PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quarta Câmara Cível 

DIREITO ADMINISTRATIVO. REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. RETENÇÃO DE PAGAMENTO POR SERVIÇOS JÁ EXECUTADOS. EXIGÊNCIA DE CERTIDÕES DE REGULARIDADE FISCAL E TRABALHISTA COMO CONDIÇÃO PARA PAGAMENTO. IMPOSSIBILIDADE. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DA ADMINISTRAÇÃO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. NÃO PROVIMENTO.

I. Caso em exame

1. Remessa necessária oriunda de mandado de segurança impetrado por empresa contratada pela Administração Pública, objetivando afastar ato administrativo que reteve o pagamento por serviços já executados e devidamente medidos, sob o fundamento da ausência de certidões de regularidade fiscal e trabalhista.

2. Sentença que concedeu a segurança, confirmando liminar anteriormente deferida, determinando a liberação dos valores devidos.

II. Questão em discussão 

3. A questão em discussão consiste em saber se a Administração Pública pode condicionar o pagamento de serviços já prestados e atestados à apresentação de certidões de regularidade fiscal e trabalhista pela empresa contratada.

III. Razões de decidir

4. A exigência de regularidade fiscal e trabalhista é requisito para habilitação e contratação com o Poder Público, não podendo ser utilizada como condição para o pagamento de serviços já executados.

5. A retenção dos valores devidos configura enriquecimento ilícito da Administração Pública e sanção política indireta, prática vedada pelo ordenamento jurídico.

6. A Administração dispõe de meios próprios para a cobrança de eventuais débitos fiscais, sendo ilegítima a utilização do crédito do contratado como mecanismo coercitivo.

7. Precedentes do Superior Tribunal de Justiça e do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia.

IV. Dispositivo e tese

8. Remessa necessária conhecida e não provida, mantendo-se integralmente a sentença concessiva da segurança.

Tese de julgamento: “É ilegal a retenção de pagamento por serviços já executados e atestados em contrato administrativo, condicionada à apresentação de certidões de regularidade fiscal ou trabalhista, por configurar enriquecimento ilícito da Administração”.

Dispositivos relevantes citados: Lei nº 8.666/93, art. 87.

Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no RMS 57203/MT.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível nº 8126995-06.2020.8.05.0001, da Comarca de SALVADOR/BA, em que figuram como Recorrente JUIZ DE DIREITO 8ª V DA FAZENDA PÚBLICA DE SALVADO e como Recorrido CONSTRUTORA OAS S.A. EM RECUPERACAO JUDICIAL  e COMPANHIA DE DESENVOLVIMENTO URBANO DO ESTADO DA BAHIA - CONDER.

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Quarta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade de votos, em CONHECER da remessa necessária e NEGAR PROVIMENTO, nos termos do voto da Relatora.

Sala das Sessões, data do julgamento.

Desª. Gardênia Pereira Duarte

Relatora

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 QUARTA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 11 de Março de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quarta Câmara Cível 

Trata-se de Remessa Necessária Cível originada do Mandado de Segurança nº 8126995-06.2020.8.05.0001, proveniente da 8ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Salvador/BA, na qual figuram como partes a CONSTRUTORA OAS S.A. EM RECUPERACAO JUDICIAL e a COMPANHIA DE DESENVOLVIMENTO URBANO DO ESTADO DA BAHIA - CONDER. A remessa visa a revisão da sentença (ID 93704598) que concedeu a segurança pleiteada pela Impetrante.

A demanda original, sob a forma de Mandado de Segurança, foi ajuizada pela CONSTRUTORA OAS S.A. EM RECUPERACAO JUDICIAL, então contratada no âmbito do Contrato Administrativo n.º 019/14, firmado com a CONDER para execução de obras de infraestrutura, incluindo a duplicação da Avenida Orlando Gomes e a implantação da Avenida 29 de Março.

A Impetrante buscou o reconhecimento judicial da ilegalidade do ato coator praticado pelo Diretor-Presidente da CONDER, consubstanciado na retenção de pagamentos devidos por serviços já executados e medidos, que totalizavam o montante de R$ 5.144.692,17 (cinco milhões, cento e quarenta e quatro mil, seiscentos e noventa e dois reais e dezessete centavos), sob a alegação de ausência de Certidões de Regularidade Fiscal e Trabalhista (IDs 93704064, 93704065 e 93704066).

A Impetrante alegou que os serviços estavam em fase avançada (92% de execução) e que a retenção dos valores devidos configurava enriquecimento ilícito da Administração Pública e sanção política disfarçada, em descompasso com a legislação e a jurisprudência pátria, especialmente considerando seu status de empresa em recuperação judicial.

O Juízo de primeiro grau proferiu a Sentença de ID 93704598, em 10 de junho de 2025, na qual concedeu a segurança pleiteada, confirmando a liminar anteriormente deferida (ID 93704573). O magistrado de origem firmou o entendimento de que a retenção dos valores, condicionada à apresentação de certidões negativas de débitos, era indevida, visto que o ato configurava locupletamento ilícito da Administração, que possui meios próprios para a cobrança, não podendo se valer da retenção do pagamento como instrumento transverso de cobrança de débitos fiscais.

A sentença foi submetida, de ofício, ao reexame necessário, nos termos do art. 14, §1º, da Lei Federal n.º 12.016/09.

O Ministério Público manifestou-se pela não intervenção no mérito do processo (ID 93704597 e 93704602).

É o relatório, que submeto à apreciação.

Salvador/BA, data registrada no sistema.

Desa. Gardênia Pereira Duarte

Relatora

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quarta Câmara Cível 

Presentes os pressupostos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade, conheço da remessa necessária.

No mérito, a Sentença de primeiro grau (ID 93704598) deve ser integralmente mantida por estar em completa harmonia com o direito pátrio e o entendimento consolidado dos Tribunais Superiores, notadamente o Superior Tribunal de Justiça, bem como deste Tribunal de Justiça do Estado da Bahia.

O cerne da questão reside na ilegalidade da retenção de pagamento de contrato administrativo pela Administração Pública, sob a justificativa de que a empresa contratada, que já prestou o serviço, teria que comprovar a regularidade fiscal e o adimplemento das verbas trabalhistas, através da apresentação de certidões negativas, para que fosse concedida a liberação dos pagamentos devidos pelos serviços contratuais prestados.

Ocorre que, analisando os autos, constato que a sentença está em consonância com o entendimento do STJ acerca da temática. 

A jurisprudência se mostra uníssona no sentido de que, apesar de ser exigível a comprovação de regularidade fiscal e trabalhista para a habilitação em licitações e para a contratação com o Poder Público, tal exigência não pode ser utilizada como condição para o pagamento de serviços que foram executados.

A Administração Pública, ao usufruir dos serviços prestados e reter os valores correspondentes, incorre em enriquecimento ilícito, comportamento este expressamente vedado pelo ordenamento jurídico.

A retenção de pagamentos, quando o serviço já foi atestado e medido, extrapola o rol taxativo de sanções previstas no art. 87 da Lei nº 8.666/93, que não inclui a retenção como penalidade aplicável à contratada por eventual irregularidade fiscal ou trabalhista. Trata-se, na verdade, de uma sanção política indireta, que visa compelir o contribuinte ao pagamento de débitos fiscais, prática esta há muito repelida pelo Supremo Tribunal Federal, conforme o entendimento sumulado da Corte.

O Superior Tribunal de Justiça, no julgamento de caso semelhante, atestou que a Administração possui meios próprios para a cobrança de eventuais débitos, não lhe sendo permitido utilizar o crédito do particular como meio coercitivo para a satisfação de seus interesses fiscais. Neste sentido, destaca-se o precedente daquela Corte Superior, que reflete a impossibilidade de tal retenção:

"O entendimento adotado no acórdão recorrido destoa da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, que é firme no sentido de que, apesar de ser exigível a Certidão de Regularidade Fiscal para a contratação com o Poder Público, não é possível a retenção do pagamento de serviços já prestados, em razão de eventual descumprimento da referida exigência (STJ, AgInt no REsp 1.742.457/CE, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, DJe de 07/06/2019). Nesse sentido: STJ, AgInt no AREsp 1.161.478/MG, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 06/12/2018; AgInt no AREsp 503.038/RJ, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 31/05/2017; AgRg no AREsp 277.049/DF, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe de 19/03/2013; AgRg no REsp 1.313.659/PR, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 06/11/2012 . IV. Agravo interno improvido." (STJ - AgInt no RMS: 57203 MT 2018/0089369-7, Relatora.: Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, Data de Julgamento: 29/04/2020, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 05/05/2020)

O Tribunal de Justiça da Bahia, por sua vez, acompanha essa orientação, tendo em vista a vedação expressa ao enriquecimento sem causa por parte da administração pública. No julgamento do Mandado de Segurança n. 8049444-79.2022.8.05.0000, a Seção Cível de Direito Público decidiu de forma convergente, reconhecendo a ilegalidade da conduta administrativa:

"MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. CONTRATO ADMINISTRATIVO. SERVIÇO PRESTADO PELA CONTRATADA. CONDICIONAMENTO POSTERIOR DO PAGAMENTO À APRESENTAÇÃO DE CERTIDÃO DE REGULARIDADE FISCAL. IMPOSSIBILIDADE. VEDAÇÃO DO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. PRECEDENTES DO STJ. CONCESSÃO DA SEGURANÇA. Trata-se de Mandado de Segurança impetrado tendo como ato coator a exigibilidade, pelos impetrados, da apresentação de certidão de regularidade fiscal para pagamento de serviço já prestado. É indubitável que a Administração Pública, durante a execução do contrato administrativo, pode e mais, deve proceder à exigência da comprovação da regularidade fiscal e trabalhista da contratada. [...] Contudo, já tendo a impetrante prestado o serviço, mostrava-se inviável a exigência da comprovação da certidão de regularidade fiscal, na medida em que a Administração Pública usufruíra dos serviços prestados pela contratada, desaguando tal exigência no seu enriquecimento ilícito e imposição de sanção política visando compelir o contribuinte ao pagamento de eventuais débitos fiscais, conduta vedada, consoante, inclusive, redação das Súmulas números 70, 323 e 547 do STF. Precedentes do STJ. Concessão da segurança."

(TJ-BA - Mandado de Segurança: 8049444-79.2022.8.05.0000, Relator.: LISBETE MARIA TEIXEIRA ALMEIDA C SANTOS, SECAO CÍVEL DE DIREITO PUBLICO, Data de Publicação: 28/02/2024)

No mesmo sentido, o Tribunal de Justiça do Espírito Santo (TJES) corrobora a tese, reafirmando que a suspensão do pagamento de serviços já prestados é ilegal:

"EMENTA. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. CERTIDÃO DE REGULARIDADE FISCAL. EXIGÊNCIA. SUSPENSÃO DOS PAGAMENTOS. ILEGALIDADE. 1. É ilegal a retenção ou suspensão do pagamento pelos serviços já prestados à Administração Pública em razão da não apresentação de certidão de regularidade fiscal, muito embora seja exigível para a contratação com o Poder Público. Precedentes do STJ e do TJES."

(TJ-ES - MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL: 50298859720238080024, Relator.: SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR, Reunidas - 1º Grupo Cível)

               Desta forma, tendo a CONSTRUTORA OAS S.A. comprovado a execução substancial dos serviços contratados (92% da obra) e a retenção dos valores devidos pela CONDER com fundamento na ausência de regularidade fiscal, a manutenção da sentença que concedeu a segurança é medida que se impõe, por reconhecer o direito líquido e certo da Impetrante ao recebimento do preço pelos serviços já realizados, afastando o abuso de poder e a ilegalidade do ato coator.

 O mandado de segurança veio devidamente instruído com prova documental pré-constituída, incluindo planilhas de medição que comprovam a liquidez dos valores devidos, bem como a negativa formal de pagamento por parte da administração pública fundamentada exclusivamente na ausência de regularidade fiscal, conforme se extrai dos IDs 93704064, 93704065 e 93704066.

Diante de todo o exposto, voto no sentido de CONHECER DA REMESSA NECESSÁRIA E LHE NEGAR PROVIMENTO, mantendo integralmente a sentença de primeiro grau por estes e pelos seus próprios e jurídicos fundamentos.

Sala de Sessões, data registrada no sistema.

Desa. Gardênia Pereira Duarte

Relatora