PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AÇÃO ANULATÓRIA. AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. CEFIR. INCONSISTÊNCIAS CADASTRAIS. INOBSERVÂNCIA DE PROCEDIMENTO VINCULADO. AUSÊNCIA DE NOTIFICAÇÃO PRÉVIA PARA CORREÇÃO. VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL. OMISSÃO NA ANÁLISE DE PEDIDO DE CONVERSÃO DA MULTA. NULIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. REFORMA DA SENTENÇA. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta por VERACEL CELULOSE S.A. contra sentença que julgou improcedentes os pedidos em ação anulatória proposta em face do INEMA, visando à anulação de auto de infração ambiental que aplicou multa de R$ 200.000,00 por suposta prestação de informações divergentes no Cadastro Estadual Florestal de Imóveis Rurais (CEFIR).

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se o auto de infração é nulo em razão da inobservância do procedimento previsto no art. 138 do Decreto Estadual nº 15.180/2014, especialmente quanto à ausência de notificação prévia para correção das informações; (ii) estabelecer se a omissão da Administração na análise do pedido de conversão da multa em serviços ambientais compromete a validade do processo administrativo.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O art. 138 do Decreto Estadual nº 15.180/2014 estabelece procedimento vinculante que impõe à Administração o dever de notificar previamente o administrado para correção de inconsistências antes da aplicação de sanção.

4. A autuação direta, sem prévia notificação para regularização, configura inversão procedimental e supressão de etapa essencial do processo administrativo, violando o devido processo legal.

5. O controle jurisdicional incide sobre a legalidade do ato administrativo, incluindo a observância dos procedimentos legais e dos princípios do contraditório e da ampla defesa.

6. A ausência de análise do pedido de conversão da multa configura violação ao dever de motivação e cerceamento de defesa, maculando o processo administrativo.

7. A inscrição em dívida ativa sem prévia apreciação do pedido de conversão revela ilegalidade e impede a consolidação válida do crédito administrativo.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso provido.

Tese de julgamento: 1. A inobservância de procedimento administrativo vinculante que assegura prévia notificação para correção de irregularidades acarreta a nulidade do auto de infração. 2. A Administração deve analisar e motivar expressamente o pedido de conversão de multa ambiental, sob pena de nulidade do processo administrativo. 3. O controle judicial de atos administrativos abrange a verificação da legalidade procedimental e do respeito ao devido processo legal.

Dispositivos relevantes citados: Decreto Estadual nº 15.180/2014, art. 138; Decreto Estadual nº 14.024/2012, art. 254, parágrafo único, IX; Lei Estadual nº 10.431/2006, art. 182; Lei nº 9.784/1999, art. 50; CPC, art. 85, §3º.

Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no REsp 2.008.271/PE; TRF-4, AC nº 5001351-72.2018.4.04.7200, Rel. Des. Victor Luiz dos Santos Laus, j. 06.07.2022; TRF-4, AC nº 5002015-89.2017.4.04.7216, Rel. Des. Luís Alberto D’Azevedo Aurvalle, j. 19.02.2025.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de n. 8004700-19.2023.8.05.0079, em que figuram como apelante VERACEL CELULOSE S.A. e como apelada INSTITUTO DO MEIO AMBIENTE E RECURSOS HIDRICOS.

ACORDAM os magistrados integrantes da Segunda Câmara Cível do Estado da Bahia, por maioria, em conhecer do recurso, e dar provimento, nos termos do voto do relator designado. 

Salvador, data registrada no sistema.

Dr. RAIMUNDO NONATO BORGES BRAGA

Relator Designado.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 SEGUNDA CÂMARA CÍVEL

Resultado após a ampliação da turma: Deu-se provimento ao apelo, por maioria, vencido o Desembargador José Jorge Lopes Barretto da Silva. Designado o Desembargador Raimundo Nonato Borges Braga para alvrar o Acórdão. Acompanharam a divergência os Desembargadores Eduardo Afonso Maia Caricchio e Manuel Carneiro Bahia de Araújo. Acompanhou o Relator as Desembargadoras Marta Moreira Santana e Lisbete Maria Teixeira Almeida Cézar Santos.

Salvador, 30 de Março de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

Trata-se de Apelação Cível interposta por Veracel Celulose S.A. contra sentença proferida nos autos da Ação Anulatória de Auto de Infração Ambiental movida em face do Instituto do Meio Ambiente e Recursos Hídricos do Estado da Bahia – INEMA.

A sentença (ID 89991333) julgou improcedente o pedido e extinguiu o feito com resolução do mérito, nos termos do artigo 487, I, do CPC. Fundamentou-se no reconhecendo da higidez do processo administrativo instaurado pelo INEMA, porque não restaram comprovadas as nulidades alegadas. Condenou, ainda, a parte autora ao pagamento das custas e honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da causa atualizado.

Em suas razões (ID 89991345), a recorrente alega, em preliminar, a nulidade do auto de infração por ausência de atendimento ao art. 138 do Decreto Estadual n.º 15.180/2014, sustentando que o INEMA, antes da lavratura da multa, deveria ter notificado a empresa para saneamento de supostas inconsistências técnicas no CEFIR. Ainda neste aspecto, alega ausentes os requisitos formais essenciais ao auto de infração, notadamente a indicação do local, data e hora da infração, em desacordo com os Decretos Estaduais nº 14.024/2012 e nº 15.180/2014, bem como a Lei Federal nº 9.784/1999. Reputa nula a inscrição da penalidade em dívida ativa, pela ausência de apreciação do pedido de celebração de Termo de Compromisso Ambiental, o que violaria o art. 182 da Lei Estadual nº 10.431/2006, e os arts. 283 e 292 do Decreto Estadual nº 22.086/2023.

No mérito, argumenta que não houve infração ambiental, mas apenas divergências técnicas no preenchimento do CEFIR, posteriormente sanadas, sem dolo ou dano ambiental, o que afastaria a tipicidade da conduta e invalidaria a penalidade imposta.

Alega, nesta senda, que os dados inseridos no CEFIR relativos às Fazendas São Pedro A (IB 469 A), Centelha A (IB 253 A), Pindoba (IB 906) e Muqui B (IB 206 B) foram prestados com base em parâmetros oficiais, observando-se, inclusive, os limites pós-medição e certificação do INCRA, em razão de ajustes necessários por se tratarem de áreas contíguas ou confrontantes. No que se refere às demais propriedades, afirma que não houve alteração substancial ou realocação das áreas de reserva legal, mas apenas divergências pontuais, sanadas tempestivamente mediante retificação das informações no sistema, sem qualquer prejuízo ao meio ambiente ou vantagem indevida para a autuada.

Assevera, ainda, que não houve por parte do INEMA a consideração da ausência de lesividade da conduta imputada, tampouco a aplicação do princípio da proporcionalidade, notadamente porque as supostas irregularidades foram devidamente esclarecidas no curso do processo administrativo, sem a demonstração de dolo, fraude ou tentativa de burlar a legislação ambiental. Argumenta que eventual erro no preenchimento do sistema não configura, por si só, infração ambiental formal, pois inexistente o elemento volitivo de causar qualquer lesão ambiental, sendo imprescindível, para a subsunção típica, a presença de reprovabilidade da conduta ou, ao menos, de risco concreto ao bem jurídico tutelado.

 Sob tais argumentos, requer o provimento do recurso, para declarar a nulidade do auto de infração ou, subsidiariamente, converter a penalidade de multa em advertência, ou ainda, reduzir o valor arbitrado.

Recurso próprio, tempestivo. Preparo recolhido (ID 89991346/89991349).

Devidamente intimado, o réu não respondeu ao recurso, conforme certidão de ID 89991358.

Conclusos os autos, elaborei o presente Relatório e solicitei inclusão em pauta para julgamento, na forma do artigo 931 do CPC c/c 173, § 1º do RITJBA, salientando que será permitida a sustentação oral, nos termos do artigo 187, inciso I, do Regimento Interno.

Salvador/Ba, data registrada no Sistema. 

Des. JORGE BARRETTO

Relator

(Assinado eletronicamente)

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

O presente voto é proferido em atendimento à deliberação majoritária da Segunda Câmara Cível, que, na sessão de julgamento do dia 30/03/2026, por maioria, negou provimento ao apelo. O Desembargador relator originário restou vencido e, em face da prevalência do entendimento diverso, fui designado para lavrar o Acórdão, conforme registrado em certidão (ID. 102496832).

Trata-se, em síntese, de recurso de apelação interposto por VERACEL CELULOSE S.A. em face de sentença que, nos autos da Ação Anulatória, julgou improcedentes os pedidos formulados contra o INSTITUTO DO MEIO AMBIENTE E RECURSOS HÍDRICOS - INEMA, validando, por consequência, o auto de infração n.º 2018-003090/TEC/AIMU-0207.

A ação originária visava à anulação do Auto de Infração nº 2018-003090/TEC/AIMU-0207, que aplicou à Apelante uma multa no valor de R$ 200.000,00 (duzentos mil reais), sob a alegação de ter prestado informações divergentes no Cadastro Estadual Florestal de Imóveis Rurais (CEFIR) sobre a localização de Reservas Legais (RL) em quatro de seus imóveis rurais.

A sentença de primeiro grau (ID 89991333) rechaçou as teses autorais, entendendo pela regularidade do processo administrativo, pela impossibilidade de o Poder Judiciário adentrar o mérito do ato administrativo e pela correção da penalidade aplicada. Os embargos de declaração opostos pela Apelante (ID 89991343) foram rejeitados.

Entendo que as questões suscitadas pela Apelante não representam uma indevida incursão no mérito administrativo, mas sim um legítimo pleito de controle de legalidade dos atos praticados pelo INEMA. A análise que proponho cinge-se à verificação da conformidade da atuação administrativa com as normas de regência e os princípios constitucionais aplicáveis, notadamente o devido processo legal e a razoabilidade.

A controvérsia central não reside, a meu ver, na possibilidade de o Judiciário substituir o mérito do ato administrativo, matéria sobre a qual não pairam dúvidas quanto à sua vedação. O cerne da questão está em definir se o INEMA, ao exercer seu poder de polícia, observou rigorosamente as balizas procedimentais e os propósitos finalísticos estabelecidos pelo ordenamento jurídico.

Da Nulidade por Violação ao Artigo 138 do Decreto Estadual nº 15.180/2014: A Inversão Procedimental e a Supressão do Direito à Correção

O art. 138 do Decreto Estadual 15.180/2014 regulamenta o Cadastro Estadual Florestal de Imóveis Rurais (CEFIR) e estabelece um rito obrigatório e vinculado para a Administração Pública diante da detecção de inconsistências nos dados declarados pelo administrado.

A norma é cogente e não abre margem à discricionariedade do agente público. Vejamos sua redação:

Art. 138. Caso detectadas pendências ou inconsistências nas informações declaradas e nos documentos apresentados no CEFIR, o órgão responsável deverá notificar o interessado para que preste informações complementares ou promova a correção e adequação das informações prestadas.

§ 1º Na hipótese do caput deste artigo, o requerente deverá fazer as alterações no prazo estabelecido pelo órgão ambiental competente, sob pena de cancelamento da sua inscrição no CEFIR e demais penalidades cabíveis. (grifos aditados).

A leitura do dispositivo revela uma ordem procedimental clara: primeiro, a notificação para corrigir; somente depois, em caso de descumprimento, a aplicação de penalidades. Trata-se de uma manifestação do devido processo legal, que visa conferir ao administrado a oportunidade de sanar equívocos de natureza formal ou técnica antes de sofrer a gravosa imposição de uma sanção. A finalidade do CEFIR é, primordialmente, a regulação ambiental, e não a arrecadação por meio de multas. O procedimento do artigo 138 prestigia essa finalidade, adotando uma postura colaborativa e saneadora.

No caso dos autos, é incontroverso que o INEMA subverteu essa lógica. Conforme admitido pelo próprio Apelado em sua contestação (ID 89989814) e evidenciado no Parecer Técnico de Multa - PTM nº DIRRE/COASP PTM - 0009/2018-0131 (ID 89989806, p. 173), a autoridade administrativa primeiro lavrou o Auto de Infração e aplicou a multa de R$ 200.000,00, para só então, no bojo do mesmo parecer que fundamentou a punição, conceder um prazo de 90 dias para a correção das supostas irregularidades.

Essa inversão tumultuária do procedimento não é mera irregularidade, mas sim um vício insanável que gera a nulidade absoluta do ato. Ao autuar antes de notificar para a correção, o INEMA suprimiu uma fase essencial do processo administrativo, violando o direito da Apelante de sanar as alegadas inconsistências sem a imediata imposição de uma penalidade. O ato administrativo nasceu, portanto, em frontal desacordo com a lei que deveria observar.

A própria natureza da infração — divergência entre dados aprovados em 2010 e os inseridos no sistema CEFIR — enquadra-se perfeitamente na hipótese de "inconsistências nas informações declaradas", conforme o léxico do art. 138. Se a Administração entendesse que a conduta era dolosa e fraudulenta, deveria ter motivado essa conclusão de forma explícita, o que não fez, limitando-se a enquadrar o fato no tipo genérico de "prestar informação falsa, enganosa ou omissa" (art. 254, parágrafo único, IX, do Decreto nº 14.024/2012).

Ademais, o fato de o próprio INEMA ter, no ato da autuação, concedido prazo para correção, demonstra que o órgão reconhecia a natureza sanável da irregularidade. Se a irregularidade era passível de correção, o procedimento correto, por imposição legal, seria notificar para corrigir antes de punir.

O controle de legalidade que o Poder Judiciário exerce não se limita a uma chancela formal dos atos administrativos. Ele abrange a verificação do cumprimento dos procedimentos estabelecidos em lei. Quando a Administração ignora um procedimento vinculante, como no caso, o ato resultante é ilegal e deve ser anulado. Não se trata de analisar o mérito da decisão de punir, mas de constatar que a punição foi aplicada sem a observância do caminho que a lei obriga o administrador a trilhar.

Portanto, a não aplicação do artigo 138 do Decreto Estadual nº 15.180/2014, com a autuação prematura da Apelante sem a prévia oportunidade de regularização, constitui vício de procedimento que fulmina de nulidade o Auto de Infração nº 2018-003090/TEC/AIMU-0207.

Da Nulidade por Omissão na Análise do Pedido de Conversão da Multa

Ainda que se pudesse, por hipótese, superar a nulidade procedimental acima exposta, o ato administrativo estaria igualmente viciado pela omissão do INEMA em apreciar o pedido de conversão da multa em prestação de serviços ambientais. 

Conforme narrado na petição inicial e no apelo, a Apelante, ao apresentar seu Recurso Administrativo, formulou pedido expresso para a celebração de Termo de Compromisso Ambiental (TCA), com vistas à conversão da multa, com fundamento no artigo 182 da Lei Estadual nº 10.431/2006 (ID 89989784, p. 4). A legislação ambiental, tanto em âmbito federal quanto estadual, estimula a autocomposição como meio preferencial para a solução de litígios e para a efetiva reparação e recuperação ambiental. A conversão de multa é um dos principais instrumentos para esse fim.

A discricionariedade administrativa para deferir ou não a conversão da multa não isenta a autoridade competente do dever de analisar e decidir o pleito de forma expressa e fundamentada, na forma compatível com o princípio da motivação dos atos administrativos, insculpido no art. 50 da Lei Federal nº 9.784/99, e replicado na legislação estadual.

O silêncio da Administração ou uma suposta "rejeição tácita" não se confundem com uma decisão motivada. O administrado que formula um requerimento com base na lei tem o direito de obter uma resposta do Poder Público, ainda que negativa, mas que exponha as razões de fato e de direito que a fundamentam.

No caso concreto, o INEMA simplesmente ignorou o pedido de conversão. Não há, no processo administrativo, qualquer parecer ou decisão que analise os requisitos para a celebração do TCA ou que justifique a impossibilidade de sua aplicação ao caso. O órgão autuante procedeu diretamente à homologação da multa e, posteriormente, à sua inscrição em dívida ativa (ID 89989788), como se o requerimento da Apelante jamais tivesse existido.

Essa omissão representa grave cerceamento de defesa e violação ao devido processo legal administrativo. A Apelante foi privada de ver seu pleito, amparado em lei, devidamente analisado pela autoridade competente. A ausência de decisão sobre o pedido de conversão impediu a consolidação de uma solução consensual e mais benéfica à recuperação ambiental, e culminou na imposição de um gravame financeiro indevido, pois a inscrição em dívida ativa somente poderia ocorrer após esgotadas todas as vias administrativas, o que inclui a análise do pedido de autocomposição.

Há precedentes.

ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. AMBIENTAL. MULTA. CONVERSÃO EM SERVIÇOS DE PRESERVAÇÃO, MELHORIA E RECUPERAÇÃO DA QUALIDADE DO MEIO AMBIENTE. AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO. REABERTURA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. DESPROVIMENTO .

(...)

2. A recusa imotivada pela Administração Pública do pedido de conversão da multa em prestação de serviços acarreta a nulidade da decisão, com a consequente reabertura do processo administrativo.

3. Apelação desprovida.

(TRF-4 - AC: 50013517220184047200 SC, Relator.: VICTOR LUIZ DOS SANTOS LAUS, Data de Julgamento: 06/07/2022, 4ª Turma) Grifos aditados.

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÕES. AÇÃO ORDINÁRIA. AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. EDIFICAÇÃO EM APP, INTERFERINDO NA APA DA BALEIA FRANCA E SÍTIO ARQUEOLÓGICO. INFRAÇÃO DE EFEITOS PERMANENTES OU CONTINUADOS. PRESCRIÇÃO. INEXISTENTE. TEMA 999/STF. CONVERSÃO DA MULTA EM SERVIÇOS DE MELHORIA DO MEIO AMBIENTE. POSSIBILIDADE. DEVER DA ADMINISTRAÇÃO FUNDAMENTAR O DEFERIMENTO OU INDEFERIMENTO. MOTIVAÇÃO DO AUTO DE INFRAÇÃO. ADEQUADA. AUSÊNCIA DE NULIDADE. PAS DE NULITÉ SANS GRIEF.

(...)

2. Em razão da falta de fundamentação acerca da possibilidade de conversão da multa em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente, determinou-se a reabertura do processo administrativo, o que não merece reparos, mantendo-se hígida a sentença, porquanto é obrigação da Administração Pública via seus agentes cumprir rigorosamente a legislação de regência, no caso a manifestação expressa sobre a comutação da pena (princípio da motivação).

(...)

(TRF-4 - AC - Apelação Cível: 50020158920174047216 SC, Relator.: LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE, Data de Julgamento: 19/02/2025, 4ª Turma, Data de Publicação: 19/02/2025). Grifos aditados.

Portanto, a ausência de apreciação do pedido de conversão da multa, formulado tempestivamente pela Apelante na via administrativa, constitui mais um vício que macula de nulidade o processo administrativo a partir do momento em que a omissão se configurou, tornando ilegal a subsequente inscrição do débito em dívida ativa.

A atuação administrativa no particular, isto é, exercício do poder de polícia, é pautada e limitada pelo princípio da legalidade, em sua acepção mais ampla, que abrange não apenas a conformidade com a letra da lei, mas também a aderência aos seus princípios e finalidades.

O Superior Tribunal de Justiça, embora reforce a impossibilidade de o Poder Judiciário interferir no mérito do ato administrativo discricionário, delimita o seu papel ao controle da legalidade.

Conforme decidido pela Corte Superior, o controle judicial está restrito "à aferição da regularidade do processo administrativo [...], à luz dos princípios do contraditório, ampla defesa e devido processo legal" (STJ, AgInt no REsp 2.008.271/PE).

Portanto, a proposta do voto não representa uma incursão indevida na esfera de discricionariedade da Administração, mas sim o legítimo exercício do controle de legalidade, focado nas irregularidades de procedimento e de finalidade que afetam a validade do ato questionado.

DISPOSITIVO

Ante o exposto, conheço e DOU PROVIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO interposto por VERACEL CELULOSE S.A., para  reformar integralmente a sentença e julgar totalmente procedentes os pedidos formulados na ação anulatória, declarando a nulidade do Auto de Infração nº 2018-003090/TEC/AIMU-0207 e do respectivo processo administrativo, em razão da manifesta ilegalidade decorrente da inobservância do procedimento previsto no artigo 138 do Decreto Estadual nº 15.180/2014 e da omissão na análise do pedido de conversão da multa.

Em decorrência da procedência da ação, voto pela inversão do ônus sucumbenciais, condenando o Apelado, INSTITUTO DO MEIO AMBIENTE E RECURSOS HIDRICOS - INEMA, ao pagamento das custas processuais e dos honorários advocatícios, que fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do artigo 85, § 3º, do Código de Processo Civil.

É como voto.

Salvador/BA, data registrada no sistema.

DES. RAIMUNDO NONATO BORGES BRAGA

Relator Designado.

R06

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

Como relatado, trata-se de Apelação interposta contra sentença que julgou improcedente o pedido, concluindo pela validade do auto de infração n.º 2018-003090/TEC/AIMU-0207, porque não restaram comprovadas as nulidades alegadas.

Historiando os fatos, verifica-se a ora apelante ajuizou Ação Anulatória em face do Inema, objetivando a desconstituição do auto de infração lavrado pela autarquia ambiental, substancialmente, ao argumento de que este ato administrativo padecia de vícios formais e materiais que o inquinavam de nulidade. 

Argumenta a recorrente que a autuação não observou os requisitos legais mínimos, em especial por não conter local, data e hora da infração; que houve violação ao art. 138, §1º, do Decreto Estadual nº 15.180/2014, ante a ausência de notificação prévia para retificação das supostas inconsistências do CEFIR; que a dosimetria da penalidade carece de motivação; que a inscrição em dívida ativa ocorreu antes da apreciação de pedido de conversão da multa em Termo de Compromisso Ambiental; e, ainda, que não houve efetiva infração ambiental, mas apenas divergências técnicas posteriormente sanadas.

O juízo a quo assentou que o auto de infração lavrado possui fundamentação suficiente, observou o contraditório e a ampla defesa, bem como que a penalidade de multa imposta decorreu da constatação de apresentação de informações falsas ou enganosas no sistema CEFIR, conduta tipificada como infração formal grave pelo Decreto Estadual nº 14.024/2012.

Pois bem. 

Quanto ao argumento de violação ao art. 138, §1º, do Decreto Estadual nº 15.180/2014, verifica-se que a apelante pretende enquadrar sua conduta como mera inconsistência sanável. Entretanto, a análise técnica do INEMA concluiu pela alteração da localização de reservas legais em imóveis rurais, conduta grave tipificada no art. 254, parágrafo único, IX, do Decreto nº 14.024/2012.

A norma possui o seguinte teor:

"Art. 138. Caso detectadas pendências ou inconsistências nas informações declaradas e nos documentos apresentados no CEFIR, o órgão responsável deverá notificar o interessado para que preste informações complementares ou promova a correção e adequação das informações prestadas."

A hipótese dos autos não se enquadra na situação prevista na norma em questão. Com efeito, este dispositivo regulamenta o procedimento de análise e validação das informações prestadas no CEFIR, estabelecendo que, detectadas "pendências ou inconsistências", o órgão deve notificar o interessado para correção.

Ocorre que o auto de infração não foi lavrado em razão de meras "pendências ou inconsistências" passíveis de regularização administrativa, mas pela conduta tipificada no art. 254, parágrafo único, inciso IX, do Decreto Estadual nº 14.024/2012: prestar informação falsa nos sistemas oficiais de controle ambiental.

Há distinção jurídica relevante entre inconsistências técnicas sanáveis (objeto do art. 138) e prestação deliberada de informação falsa (objeto do art. 254). A primeira constitui irregularidade cadastral corrigível mediante notificação; a segunda configura infração administrativa ambiental de natureza grave, sujeita às sanções previstas na legislação.

A autoridade fiscalizadora constatou que a apelante cadastrou no CEFIR áreas de Reserva Legal diferentes daquelas aprovadas e certificadas pelo próprio INEMA (Certificado ARL-0560/2010-0726), não se tratando de simples erro material ou divergência técnica, mas de alteração relevante na localização das áreas protegidas.

Ademais,"a imposição de multa sem a prévia notificação ou advertência não configura nenhuma ilegalidade, posto que a aplicação da multa mostra-se como instrumento a coibir a perpetração de ilegalidades." (TJ-BA - APL: 05373898520168050001, Relator.: MAURICIO KERTZMAN SZPORER, SEGUNDA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 16/07/2019)

O procedimento administrativo demonstra que o INEMA analisou detidamente a situação, conforme explicitado no Parecer Técnico (ID 89991319) e concluiu pela ocorrência de infração grave. A existência de prazo concedido após a autuação para eventual correção não afasta a tipicidade da conduta anteriormente praticada.

Com relação ao alegado vício pela ausência de indicação de local, data e hora, a nulidade não se caracteriza. O art. 260 do Decreto Estadual nº 14.024/2012 exige tais elementos para a lavratura do auto de infração, mas a sua ausência somente pode gerar invalidade se houver prejuízo concreto ao exercício do direito de defesa.

É que o auto de infração contém a indicação do local e da data da constatação da infração. A natureza específica da conduta torna irrelevante a indicação da hora exata, pois tal elemento não compromete - como de fato não comprometeu - o exercício do direito de defesa.

A nulidade do ato administrativo, segundo princípios consagrados do Direito Administrativo, deve ser aferida em face do efetivo prejuízo causado ao administrado (pas de nullité sans grief). Não há nulidade sem prejuízo concreto demonstrado.

No caso dos autos, a apelante teve plena ciência dos fatos que lhe foram imputados, tanto que apresentou defesa administrativa extensa e fundamentada, rebatendo especificamente cada uma das irregularidades apontadas. Exerceu amplamente o contraditório e a ampla defesa, demonstrando perfeita compreensão da acusação.

De igual modo, não se sustenta o argumento de a não apreciação do pedido de conversão da multa em prestação de serviços ambientais, mediante celebração de Termo de Compromisso Ambiental, configuraria nulidade. 

O pedido de celebração de Termo de Compromisso Ambiental se insere no âmbito da discricionariedade administrativa, carecendo de densidade jurídica o argumento quanto à ilegalidade decorrente de eventual recusa ou ausência de análise do pleito pelo órgão ambiental.

A propósito:

APELAÇÃO. CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AUTO DE INFRAÇÃO. NULIDADE . TER EM CATIVEIRO OU DEPÓSITO FAUNA SILVESTRE. PÁSSAROS CURIÓ. CONVERSÃO DA PENALIDADE DE MULTA EM PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS AMBIENTAIS. DISCRICIONARIEDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA . ILEGALIDADE NÃO DEMONSTRADA. APELAÇÃO PROVIDA. RECURSO ADESIVO DESPROVIDO. 1 . A preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado é uma preocupação do ordenamento jurídico contemporâneo. A Constituição Federal, em seu art. 225, reconhece o meio ambiente como um direito fundamental e estabelece obrigações ao Estado e à sociedade de preservá-lo para as presentes e futuras gerações. 2 . Tal reconhecimento reforça a importância da máxima efetividade das normas de direito ambiental e conduz à necessidade de implementação de medidas administrativas e judiciais voltadas para a prevenção e recuperação ambiental. 3. A jurisprudência deste Tribunal entende que a legislação ambiental não exclui a responsabilidade do infrator por sua conduta não ter representado efetiva lesão ao meio ambiente, por desconhecimento da ilicitude ou insignificância. 4 . Caracterizada a conduta do autor, é dever da Administração a imposição da penalidade administrativa adequada, conforme prevista nas normas disciplinadoras, como ocorreu no caso dos autos. Não se denota ilegalidade do auto que enseja a anulação pretendida. 5. Nos termos da jurisprudência firmada no âmbito do Superior Tribunal de Justiça, a substituição da pena de multa por medidas alternativas se encontra no âmbito da discricionariedade do órgão ambiental, cabendo ao Poder Judiciário exercer tão somente o controle de legalidade do ato administrativo . 6. Na hipótese concreta dos autos, não ficou demonstrada a ilegalidade no juízo discricionário da autoridade ambiental. 7. Apelação do IBAMA provida para julgar improcedente o pedido do autor . Recurso adesivo desprovido.  (TRF-1 - (AC): 10001808820194013000, Relator.: DESEMBARGADOR FEDERAL NEWTON PEREIRA RAMOS NETO, Data de Julgamento: 08/07/2024, DÉCIMA-PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: PJe 08/07/2024 PAG PJe 08/07/2024 PAG)

Cabe ao órgão ambiental, mediante análise técnica das circunstâncias do caso concreto, decidir pela adequação ou não da conversão. A decisão administrativa que homologou o auto de infração, ao manter a multa aplicada, implica recusa fundamentada do pedido de conversão, não havendo omissão a ser suprida. A autoridade entendeu que a sanção pecuniária era a mais adequada à repressão da conduta verificada.

Sobre a impossibilidade de aplicação de multa em razão da adesão da autora ao programa de regularização ambiental, nota-se que as normas invocadas em abono deste entendimento não veiculam vedação ampla e genérica ao exercício do poder de polícia da autarquia ambiental circunstância, em tese, a infirmar o argumento. Não se olvida, ainda, que infrações formais não se confundem com os passivos ambientais materiais objeto dos programas de regularização.

Vencidas as alegações quanto aos vícios formais do auto de infração, avanço ao exame da insurgência no tocante ao conteúdo do ato administrativo. 

Em resumo, a apelante sustenta que: (i) não houve prestação de informação falsa, mas meras "inconsistências técnicas" ou "divergências" nos dados cadastrais; (ii) não houve alteração das Reservas Legais, mas apenas uso de cores diferentes nos mapas ou ajustes decorrentes de certificação pelo INCRA; (iii) ausentes os elementos subjetivos do tipo (dolo ou culpa).

 Para fixar as premissas deste julgamento, destaco de proêmio, que o ato administrativo sancionador goza de presunção de legitimidade e veracidade, de modo que deve-se observar os limites do controle jurisdicional sobre atos administrativos, restringindo-se ao exame da legalidade, sem adentrar no mérito administrativo.

 Sobre o tema José dos Santos Carvalho Filho leciona que:

"O controle judicial sobre atos da Administração é exclusivamente de legalidade. Significa dizer que o Judiciário tem o poder de confrontar qualquer ato administrativo com a lei ou com a Constituição e verificar se há ou não compatibilidade normativa. Se o ato for contrário à lei ou à Constituição, o Judiciário declarará a sua invalidação de modo a não permitir que continue produzindo efeitos ilícitos.

[...]

O que é vedado ao Judiciário, como corretamente têm decidido os Tribunais, é apreciar o que se denomina normalmente de mérito administrativo, vale dizer, a ele é interditado o poder de reavaliar critérios de conveniência e oportunidade dos atos, que são privativos do órgão administrador público." (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 21 ed. Ver., ampli., e atual. Rio de Janeiro: Lúmen Juris, p. 967).

A pretensão autoral, inclusive quanto ao enquadramento das condutas que lhe foram imputadas, integra o mérito administrativo, implicando indevida substituição do juízo técnico da Administração pela apreciação judicial, o que não é admitido, ressalvadas situações excepcionais não verificadas no caso concreto.

 Nesse sentido:

“Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 23.04.2020. ADMINISTRATIVO. EX-PREFEITO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. DESCUMPRIMENTO. PENALIDADE PECUNIÁRIA IMPOSTA. NEGATIVA DE REGISTRO DE APOSENTADORIAS DE SERVIDORES PÚBLICOS. CONTROLE EXTERNO PELO TRIBUNAL DE CONTAS. DISCUSSÃO SOBRE A LEGALIDADE DO ATO. MÉRITO ADMINISTRATIVO. REVISÃO PELO PODER JUDICIÁRIO. ART. 5º, XXXV, DA CF. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 279 DO STF. 1. O ato de aposentação configura ato complexo e a aposentadoria só se aperfeiçoa com o registro do Tribunal de Contas, que exerce sua função constitucional de controle externo (art. 71 da CF). 2. A atuação do Poder Judiciário no controle do ato administrativo só é permitida quanto tal ato for ilegal ou abusivo, sendolhe defeso qualquer incursão no mérito administrativo. Precedentes. 3. Não cabe, no âmbito do recurso extraordinário, corrigir eventual injustiça da decisão dos Tribunais de Contas. (...) Mantida a decisão agravada quanto aos honorários advocatícios, eis que já majorados nos limites do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC.” (STF. RE 1222222 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 29/06/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-172 DIVULG 07-07-2020 PUBLIC 08-07-2020). 

 CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. CONTRATO ADMINISTRATIVO. ATO ADMINISTRATIVO . PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE E VERACIDADE. AFASTAMENTO. NECESSIDADE PROVA INEQUÍVOCA. DESCONFORMIDADE LEGAL OU FATOS INVERÍDICOS . NÃO VERIFICADO. PRESUNÇÃO NÃO AFASTADA. CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS PELO PODER JUDICIÁRIO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES . LEGALIDADE OBSERVADA. LEI 8.666/93. PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS . COMPROVAÇÃO DE REGULARIDADE FISCAL. REQUISITO. DESCUMPRIMENTO CONTRATUAL VERIFICADO. ART . 373, I. ÔNUS DA PROVA. NÃO DEMONSTRADO. MULTA ADMINISTRATIVA . LEGALIDADE. RESPEITO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL, RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. VERIFICADOS. QUANTUM MANTIDO . HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. EQUIDADE. POSSIBILIDADE. SENTENÇA REFORMADA QUANTO AOS HONORÁRIOS SUCUMBENCIAIS . 1. Os atos administrativos possuem como atributos, entre outros, a presunção de legitimidade e veracidade. A presunção de legitimidade diz respeito à conformidade do ato com a lei. Em decorrência desse atributo, presumem-se, até prova em contrário, que os atos administrativos foram emitidos com observância da lei . Já a presunção de veracidade diz respeito aos fatos e, em decorrência desse atributo, presumem-se verdadeiros os fatos alegados pela Administração. 2. Os atos administrativos só poderão ter a sua presunção de legitimidade e veracidade afastados caso haja nos autos prova inequívoca de que foram praticados em desconformidade com a lei ou que os fatos alegados não são verdadeiros. 3 . Os elementos do ato administrativo são o sujeito, o objeto, a forma, o motivo e a finalidade. A finalidade é o resultado que a Administração quer alcançar com a prática do ato e é o legislador que define a finalidade que o ato deve alcançar, não havendo liberdade de opção para a autoridade administrativa. Seja infringindo a finalidade legal do ato (em sentido estrito), seja desatendendo o seu fim de interesse público (sentido amplo), o ato será ilegal, por desvio de finalidade. 4 . Ao Judiciário não compete controlar o mérito do ato administrativo, competindo-lhe exclusivamente resguardar e velar pelos aspectos formais do ato, de modo a ser evidenciada a sua legalidade, em consonância com a separação de poderes que norteia o Estado Democrático de Direito. 5. A competência do Judiciário está adstrita à aferição da legalidade, em sentido amplo, na prática do ato, competindo analisar se ele se encontra revestido de todos os atributos e elementos legais exigidos para os Atos Administrativos. 6 . Nos termos do art. 27, IV, c/c o art. 29, III da Lei 8.666/93, a comprovação de regularidade fiscal constitui requisito de habilitação prévia nos procedimentos licitatórios . Ademais, o art. 195, § 3º da Constituição Federal exige a comprovação da regularidade fiscal de todos aqueles que contratam com o Poder Público. 7. Nos termos do art . 373, I do CPC, o ônus da prova compete ao autor quanto ao fato constitutivo de seu direito. Não tendo a parte se desincumbido do ônus que lhe competia, não merece guarida a tese de cumprimento das obrigações contratuais, tampouco a tentativa de se atribuir à responsabilidade pelo descumprimento contratual ao contratante, quanto ao atraso do pagamento e regularização fiscal, com o fim de afastar a aplicação da multa administrativa, devendo, portanto, os pedidos inicias serem julgados improcedentes. 8. A multa arbitrada pela autoridade administrativa será revestida de legalidade quando aplicada após o devido processo legal, observadas a razoabilidade e proporcionalidade para a sua imposição . 9. Não havendo qualquer desproporcionalidade ou desarrazoabilidade no tocante ao quantum fixado a título de multa por descumprimento contratual, a manutenção do valor da penalidade imposta é medida que se impõe. 10. Embora o legislador tenha dado primazia para a fixação dos honorários pelos parâmetros percentuais, dando como bases de cálculo para a aplicação do percentual critérios legalmente definidos e apesar de o art . 85 do CPC não incluir, expressamente, a previsão de arbitramento equitativo quando o proveito econômico ou valor da condenação forem excessivos, tal conclusão decorre da interpretação teleológica da própria norma, cujo objetivo é evitar as disparidades, bem como a atribuição às partes de ônus ou remuneração muito elevada, o que poderia, em alguns casos, implicar verdadeira negativa de acesso à justiça. 11. O arbitramento dos honorários advocatícios, não fica adstrito, tão somente, aos percentuais predefinidos no art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC, podendo ser adotado, juntamente com tais dispositivos, a regra contida no artigo 8º do CPC, utilizando-se os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, permitindo, com isso, estabelecer valores fixos para os honorários advocatícios, consoante apreciação equitativa do juiz, com o fim de remunerar satisfatoriamente o causídico . 12. Recursos conhecidos. Apelo principal improvido e apelo adesivo parcialmente provido.(TJ-DF 07133916220178070018 DF 0713391-62 .2017.8.07.0018, Relator.: GISLENE PINHEIRO, Data de Julgamento: 03/04/2019, 7ª Turma Cível, Data de Publicação: Publicado no PJe : 05/04/2019 . Pág.: Sem Página Cadastrada.)

No que diz respeito à suposta inexistência de infração, sob o argumento de se tratar de simples inconsistências cadastrais, cabe ressaltar que a responsabilidade administrativa ambiental é de natureza objetiva, bastando a prática da conduta descrita em norma para sua configuração, independentemente de dolo ou culpa.

Nesse sentido:

Ementa: DIREITO AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA AMBIENTAL . INCÊNDIO ACIDENTAL DURANTE COLHEITA MECANIZADA DE CANA-DE-AÇÚCAR. RESPONSABILIDADE OBJETIVA. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. INCIDÊNCIA DE ATENUANTE . TERMO INICIAL DOS JUROS MORATÓRIOS. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1 . Recurso de apelação interposto contra sentença que, nos autos dos embargos à execução fiscal movidos contra o Instituto Estadual de Florestas (IEF), julgou improcedente a pretensão, mantendo a multa ambiental decorrente de incêndio acidental em canavial, sob responsabilidade objetiva. A apelante requer seja reconhecida a inexigibilidade do título executivo, sob o argumento de que se operou a prescrição; a conduta que originou o incêndio não é dolosa; excesso no valor da multa; e irregularidades na certidão de dívida ativa (CDA). II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2 . Há três questões em discussão: (i) definir se a multa ambiental aplicada está sujeita à prescrição trienal ou quinquenal; (ii) verificar se a ausência de dolo ou culpa exclui a responsabilidade pela multa ambiental, dada a natureza acidental do incêndio; (iii) determinar o termo inicial para a contagem dos juros moratórios incidentes sobre a multa. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A responsabilidade por infrações ambientais é objetiva, nos termos da legislação ambiental, de modo que não é exigível a comprovação de dolo ou culpa para a imposição de penalidades, conforme o art . 225 da CF e o princípio da precaução. 4. Aplica-se o prazo prescricional quinquenal, previsto no art. 1º do Decreto n . 20.910/32, conforme entendimento consolidado pelo Enunciado n. 467 da Súmula do STJ, que fixa o termo inicial da prescrição na data de término do processo administrativo que constituiu a multa. 5 . A multa ambiental aplicada foi reduzida em 30% (trinta por cento), em conformidade com o art. 68, I, a, do Decreto n. 44.844/08, porque adotadas medidas imediatas de contenção do incêndio . 6. A CDA possui presunção de legitimidade e liquidez, cabendo à apelante o ônus de provar a alegada nulidade do auto de infração, o que não foi demonstrado nos autos. 7. Os juros moratórios devem incidir somente após o prazo de 20 (vinte) dias, contados da notificação da decisão administrativa definitiva, conforme o art . 48, § 1º, do Decreto n. 44.844/08, preservando-se os princípios do contraditório e da ampla defesa. IV . DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso parcialmente provido. Tese de julgamento: 1. A responsabilidade por infrações ambientais é objetiva, sendo irrelevante a comprovação de dolo ou culpa para a imposição de multas . 2. A prescrição para a cobrança de multa ambiental é quinquenal, contada do término do processo administrativo, nos termos do Decreto n. 20.910/32 e da Súmula 467 do STJ . 3. Os juros moratórios sobre multa ambiental incidem após 20 dias contados da notificação da decisão administrativa definitiva. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 225; Decreto Federal n . 6.514/2008, art. 21; Decreto n. 44 .844/08, arts. 48 e 68, I, a; Decreto n. 20.910/32, art . 1º; CTN, art. 204; Lei de Execuções Fiscais, art. 3º. Jurisprudência relevante citada: STJ, Súmula 467; TJMG, Apelação Cível n . 1.0000.24.169902-4/001, Rel . Des. Carlos Levenhagen, 5ª CÂMARA CÍVEL, j. 27.06 .2024; TJMG, Apelação Cível n. 1.0000.24 .134384-7/001, Rel. Des. Maria Cristina Cunha Carvalhais, 2ª CÂMARA CÍVEL, j. 11 .06.2024. (TJ-MG - Apelação Cível: 50021152220208130372, Relator.: Des.(a) Maria Inês Souza, Data de Julgamento: 21/11/2024, Câmaras Cíveis / 2ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 26/11/2024)

Aqui, novamente recorre-se ao entendimento de que o controle judicial sobre atos administrativos sancionatórios, especialmente na seara ambiental, deve se limitar à análise da legalidade, sem invadir o mérito administrativo. 

 Sobre a questão, transcrevo irretocável trecho da sentença:

"A suposta inocorrência de infração ambiental não pode ser reconhecida pelo Poder Judiciário. Trata-se do mérito administrativo.Com efeito, o INEMA entendeu que a demandante praticou uma infração ambiental grave, quando, no Cadastro Estadual Florestal de Imóveis Rurais – CEFIR, informou proposta da Reserva Ambiental diferente das que foram aprovadas para os imóveis rurais supracitados, através do Certificado ARL-0560/2010-0726, em 10/09/2010. Examinando o recurso administrativo interposto pela autora, o INEMA manteve o seu entendimento, conforme se infere do documento de ID Num. 420374026 - Pág. 206 e 207, entendendo que a conduta da autora não consistiu em mera “inconsistência” nas informações prestadas no cadastro, mas de verdadeira alteração do local onde se situam as Reservas Legais dos imóveis rurais de propriedade da autora, mantendo a penalidade aplicada à demandante, conforme decisão administrativa de Id Num. 420374026 - Pág. 210 a 212. Nesse sentido, no mérito do ato administrativo, o réu afastou a tese defensiva de que a conduta da demandante residiu em simples inconsistência de dados e que os termos de compromisso firmados entre as partes alhures comprovavam isso."

Diante desse conflito de interpretações técnicas — entre a versão da administrada e a conclusão do órgão fiscalizador —, não cabe ao Poder Judiciário, no exercício do controle de legalidade, eleger qual das versões está correta, substituindo o juízo técnico-administrativo por sua própria avaliação.

A eventual existência de divergência interpretativa quanto à relevância das diferenças constatadas entre as áreas aprovadas e as cadastradas não caracteriza ilegalidade, mas insere-se no âmbito da avaliação técnica discricionária do órgão ambiental, insindicável pelo Poder Judiciário.

Portanto, à luz da doutrina e da jurisprudência consolidadas, afigura-se regular o processo administrativo instaurado pelo INEMA, não havendo falar em nulidade do auto de infração, seja por vício formal, seja por suposta ausência de motivação, seja ainda por alegada inexistência de infração. O controle jurisdicional não autoriza a incursão no mérito administrativo, devendo-se prestigiar a discricionariedade técnica do órgão ambiental e a presunção de legitimidade do ato administrativo.

Em relação aos honorários recursais, o art. 85, § 11º do CPC, prevê a sua majoração em favor do advogado da parte vencedora, em valor que obedeça aos critérios estabelecidos no art. 85, § 2º, do mesmo diploma legal.

Por derradeiro, tenho por prequestionada toda a matéria de legislação federal e constitucional versada neste apelo.

Diante do exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO, para manter a sentença hígida. Majoro os honorários advocatícios fixados na sentença para 15% (quinze por cento) sobre o valor da causa atualizado.

Salvador/BA, data registrada no Sistema.

Des. JORGE BARRETTO

 Relator

(Assinado eletronicamente)