PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Quinta Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 0502004-26.2019.8.05.0113 |
| Órgão Julgador: Quinta Câmara Cível |
| APELANTE: MUNICIPIO DE ITABUNA |
| Advogado(s): MATEUS WILDBERGER SANTANA LISBOA |
| APELADO: LINDAURA DE ABREU OLIVEIRA |
| Advogado(s): |
I – DA ADMISSIBILIDADE DO AGRAVO INTERNO
O Agravo Interno preenche os pressupostos objetivos e subjetivos de admissibilidade, notadamente a tempestividade e a adequação da via eleita, nos termos do art. 1.021 do Código de Processo Civil.
Assim, conheço do recurso, passando ao exame do mérito.
II – DA SÍNTESE DA CONTROVÉRSIA
A controvérsia devolvida a julgamento é precisa: saber se deve ser mantida a decisão monocrática que, ao apreciar a apelação do MUNICÍPIO DE ITABUNA, concluiu pela correção da sentença extintiva da execução fiscal, sem resolução de mérito, ante a ausência de interesse de agir em cobrança judicial de crédito de reduzidíssimo valor, no montante originário de R$ 1.569,29, relativo a IPTU dos exercícios de 2017 e 2018.
A decisão agravada assentou, literalmente, que:
“No caso dos autos, o MUNICÍPIO DE ITABUNA ajuizou Execução Fiscal contra LINDAURA DE ABREU OLIVEIRA na data de 22/05/2019 (ID n.º 95450741), a fim de obter a satisfação dos créditos tributários relativos ao IPTU dos exercícios de 2017 e 2018, perfazendo o valor, originariamente, de R$ 1.569,29, consoante certidão de dívida ativa (CDA) ID n.º 95450742.”
E prosseguiu, também em passagem literal, afirmando que:
“No caso concreto, conforme se depreende da certidão de dívida ativa (CDA) colacionada pela própria Municipalidade (ID n.º 95450742), o valor do débito executado perfaz a quantia de R$ 1.569,29, montante que, à luz da Resolução n.º 547/2024 do CNJ, revela-se insuficiente para justificar a movimentação da máquina judiciária, mormente na ausência de demonstração de qualquer diligência útil no curso do feito, tampouco de esgotamento das vias extrajudiciais para a satisfação do crédito tributário.”
Contra esse entendimento, o agravante sustenta, em linhas gerais: a) que a Resolução CNJ n.º 547/2024 não autorizaria aplicação automática; b) que não teria sido demonstrada inércia da Fazenda municipal nem ineficiência da cobrança judicial; c) que a ausência de bens penhoráveis não autorizaria extinção, mas apenas suspensão do feito, nos moldes do art. 40 da LEF; d) que o Tema 1.184 do STF não teria incidência irrestrita; e) que, por isso, deveria ser reformada a decisão singular para permitir o prosseguimento da execução fiscal.
É sobre esses eixos argumentativos que passa a incidir o exame de mérito.
III – DA LEGITIMIDADE DA DECISÃO MONOCRÁTICA E DA INEXISTÊNCIA DE OFENSA À COLEGIALIDADE
Antes de enfrentar o mérito substancial, importa afastar, desde logo, qualquer censura à técnica de julgamento monocrático adotada na origem recursal.
A própria decisão agravada invocou a Súmula 568 do STJ, cujo enunciado oficial dispõe: “O relator, monocraticamente e no Superior Tribunal de Justiça, poderá dar ou negar provimento ao recurso quando houver entendimento dominante acerca do tema.”
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça vem reiterando que a decisão singular fundada em entendimento consolidado não viola o princípio da colegialidade, justamente porque permanece submetida a posterior controle pelo agravo interno.
No caso, havia – e há – orientação jurisprudencial dominante, de matriz constitucional, emanada do Supremo Tribunal Federal no Tema 1.184, posteriormente irradiada na regulamentação administrativa do CNJ. Não houve, pois, atuação arbitrária, mas exercício regular da competência relatorial em conformidade com precedente vinculante e com enunciado sumular expressamente autorizador.
A decisão agravada, ademais, foi explícita ao consignar:
“Necessária a adoção, no caso concreto, do verbete sumular do STJ n.º 568, ou seja, de que ‘O relator, monocraticamente e no Superior Tribunal de Justiça, poderá dar ou negar provimento ao recurso quando houver entendimento dominante acerca do tema’.”
Não vislumbro, portanto, qualquer vício formal ou procedimental a macular o decisum impugnado.
IV – DA EFICIÊNCIA ADMINISTRATIVA COMO VETOR CONSTITUCIONAL E DA RELEITURA DO INTERESSE DE AGIR NA EXECUÇÃO FISCAL DE BAIXO VALOR
A primeira e mais importante premissa a ser fixada é esta: o debate deixou de ser travado apenas no terreno da conveniência arrecadatória e passou a ser disciplinado por um marco constitucional-jurisprudencial vinculante.
O art. 37 da Constituição Federal inscreve a eficiência entre os princípios reitores da Administração Pública. O texto constitucional, em sua redação vigente, prevê que: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”.
Foi justamente a partir desse vetor constitucional que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 1.355.208 (Tema 1.184), fixou a seguinte tese, em texto oficial:
“1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado. 2. O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida. 3. O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as providências cabíveis.”
Não se cuida, portanto, de construção isolada da Relatoria, nem de inovação argumentativa do órgão fracionário. Cuida-se da aplicação direta de tese de repercussão geral, com eficácia vinculante sobre os órgãos do Poder Judiciário.
A decisão agravada, em fidelidade a esse paradigma, afirmou:
“Aplica-se à hipótese vertente, por conseguinte, o entendimento do STF no sentido da possibilidade de extinção de execução fiscal de baixo valor, por falta de interesse de agir, em decorrência da desproporção dos custos de prosseguimento da ação judicial, considerando os princípios da inafastabilidade da jurisdição, da separação dos poderes e da autonomia dos entes federados.”
Aqui reside o núcleo da controvérsia: o interesse de agir, na execução fiscal de baixo valor, já não pode mais ser concebido em chave exclusivamente abstrata, como se a mera existência de CDA e inadimplemento bastasse, automaticamente, para legitimar qualquer execução judicial, independentemente da racionalidade do meio empregado. O STF expressamente requalificou esse interesse processual à luz da eficiência administrativa e da necessidade de exaurimento, ao menos em grau mínimo, de instrumentos extrajudiciais adequados.
V – DA INCIDÊNCIA CONCRETA DA RESOLUÇÃO CNJ N.º 547/2024 E DA IMPROCEDÊNCIA DA TESE DE “INAPLICABILIDADE AUTOMÁTICA”
O agravante insiste em sustentar que a Resolução CNJ n.º 547/2024 não autorizaria aplicação automática e irrestrita a toda execução fiscal inferior a R$ 10.000,00. A objeção, embora retoricamente atraente, não altera o desfecho.
Com efeito, a Resolução CNJ n.º 547/2024 dispõe, oficialmente, em seu art. 1º:
“Art. 1º É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir, tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.”
“§ 1º Deverão ser extintas as execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) quando do ajuizamento, em que não haja movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis.”
E, nos arts. 2º e 3º, estabelece as providências prévias exigíveis ao ajuizamento:
“Art. 2º O ajuizamento de execução fiscal dependerá de prévia tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa.”
“Art. 3º O ajuizamento da execução fiscal dependerá, ainda, de prévio protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.”
O que a decisão agravada fez não foi aplicar cegamente um teto numérico, mas conjugar valor reduzidíssimo do débito, ausência de demonstração de diligência útil, inexistência de comprovação do esgotamento das vias extrajudiciais e aderência ao Tema 1.184. A moldura fático-jurídica considerada pela decisão singular foi, precisamente, esta.
Veja-se o que ali se consignou, em trecho literal:
“Adicionalmente, o normativo estabelece como condição para o ajuizamento da execução a prévia tentativa de composição administrativa ou medida conciliatória, bem como o protesto prévio da certidão de dívida ativa, ressalvadas exceções fundamentadas na ineficiência comprovada da medida.”
E mais:
“Dessa forma, restando evidente a ausência de interesse de agir, porquanto ausente utilidade prática na pretensão deduzida e não preenchidos os requisitos previstos no ato normativo em comento, impõe-se, tal como o Juízo precedente, o reconhecimento da carência de ação, nos termos do art. 485, IV, do CPC, estando correta a sentença recorrida que julgou extinto o feito executivo, sem resolução de mérito.”
Logo, não procede a tentativa do agravante de reconstruir a decisão monocrática como se ela tivesse se fundado exclusivamente no valor da causa. O próprio texto da decisão demonstra o contrário: o valor foi elemento relevante, mas não único; foi conjugado à ausência de utilidade prática e à falta de comprovação das providências extrajudiciais exigidas pelo novo paradigma normativo.
VI – DA AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO, PELO MUNICÍPIO DE ITABUNA, DE DILIGÊNCIAS ÚTEIS E DE ESGOTAMENTO DAS MEDIDAS EXTRAJUDICIAIS
O segundo bloco argumentativo do agravante sustenta que não teria sido demonstrada sua inércia, nem a ineficiência da cobrança judicial. Também aqui não lhe assiste razão.
A rigor, o ônus argumentativo do agravante, para desconstituir a decisão singular, era demonstrar, de forma objetiva, que o caso concreto se apartava da hipótese normativa delineada pelo STF e pelo CNJ: por exemplo, indicando providências administrativas concretamente adotadas, protesto realizado, tentativa conciliatória efetivada, existência de bens localizáveis, utilidade processual mensurável, ou alguma peculiaridade apta a justificar a persistência da tutela executiva judicial. Isso não foi feito com a robustez necessária.
Ao revés, a decisão agravada foi expressa ao consignar a “ausência de demonstração de qualquer diligência útil no curso do feito, tampouco de esgotamento das vias extrajudiciais para a satisfação do crédito tributário”. Trata-se de afirmação categórica, constante da decisão de ID n.º 97693434, e que o agravante não conseguiu infirmar por elementos concretos aptos a alterar o quadro decisório.
Em outras palavras: a parte pública recorrente limitou-se, em grande medida, a afirmar abstratamente que não estava inerte. Mas a nova disciplina não se satisfaz com afirmações genéricas; exige demonstração concreta de providências prévias ou de justificação objetiva para sua dispensa. É exatamente isso o que se extrai do item 2 da tese do STF e dos arts. 2º e 3º da Resolução CNJ n.º 547/2024.
Nesse ponto, convém recordar que a exigência de racionalidade procedimental não ofende a legalidade; ao contrário, dá concretude à legalidade constitucionalmente orientada pela eficiência. Não é a Fazenda Pública senhora de um poder de ação jurisdicional imune a controle de adequação mínima. O processo não é ritual vazio; é instrumento de tutela útil e adequada. Quando a própria ordem jurídica passa a condicionar o manejo da execução fiscal a atos prévios de composição administrativa e protesto, o descumprimento desse itinerário repercute, sim, sobre o interesse processual.
VII – DA INVOCAÇÃO DO ART. 40 DA LEI DE EXECUÇÃO FISCAL E DA DISTINÇÃO ENTRE SUSPENSÃO POR FRUSTRAÇÃO EXECUTIVA E AUSÊNCIA ORIGINÁRIA DE INTERESSE PROCESSUAL
O agravante procura deslocar o debate para o art. 40 da Lei n.º 6.830/1980, argumentando que, não localizados bens penhoráveis, o caminho juridicamente adequado seria a suspensão do feito, e não a extinção.
De fato, o art. 40 da LEF dispõe: “O Juiz suspenderá o curso da execução, enquanto não for localizado o devedor ou encontrados bens sobre os quais possa recair a penhora”.
E o Superior Tribunal de Justiça, em repetitivo, ao julgar o REsp 1.340.553/RS, assentou a dinâmica temporal da prescrição intercorrente no contexto dessa suspensão, registrando que o prazo do art. 40 se inicia automaticamente após a ciência da Fazenda quanto à não localização do devedor ou de bens penhoráveis.
Sucede, porém, que o agravante incorre numa confusão de planos.
O art. 40 da LEF disciplina a suspensão de uma execução fiscal que, em tese, já ostenta interesse processual de prosseguimento, mas se vê momentaneamente obstada pela impossibilidade de localização do devedor ou de bens. Já o Tema 1.184 do STF e a Resolução CNJ n.º 547/2024 enfrentam questão anterior e mais estrutural: a própria legitimidade da continuidade ou do ajuizamento da execução fiscal de baixo valor, quando ausente demonstração de utilidade prática da via judicial e não observadas as providências extrajudiciais mínimas.
São, portanto, planos normativos distintos:
(I) o art. 40 da LEF trata da crise superveniente da efetividade executiva;
(II) o Tema 1.184 e a Resolução 547/2024 tratam da falta originária ou supervenientemente reconhecível de interesse de agir em execuções fiscais de baixo valor, à luz da eficiência administrativa.
O próprio item 3 da tese do STF demonstra essa coexistência harmônica ao afirmar que o trâmite das execuções fiscais não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para adoção das medidas do item 2. Ou seja: a suspensão pode existir, mas dentro do modelo racional inaugurado pelo precedente vinculante, e não como mecanismo apto a neutralizar, por si só, a exigência de providências prévias e a reavaliação do interesse de agir.
Assim, não há antinomia entre os regimes; o que existe é uma precedência lógica do exame do interesse processual, nos moldes definidos pelo STF, sobre a eventual aplicação do art. 40 da LEF.
VIII – DA PLENA INCIDÊNCIA DO TEMA 1.184 DO STF AO CASO CONCRETO
O agravante ainda alega que o Tema 1.184 não teria efeito vinculante absoluto e irrestrito, e que dependeria de observância das particularidades do caso concreto. Essa proposição, em si mesma, é verdadeira apenas em parte: nenhum precedente dispensa a análise do caso concreto; mas, justamente aqui, a análise do caso concreto conduz à incidência do precedente, e não à sua rejeição.
O próprio julgamento do tema registra que, em embargos de declaração, o STF “acolheu os embargos de declaração, sem atribuição de efeitos infringentes, apenas para esclarecer” o alcance da tese fixada. Logo, não houve revogação, superação ou esvaziamento do núcleo vinculante do Tema 1.184; houve, quando muito, esclarecimento sem alteração do resultado.
Ademais, a decisão agravada aplicou precisamente o que o precedente vinculante determina:
-
reconheceu a legitimidade da extinção de execução fiscal de baixo valor por ausência de interesse de agir;
-
destacou a exigência de tentativa prévia de solução administrativa e protesto;
-
verificou que, no caso, tais elementos não se mostravam comprovados em grau apto a sustentar a utilidade da via executiva.
A passagem literal da decisão agravada é eloquente:
“Cabe à Fazenda Pública Municipal Recorrente, portanto, o cumprimento do item 2 do Tema 1184, fixado pelo Pretório Excelso no julgamento do Recurso Extraordinário n.º 1.355.208, com repercussão geral, isto é, ‘O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida’.”
Nem se diga que a competência dos entes federativos teria sido desconsiderada. Ao contrário: tanto a tese do STF quanto o art. 1º da Resolução CNJ n.º 547/2024 fazem expressa referência ao respeito à competência constitucional de cada ente federado. O que se condiciona não é a titularidade do crédito, mas o uso racional da jurisdição como técnica de cobrança.
O processo judicial não pode converter-se em depósito simbólico de cobranças irrisórias, desprovidas de efetividade demonstrada, sob pena de se sacrificar o tempo, a estrutura e a energia institucional do Poder Judiciário em detrimento da própria eficiência administrativa constitucionalmente imposta.
IX – DA MANUTENÇÃO INTEGRAL DA DECISÃO AGRAVADA
Ao final, o que se constata é a solidez jurídica da decisão monocrática.
Ela conheceu da apelação; identificou, com exatidão, o valor do crédito; aplicou o precedente vinculante do STF; transcreveu e observou a Resolução CNJ n.º 547/2024; reconheceu a ausência de demonstração de providências extrajudiciais e de utilidade prática do prosseguimento judicial; e, com base em orientação dominante, negou provimento ao apelo.
Sua conclusão foi a seguinte, em texto literal:
“Desse modo, impositiva é a manutenção, na íntegra, da sentença recorrida, por estar em consonância com a orientação jurisprudencial do STF, fixada no julgamento do Recurso Extraordinário n.º 1.355.208 (Tema 1184), bem como com a Resolução n.º 547/2024, do CNJ.”
E, no dispositivo:
“Diante das considerações acima expendidas e com fundamento na súmula n.º 568, do STJ, monocraticamente, NEGO PROVIMENTO ao Recurso de Apelação interposto pelo MUNICÍPIO DE ITABUNA.”
O agravo interno não trouxe elemento novo idôneo a desconstituir essa fundamentação. Trouxe, isto sim, inconformismo reiterativo contra orientação vinculante já consolidada.
Por isso, a manutenção da decisão agravada é medida de rigor.
X – CONCLUSÃO
Sendo assim, NEGA-SE PROVIMENTO ao presente AGRAVO INTERNO interposto pelo MUNICÍPIO DE ITABUNA, mantendo-se integralmente a decisão monocrática de ID n.º 97693434.
Sala das Sessões, de de 2026.
PRESIDENTE
DESª. CARMEM LÚCIA SANTOS PINHEIRO
RELATORA
PROCURADOR(A) DE JUSTIÇA