivo adicional; b) se o repasse individual das verbas enviadas pela União dispensa lei municipal autorizativa local; c) se o Município deve indenizar perdas e danos por honorários advocatícios contratuais.

III. Razões de decidir

3. A Portaria GM/MS nº 674/2003 foi revogada tacitamente pelas portarias subsequentes instituidoras da Política Nacional de Atenção Básica e pela Lei Federal nº 12.994/2014, que regulou inteiramente a matéria de custeio e remuneração das carreiras do PACS.

4. O incentivo financeiro adicional repassado pela União possui natureza institucional de fomento e assistência complementar do programa de saúde básica local, e não de vantagem salarial ou bônus individual automático aos servidores.

5. A concessão ou majoração de vantagens remuneratórias aos servidores públicos municipais exige lei local específica de iniciativa do Prefeito, em respeito ao princípio constitucional da legalidade estrita e da reserva de lei formal.

6. Os honorários advocatícios contratuais decorrem de relação jurídica privada voluntária, não constituindo prejuízo material indenizável pela Fazenda Pública ou pela parte sucumbente a título de perdas e danos.

IV. Dispositivo e tese

7. Recurso de apelação cível conhecido e desprovido, mantendo-se integralmente a sentença de primeiro grau.

Tese do julgado:

"1. O repasse e o pagamento direto de incentivos financeiros federais aos agentes comunitários de saúde municipais demandam expressa autorização em lei específica local do ente federativo competente, obstada a concessão remuneratória fundada unicamente em normas administrativas federais de caráter infralegal."

Referências:

Constituição Federal de 1988, Art. 37, inciso X.

Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, Art. 2, § 1º.

Lei Federal nº 11.350/2006.

Lei Federal nº 12.994/2014.

TJBA, Apelação Cível nº 8000354-56.2022.8.05.0274, Quinta Câmara Cível, Relatora Desembargadora Andrea Paula Matos Rodrigues de Miranda, Julgado em 08/08/2023.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de n. 8000168-33.2025.8.05.0046, em que figuram como apelante JOSE DE JESUS e como apelada MUNICIPIO DE CANSANCAO.

ACORDAM os magistrados integrantes da Quinta Câmara Cível do Estado da Bahia, em CONHECER E NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO , nos termos do voto da relatora. 

Salvador, .

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 QUINTA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 17 de Agosto de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

Trata-se de recurso de apelação cível interposto pelo Espólio de Matilde Nascimento de Jesus contra a sentença proferida pelo Juízo de Direito da Vara Cível da Comarca de Cansanção (BA) nos autos da ação de cobrança cumulada com obrigação de fazer movida em face do Município de Cansanção (BA).

Na petição inicial, a parte autora alegou que a de cujus exerceu a função de agente comunitária de saúde no âmbito municipal e, com fundamento na Portaria nº 674/2003 do Ministério da Saúde, possuía direito ao recebimento direto do incentivo financeiro adicional repassado anualmente pela União ao erário local. Sustentou que os recursos federais possuem natureza personalíssima de bônus ou parcela extraordinária anual, e que sua retenção pela municipalidade configura apropriação indébita e enriquecimento sem causa. Requereu o pagamento das diferenças do benefício referentes ao período de 2009 a 2013, o repasse das parcelas de 2014 em diante e a condenação do Município ao ressarcimento por perdas e danos relativos a honorários contratuais de 20%.

O Município de Cansanção apresentou contestação arguindo que as verbas repassadas pelo Fundo Nacional de Saúde se destinam ao custeio global e ao fortalecimento do Programa de Agentes Comunitários de Saúde (PACS), inexistindo previsão legal de pagamento direto ou individualizado aos servidores municipais como bônus. Defendeu que a concessão de vantagens remuneratórias demanda edição de lei específica e que a referida portaria federal foi revogada tacitamente pela Lei nº 12.994/2014.

Em julgamento antecipado do mérito, a magistrada de primeiro grau julgou totalmente improcedentes os pedidos da ação, acolhendo as teses defensivas da municipalidade sob o fundamento do princípio da legalidade administrativa e da ausência de lei municipal regulamentadora do repasse direto.

Em suas razões recursais, o apelante postula a reforma integral do julgado, sustentando a vigência da Portaria nº 674/2003, a natureza personalíssima do incentivo financeiro e a desnecessidade de lei municipal autorizativa para repasse de verbas federais carimbadas, além de citar entendimentos de tribunais de contas.

O apelado ofereceu contrarrazões pelo desprovimento do apelo, defendendo a manutenção dos fundamentos adotados na sentença de primeiro grau. Os autos foram distribuídos por prevenção para esta relatoria no âmbito da Quinta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia.

É o relatório.

Salvador/BA, data registrada no sistema.

 MARINEIS FREITAS CERQUEIRA 

Juíza Substituta de 2º Grau - Relatora

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

2. Juízo de Admissibilidade Recursal

O juízo de admissibilidade recursal impõe o conhecimento do recurso de apelação, pois restam preenchidos todos os pressupostos processuais intrínsecos e extrínsecos exigidos para sua apreciação regular.

No tocante à tempestividade, a certidão de ID. 97877124 expedida pelo analista judiciário atesta que o apelo cumpre o prazo de 15 dias úteis estabelecido pela legislação processual civil. A sentença recorrida foi disponibilizada no diário eletrônico em 07/10/2025, de modo que o termo inicial ocorreu em 09/10/2025, encerrando-se o prazo em 29/10/2025. A petição recursal foi protocolada em 15/10/2025, restando evidenciada a sua estrita tempestividade processual.

Quanto ao preparo recursal, a ausência de recolhimento das custas de processamento encontra-se justificada, visto que a parte autora litiga sob o pálio da gratuidade da justiça. O referido benefício foi provisoriamente deferido pelo juízo de primeiro grau na decisão interlocutória de ID 97877098 (f. 2), estendendo-se a sua eficácia aos atos de natureza recursal e dispensando a comprovação de recolhimento de preparo nesta esfera de julgamento.

Assim, configurados os requisitos de cabimento, legitimidade, interesse e regularidade formal, conhece-se da presente apelação cível.

3. Natureza Jurídica do Incentivo e Revogação Tácita da Portaria 674/2003

A controvérsia de mérito cinge-se em definir se o "incentivo financeiro adicional" instituído pela Portaria GM/MS nº 674/2003 constitui parcela de repasse direto e obrigatório aos agentes comunitários de saúde municipais como verba de natureza pessoal ou se possui caráter puramente institucional de custeio público.

Os demonstrativos financeiros do Fundo Nacional de Saúde referentes ao Município de Cansanção (BA) comprovam o recebimento anual dos recursos de incentivo financeiro adicional entre os anos de 2009 e 2014. A apuração fática revela que esses valores eram transferidos em cota única, calculada à época com base no número de agentes em efetivo exercício cadastrados no sistema de informações de atenção básica municipal.

Ocorre que a tese do apelante fundada na Portaria nº 674/2003, que previa o incentivo como uma "décima terceira parcela" a ser paga para o profissional de saúde, não encontra mais sustentáculo normativo no ordenamento jurídico vigente. A evolução da Política Nacional de Atenção Básica, promovida pelas Portarias GM/MS nº 648/2006 e nº 2.488/2011, unificou a sistemática de financiamento, abolindo a distinção formal entre incentivo de custeio e incentivo adicional para empregar o termo genérico "incentivo financeiro".

A teor do que estabelece a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, a lei posterior revoga a anterior quando regular inteiramente a matéria de que tratava a lei antecedente, o que configura a revogação tácita de ato administrativo infralegal superado. A regulação completa do regime jurídico, do piso salarial nacional e do sistema de custeio das carreiras de agente comunitário de saúde e de combate às endemias foi definitivamente implementada pela Lei Federal nº 11.350/2006, modificada pela Lei Federal nº 12.994/2014.

Desse modo, o incentivo financeiro recebido pelo Município atua como recurso de fomento institucional voltado à sustentação e aprimoramento das estratégias do programa de saúde local, integrando o erário sob a coordenação do gestor municipal. Os recursos federais não se convertem automaticamente em remuneração direta aos servidores, cabendo ao Município garantir o pagamento do piso salarial e do décimo terceiro salário constitucional, cujos adimplementos regulares constam demonstrados nos autos. Não havendo obrigação de pagamento de parcela extra, afasta-se a ocorrência de enriquecimento ilícito do Município ou de apropriação indevida de valores.

4. Exigência de Lei Local e Princípio da Reserva Legal

O princípio constitucional da legalidade administrativa e a reserva de lei formal impõem limites intransponíveis à atuação do gestor público, impedindo o pagamento de qualquer vantagem pecuniária a servidores municipais sem que haja prévia e expressa autorização em lei local específica de iniciativa do Poder Executivo.

A norma expressa do artigo 37, inciso X, da Constituição Federal estabelece a exigibilidade de lei específica para a fixação ou alteração da remuneração de servidores públicos:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) (Regulamento)

No caso concreto, o Município de Cansanção (BA) não possui legislação municipal específica regulamentando a concessão, a incorporação ou o repasse direto das parcelas anuais do incentivo financeiro federal aos seus agentes de saúde sob a forma de abono ou bônus remuneratório. À míngua de norma jurídica municipal autorizativa, carece o Administrador Público de competência discricionária para efetuar o repasse individual das verbas, de sorte que a imposição de tal obrigação pelo Poder Judiciário importaria em indevida invasão de competência reservada ao chefe do Poder Executivo local.

O entendimento firmado por este Tribunal de Justiça da Bahia consolidou-se no sentido de afastar a possibilidade de direcionamento automático e individualizado das verbas federais de fomento à folha de pagamento dos servidores, restando inafastável a necessidade de aprovação de lei formal municipal sobre a matéria. Nesse diapasão, colhe-se o precedente da Quinta Câmara Cível deste Tribunal de Justiça da Bahia:

EMENTA: PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA Quinta Câmara Cível Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8000354-56.2022.8.05.0274 Órgão Julgador: Quinta Câmara Cível APELANTE: FABIO ANTONIO RIBEIRO PEDREIRA Advogado(s): LUMA BARROS ANDRADE APELADO: MUNICIPIO DE VITORIA DA CONQUISTA Advogado(s): ACORDÃO APELAÇÃO. DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PÚBLICA MUNICIPAL. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. PORTARIA N. 674/GM/3003. REVOGAÇÃO. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL MUNICIPAL PARA O PAGAMENTO. VEDAÇÃO CONTIDA NO ART. 169 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRECEDENTES DO TJBA. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1.Cinge-se a controvérsia à possibilidade de direcionamento da verba denominada Incentivo Financeiro Adicional à remuneração da autora, Agente Comunitário de Saúde no Município Apelante, com fundamento na Portaria 674/2003 do Ministério da Saúde. 2.Desde a Portaria 648/2006 do Ministério da Saúde, que regulou a matéria referente ao incentivo financeiro e revogou expressamente a Portaria 674/2003, não há mais a distinção entre incentivo de custeio e incentivo adicional, sendo utilizado apenas o termo “incentivo financeiro". 3. Com a edição da Portaria nº 1.761/2007, que fixou o valor do incentivo de custeio referente à implantação de Agentes Comunitários de Saúde, iniciou-se uma nova discussão acerca da finalidade do referido incentivo, tendo o o Ministério de Saúde editado Nota de Esclarecimento afirmando expressamente“(...) que o valor repassado pelo Ministério da Saúde aos municípios e distrito federal se trata de um incentivo financeiro à estratégia e não de um valor atinente ao piso salarial dos ACS”. 4. A mencionada verba de incentivo, portanto, objetiva incrementar ações e projetos direcionados à saúde da população, não se confundindo com a instituição de vantagem pecuniária aos agentes comunitários de saúde. 5. Por outro lado, o deferimento de vantagens ou aumento de remuneração pelos órgãos e entidades da Administração Direta ou Indireta, depende de autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias, exigindo-se ainda prévia dotação e observância dos limites estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal, inexistentes neste caso. 6. Sentença de improcedência mantida. Recurso conhecido e improvido. Vistos, relatados e discutidos estes autos de n. 8000354-56.2022.8.05.0274, em que figuram como apelante FABIO ANTONIO RIBEIRO PEDREIRA e como apelada MUNICIPIO DE VITORIA DA CONQUISTA. ACORDAM os magistrados integrantes da Quinta Câmara Cível do Estado da Bahia, em CONHECER e NEGAR PROVIMENTO AO APELO, nos termos do voto da relatora. (Classe: Apelação, Número do Processo: 8000354-56.2022.8.05.0274, Relator(a): ANDREA PAULA MATOS RODRIGUES DE MIRANDA, Publicado em: 08/08/2023)

A ementa em questão amolda-se com perfeição à realidade fática dos autos, porquanto a ausência de dotação local específica e de prévia autorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias do Município de Cansanção obsta o acolhimento do pedido condenatório. Ademais, os pareceres de natureza opinativa e as resoluções de consulta oriundos do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia e de outras cortes de controle, embora sirvam de orientação administrativa, possuem caráter meramente opinativo e não vinculam o entendimento jurisdicional nem superam a exigência absoluta da reserva de lei formal estabelecida na Constituição Federal.

5. Pleito de Indenização por Honorários Advocatícios Contratuais

O apelante postula ainda a condenação do Município de Cansanção ao pagamento de indenização por perdas e danos decorrentes dos honorários advocatícios contratuais estabelecidos em 20% sobre o montante final da condenação judicial.

As regras da responsabilidade civil contratual previstas no Código Civil dispõem sobre a obrigação de reparar perdas e danos em face do inadimplemento obrigacional. Contudo, o ajuste de honorários convencionais extrajudiciais para a atuação em juízo constitui negócio jurídico estritamente privado, pactuado de forma livre entre o constituinte e o causídico de sua confiança, não produzindo efeitos em relação a terceiros que não participaram da avença contratual.

A análise fática do processo revela que a parte autora não logrou demonstrar o efetivo desembolso de qualquer quantia material ou mesmo colacionar cópia do contrato de prestação de serviços advocatícios que amparasse a ocorrência do suposto dano material alegado.

Sob a ótica jurídica, o ônus financeiro decorrente da contratação de patrono particular não pode ser transferido à parte adversa ou à Fazenda Pública a título de perdas e danos, uma vez que a representação em juízo e a estipulação dos honorários convencionais constituem ato voluntário do litigante. A verba honorária decorrente do princípio da sucumbência é regida pelas normas instrumentais do processo e se limita aos honorários sucumbenciais arbitrados judicialmente, restando incabível a cobrança cumulativa dos honorários contratuais ajustados pela parte para viabilizar o exercício de seu direito de ação.

Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER e NEGAR PROVIMENTO ao recurso de apelação cível interposto pelo Espólio de Matilde Nascimento de Jesus, mantendo em todos os seus termos a sentença de improcedência proferida pelo juízo de primeiro grau.

Diante do desprovimento recursal e do trabalho adicional desenvolvido nesta instância, majoram-se os honorários advocatícios de sucumbência fixados na origem de 15% para 17% sobre o valor atualizado da causa, com esteio no artigo 85, parágrafo 11, do Código de Processo Civil. Fica, contudo, suspensa a exigibilidade da cobrança da verba de sucumbência, em razão da concessão do benefício da assistência judiciária gratuita à parte autora.

Salvador (BA), data registrada no sistema.

MARINEIS FREITAS CERQUEIRA

Juíza Substituta de 2º Grau - Relatora