PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Segunda Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8000289-67.2024.8.05.0023 |
| Órgão Julgador: Segunda Câmara Cível |
| APELANTE: SINDICATO INTERMUNICIPAL DOS AGENTES COMUNITARIOS DE SAUDE E COMBATE AS ENDEMIAS DE EUNAPOLIS E REGIAO - SINDIACSCER |
| Advogado(s): FERNANDO NASCIMENTO BURATTINI |
| APELADO: MUNICIPIO DE BELMONTE |
| Advogado(s): |
Presentes os pressupostos de admissibilidade, recebo o recurso de apelação e passo a decidir.
A controvérsia recursal cinge-se a verificar se os agentes comunitários de saúde e de combate às endemias substituídos pelo sindicato apelante fazem jus ao recebimento do adicional de insalubridade em grau máximo, em razão do alegado agravamento das condições de trabalho durante a pandemia da COVID-19, independentemente de previsão legal específica e da realização de prova técnica pericial.
Subsidiariamente, cumpre analisar se houve cerceamento de defesa em decorrência do julgamento antecipado da lide, a ensejar a anulação da sentença para reabertura da instrução processual com a produção de prova pericial, consoante pretendido pela parte apelante.
Após detida análise dos autos e das teses recursais apresentadas, entendo que a sentença proferida pelo juízo de primeiro grau deve ser mantida.
Com efeito, a Constituição Federal dispõe, em seu artigo 37, inciso X, que a remuneração dos servidores públicos apenas pode ser fixada ou modificada mediante lei específica, observada, em cada hipótese, a iniciativa privativa competente.
Tal comando concretiza o princípio da legalidade estrita no âmbito da Administração Pública, ao mesmo tempo em que preserva o equilíbrio e a separação funcional entre os Poderes.
De igual modo, o artigo 39, § 3º, da Constituição, ao indicar os direitos dos trabalhadores urbanos e rurais estendidos aos servidores públicos, deixou de contemplar o adicional de insalubridade após a alteração promovida pela Emenda Constitucional nº 19/1998.
Essa ausência não se revela acidental, mas resulta de escolha deliberada do constituinte derivado, que optou por atribuir a regulamentação da matéria à legislação própria de cada ente federativo, em respeito à autonomia político-administrativa.
O Supremo Tribunal Federal, na qualidade de guardião da Constituição, consolidou orientação sobre o tema por meio da Súmula Vinculante nº 37, segundo a qual “não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia”.
Em linha com esse entendimento, a jurisprudência da Corte Suprema é firme ao vedar a concessão de aumento remuneratório por via judicial, ainda que apoiada em princípios constitucionais ou em circunstâncias fáticas excepcionais. Nesse contexto, ao apreciar o RE 710.293, sob a sistemática da repercussão geral (Tema 600), o STF reiterou a impossibilidade de o Poder Judiciário majorar quaisquer verbas de servidores públicos, sejam elas remuneratórias ou indenizatórias. Veja-se:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AUXÍLIO-ALIMENTAÇÃO. EQUIPARAÇÃO ENTRE SERVIDORES PÚBLICOS PERTENCENTES A CARREIRAS DISTINTAS . ISONOMIA. REPERCUSSÃO GERAL – TEMA 600. VÍCIO FORMAL. APLICAÇÃO DO ARTIGO 1 .029, § 3º, DO CPC. PRINCÍPIO DA ECONOMIA PROCESSUAL. NO MÉRITO, IMPOSSIBILIDADE. SEPARAÇÃO DE PODERES . NECESSIDADE DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA - ARTIGO 169, § 1º. SÚMULA VINCULANTE 37. APLICAÇÃO ANALÓGICA. JURISPRUDÊNCIA DOMINANTE DESTA CORTE . RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO. 1. O vício formal (in casu, eventual não esgotamento das vias recursais ordinárias) não impede necessariamente o conhecimento do recurso extraordinário, na forma do artigo 1.029, § 3º, do CPC . 2. A remuneração dos servidores está adstrita ao princípio da reserva legal, previsto no artigo 37, X, da CRFB/88, com a redação dada pela Emenda Constitucional 19/98, que exige lei específica para a fixação e alteração da remuneração dos servidores públicos. 3. O princípio da separação dos poderes impõe competir ao legislador concretizar o princípio da isonomia, vedado ao Judiciário atuar como legislador positivo (Súmula Vinculante 37: “Não cabe ao Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento da isonomia” . 4. O auxílio-alimentação é verba de caráter indenizatório, que não se incorpora à remuneração, nada obstante também deve se submeter ao princípio da reserva legal, assim como as demais verbas indenizatórias. 5. O Poder Legislativo, detentor da função de legislar, deve observar diretrizes trazidas pela Constituição para a fixação de todos os componentes do sistema remuneratório . O artigo 39, § 1º, da CRFB/88, prevê que a fixação dos componentes do sistema remuneratório observará, verbis: I – a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira; II – os requisitos para a investidura; III – as peculiaridades dos cargos. 6. A equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público encontra óbice no artigo 37, XIII, da CRFB/88. 7 . Além disso, a Administração Pública depende da existência de recursos orçamentários para pagar seus servidores e tem a despesa com pessoal limitada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, conforme artigo 169, da CRFB/88, além de necessitar de prévia dotação orçamentária e autorização na lei de diretrizes orçamentárias. 8. A jurisprudência desta Corte tem entendido que, independentemente da natureza, não cabe ao Judiciário equiparar verbas com fundamento na isonomia. Precedentes: ARE 968 .262-AgR, rel. min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 25/5/2017; ARE 826.066-ED, rel . min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe de 9/10/2014; ARE 933.014-AgR, rel. min . Rosa Weber, Primeira Turma, DJe de 8/4/2016; ARE 808.871 AgR/RS, rel. min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 16/9/2014; RE 804 .768-AgR, rel. min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe de 13/6/2014. 9 . A vedação da Súmula Vinculante 37 se estende às verbas de caráter indenizatório e, consequentemente, interdita o Poder Judiciário de equiparar o auxílio-alimentação, ou qualquer outra verba desta espécie, com fundamento na isonomia. 10. Conclui-se que: “Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar qualquer verba de servidores públicos de carreiras distintas sob o fundamento de isonomia, tenham elas caráter remuneratório ou indenizatório”. 11 . In casu, o acórdão recorrido entendeu que pelo fato de o auxílio-alimentação não se incorporar à remuneração ou ao subsídio, estaria afastada a Súmula Vinculante 37. Entendimento contrário à tese ora fixada. 12. Ex positis, dou provimento ao recurso extraordinário . Tese: Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar qualquer verba de servidores públicos de carreiras distintas sob o fundamento de isonomia, tenham elas caráter remuneratório ou indenizatório. (STF - RE: 710293 SC, Relator.: LUIZ FUX, Data de Julgamento: 16/09/2020, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 04/11/2020)
No caso concreto, observa-se que o Município de Belmonte dispõe de legislação própria que regulamenta o pagamento do adicional de insalubridade.
No âmbito do Município de Belmonte, a matéria relativa ao adicional de insalubridade encontra disciplina específica na Lei Municipal nº 11/2018, a qual estabelece os critérios e percentuais aplicáveis aos servidores públicos municipais.
Nos termos da referida legislação, o adicional de insalubridade é devido conforme a classificação do grau de exposição, observando-se os parâmetros técnicos pertinentes, sendo certo que, no tocante aos agentes comunitários de saúde e aos agentes de combate às endemias, há previsão expressa de enquadramento em grau médio de insalubridade, com percepção do adicional no percentual de 20% (vinte por cento), em consonância com as diretrizes da NR-15, Anexo nº 14, do Ministério do Trabalho e Emprego. Confira-se:
Art.9º – Fará jus ao recebimento de adicional de insalubridade os servidores em atividade nas funções de agentes comunitários de saúde e agentes de combate às endemias em grau médio e, por conseguinte na proporção de 20% (vinte por cento) nos termos da NR 15, anexo nº 14 do Ministério do trabalho e Emprego, sobre sua remuneração.
Dessa forma, a legislação municipal vigente estabelece, de forma expressa e específica, o enquadramento dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias em grau médio de insalubridade, fixando o adicional no percentual de 20% (vinte por cento), inexistindo qualquer previsão normativa que autorize a sua elevação para o grau máximo.
No mesmo sentido, e em reforço às conclusões já adotadas na sentença, verifica-se que a própria legislação municipal que rege a carreira dos substituídos — Lei Municipal nº 11/2018 — delimita, de forma clara, o conteúdo das atribuições dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias, as quais se concentram em atividades de prevenção, vigilância e promoção da saúde, desenvolvidas no âmbito comunitário, e não na assistência direta a pacientes em ambiente hospitalar ou em regime de isolamento.
No mais, a invocação da NR-15, por si só, não autoriza a superação da norma municipal, sendo imprescindível a edição de lei específica para eventual alteração do enquadramento, o que não se verifica na hipótese. Assim, eventual majoração implicaria indevida criação de vantagem pelo Poder Judiciário, em afronta ao princípio da legalidade e à autonomia municipal.
A propósito, colaciono entendimento desta Corte firmado ao apreciar pretensão de majoração do adicional de insalubridade para o grau máximo, sem respaldo em legislação municipal específica, inclusive em contexto fático relacionado ao período da pandemia da COVID-19:
DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE . PANDEMIA DE COVID-19. PRETENSÃO DE MAJORAÇÃO JUDICIAL DE GRAU MÉDIO PARA MÁXIMO. IMPOSSIBILIDADE. APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDA E DESPROVIDA . I. CASO EM EXAME 1. Ação de cobrança ajuizada por servidora municipal da saúde em face do Município de Quijingue, postulando a majoração do adicional de insalubridade de grau médio para grau máximo, com fundamento em exposição ao vírus da COVID-19 durante a pandemia. 2 . Sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara dos Feitos das Relações de Consumo, Cível, Comercial, Família, Sucessões e Fazenda Pública da Comarca de Euclides da Cunha julgou improcedente o pedido inicial. 3. Apelação interposta pela autora, sustentando omissão normativa municipal quanto à regulamentação do adicional de insalubridade e postulando aplicação supletiva da NR-15 do Ministério do Trabalho. 4 . Contrarrazões apresentadas pelo Município, requerendo a manutenção da sentença sob o fundamento de vedação à majoração judicial de vantagens remuneratórias. II. QUESTÕES EM DISCUSSÃO 5. A questão em discussão consiste em saber se é possível a majoração judicial do adicional de insalubridade de grau médio para grau máximo a servidor público municipal da área de saúde, em virtude da pandemia de COVID-19 . III. RAZÕES DE DECIDIR 6. A Constituição Federal, em seu art. 37, X, condiciona a fixação e alteração da remuneração dos servidores públicos à edição de lei específica, de iniciativa privativa . 7. O art. 39, § 3º, da CF, após a EC nº 19/1998, não contempla o adicional de insalubridade como direito automático dos servidores públicos, remetendo sua disciplina à legislação local. 8 . A Súmula Vinculante nº 37 do STF veda ao Judiciário aumentar vencimentos de servidores públicos com fundamento em isonomia. 9. O Município de Quijingue possui legislação própria (Lei Municipal nº 102/2001, art. 68) prevendo o adicional de insalubridade com gradação e exigência de perícia administrativa . 10. A majoração pretendida não decorre de omissão normativa absoluta, mas de pleito individual fundado em situação fática temporária, o que inviabiliza a aplicação supletiva da NR-15 com fundamento no IRDR nº 0000225-15.2017.8 .05.0000. 11. A ausência de previsão legal específica para aumento do grau do adicional durante a pandemia não configura lacuna a ser suprida judicialmente . 12. A intensificação dos riscos sanitários na pandemia não alterou a natureza das funções da servidora, já exposta rotineiramente a agentes patogênicos. 13. A majoração judicial pleiteada implica aumento de despesa com pessoal, sem observância das exigências da LRF, importando em indevida interferência judicial na gestão orçamentária . IV. DISPOSITIVO E TESE 14. Apelação conhecida e desprovida. Tese de julgamento: A majoração judicial do adicional de insalubridade, sob fundamento de situação pandêmica, encontra óbice nos princípios da legalidade e da separação dos poderes, não sendo possível ao Judiciário substituir a atuação legislativa ou administrativa quanto à definição e gradação de vantagens remuneratórias dos servidores públicos . Vistos, relatados e discutidos estes autos de n. 8003036-53.2023.8 .05.0078, em que figuram como apelante ROSINAIDE FAGUNDES DOS SANTOS ANDRADE e como apelada MUNICIPIO DE QUIJINGUE. ACORDAM os magistrados integrantes da Primeira Câmara Cível do Estado da Bahia, por unanimidade, em negar provimento ao recurso , nos termos do voto do relator. Salvador (TJ-BA - Apelação: 80030365320238050078, Relator.: MARIO AUGUSTO ALBIANI ALVES JUNIOR, PRIMEIRA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 31/07/2025).
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. MAJORAÇÃO DO GRAU MÉDIO PARA GRAU MÁXIMO. EXPOSIÇÃO AO VÍRUS COVID-19 DURANTE PANDEMIA. AUSÊNCIA DE LEI MUNICIPAL ESPECÍFICA . IMPOSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO JUDICIAL. SEPARAÇÃO DE PODERES. SÚMULA VINCULANTE Nº 37 DO STF. RECURSO DESPROVIDO . I. CASO EM EXAME Recurso de Apelação Cível interposto por servidor público municipal contra sentença que julgou improcedente pedido de majoração do adicional de insalubridade de 20% (grau médio) para 40% (grau máximo) durante o período de 30/03/2020 a 22/04/2022, em razão da exposição ao vírus COVID-19 durante a pandemia. O autor sustentou que as condições de trabalho foram substancialmente alteradas e agravadas pela pandemia, justificando o grau máximo do adicional, bem como que a omissão municipal em regulamentar a matéria por mais de 20 anos configura omissão inconstitucional, devendo aplicar-se supletivamente a NR-15, Anexo 14, do Ministério do Trabalho. II . QUESTÃO EM DISCUSSÃO A questão em discussão consiste em determinar se o servidor público municipal, que já percebe adicional de insalubridade em grau médio, faz jus à majoração para o grau máximo em virtude da exposição ao vírus COVID-19 durante o período pandêmico, na ausência de lei municipal específica que regulamente tal situação. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O direito ao adicional de insalubridade para os servidores públicos, embora previsto no artigo 7º, inciso XXIII, da Constituição Federal, demanda, para sua efetivação, a existência de lei específica do ente federativo competente, conforme reiteradamente decidido pelo Supremo Tribunal Federal . 4. O Município de Quijingue possui Estatuto dos Servidores Públicos Civis que reconhece o direito ao adicional de insalubridade, estabelecendo os percentuais de 10%, 20% e 40% sobre o vencimento básico, prevendo que o percentual será determinado mediante perícia promovida pela Administração. 5. A Lei Municipal nº 102/2001, embora preveja o adicional de insalubridade em diferentes graus, foi editada em 2001, muito antes da eclosão da pandemia de COVID-19, não contendo disposições específicas sobre as peculiaridades e os critérios para a majoração do adicional em um cenário de pandemia global . 6. A ausência de uma norma regulamentadora municipal que contemple expressamente as condições de trabalho durante a pandemia de COVID-19 e estabeleça os parâmetros para a concessão do adicional em grau máximo para essa situação específica impede o acolhimento do pleito. 7. A aplicação da Súmula Vinculante nº 37 do Supremo Tribunal Federal mostra-se plenamente pertinente, pois a majoração do adicional de insalubridade, quando pleiteada em razão de uma nova condição de trabalho sem a correspondente regulamentação específica por parte do ente federativo, configura, na prática, um aumento remuneratório que o Poder Judiciário não pode conceder . 8. A intervenção judicial para suprir lacuna legislativa ou regulamentar específica implicaria em indevida atuação como legislador positivo, violando o princípio da separação de poderes. 9. A mera existência da norma federal NR-15 não dispensa a necessidade de um ato normativo municipal que, diante da especificidade da pandemia, defina os critérios, as categorias de servidores e as condições exatas que justificariam a majoração do adicional, devendo ser preservada a autonomia municipal para dispor sobre o regime jurídico de seus servidores . IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento: 1. A majoração do adicional de insalubridade de servidor público municipal do grau médio para o grau máximo em razão da exposição ao vírus COVID-19 durante a pandemia exige lei municipal específica que regulamente tal situação excepcional, sendo vedada a intervenção judicial supletiva em observância ao princípio da separação de poderes e à Súmula Vinculante nº 37 do STF . 2. A mera notoriedade dos riscos biológicos elevados durante a pandemia de COVID-19 não constitui fundamento suficiente para a concessão judicial de majoração do adicional de insalubridade, na ausência de regulamentação municipal específica que estabeleça os critérios e parâmetros para tal majoração. 3. A autonomia municipal para dispor sobre o regime jurídico de seus servidores, incluindo remuneração e vantagens, deve ser preservada, não sendo aplicável subsidiariamente a legislação federal trabalhista quando já existe regramento municipal específico sobre adicional de insalubridade . Dispositivos relevantes citados: Artigo 7º, inciso XXIII, da Constituição Federal; Lei Municipal nº 102/2001; Artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil. Jurisprudência relevante citada: Súmula Vinculante nº 37 do STF; IRDR nº 0000225-15.2017.8 .05.0000 do TJBA; TJ-BA - Mandado de Segurança nº 80103136820208050000; TJ-SP - Apelação Cível nº 10094963820238260161; TJ-PB - Apelação Cível nº 08430006820228152001. Vistos, relatados e discutidos estes autos de n. 8000413-79 .2024.8.05.0078, em que figuram como apelante EDSON DE JESUS e como apelada MUNICIPIO DE QUIJINGUE. ACORDAM os magistrados integrantes da Quinta Câmara Cível do Estado da Bahia, em NEGAR PROVIMENTO ao recurso, nos termos do voto da relatora. Sala das Sessões, datado e assinado eletronicamente. MARIA DAS GRAÇAS HAMILTON Desembargadora Relatora (TJ-BA - Apelação: 80004137920248050078, Relator.: MARIA DAS GRACAS GUERRA DE SANTANA HAMILTON, QUINTA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 16/09/2025).
Assim, ainda que se reconheça o aumento geral do risco sanitário decorrente da pandemia da COVID-19, tal circunstância, por si só, não autoriza o enquadramento automático das atividades desempenhadas pelos substituídos na hipótese de insalubridade em grau máximo, sendo imprescindível a demonstração concreta de exposição permanente e qualificada, o que não se verificou no caso concreto.
Registre-se, ainda, que soa contraditório o pedido subsidiário deduzido em sede de apelação, consistente na anulação da sentença por cerceamento de defesa, quando o próprio sindicato autor, na origem, manifestou-se expressamente pelo julgamento imediato da lide, “sem maiores dilações probatórias” (ID 99695237).
Tal circunstância evidencia nítida incoerência processual, a atrair a incidência da vedação ao comportamento contraditório (venire contra factum proprium), corolário da boa-fé objetiva que rege o processo civil contemporâneo. Com efeito, não se revela juridicamente admissível que a parte, após ter expressamente requerido o julgamento antecipado da lide — dispensando a produção de outras provas —, venha, em momento posterior e apenas porque lhe foi desfavorável o desfecho da demanda, suscitar nulidade por cerceamento de defesa, fundada justamente na ausência de dilação probatória que ela própria reputou desnecessária.
Cuida-se, em verdade, de hipótese típica de preclusão lógica, na medida em que a conduta anterior da parte é incompatível com a pretensão ora deduzida, não se podendo admitir a adoção de comportamentos processuais contraditórios ao sabor do resultado da causa. A pretensão anulatória, nesse contexto, não encontra amparo no ordenamento jurídico, porquanto o alegado vício decorre, em última análise, de estratégia processual conscientemente adotada pela própria parte, que não pode posteriormente se beneficiar de sua própria atuação.
Vale gizar, por importante, que o Ministério Público do Estado da Bahia, em parecer de ID 102372826, manifestou-se pelo conhecimento do recurso e, no mérito, pelo seu desprovimento, ao fundamento de que a majoração do adicional de insalubridade demanda previsão legal específica e comprovação técnica idônea, inexistentes na hipótese, pugnando pela manutenção da sentença. Cito trechos elucidativos:
“[…] inexiste legislação municipal que autorize a majoração do adicional de insalubridade para o grau máximo […] não cabe ao Poder Judiciário criar ou majorar vantagem remuneratória sem respaldo legal.”
“[…] a caracterização do adicional de insalubridade, especialmente em seu grau máximo, exige a comprovação objetiva das condições de trabalho, mediante laudo pericial específico […] não sendo possível presumir, de forma generalizada, o atendimento aos requisitos técnicos exigidos.”
“Ressalte-se que não se desconhece a relevância e a essencialidade das atividades desempenhadas pelos servidores substituídos, sobretudo no contexto pandêmico. Contudo, mesmo em situações excepcionais, a atuação estatal deve observar os limites impostos pelo ordenamento jurídico, não sendo admissível a concessão de vantagens pecuniárias em desconformidade com a legislação vigente.”
Nessas condições, não há nenhum elemento apto a infirmar a conclusão adotada na sentença, que se mostra em consonância com o ordenamento jurídico e com a jurisprudência consolidada sobre a matéria.
Conclusão.
Ante o exposto, o voto é no sentido de NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO, mantendo-se incólume a sentença de primeiro grau em todos os seus termos, sendo inviável a aplicação do art. 85, § 11, do CPC, porquanto não houve fixação de honorários na origem, à luz do art. 18 da Lei nº 7.347/1985, que afasta a condenação em verba honorária em ações civis públicas, inexistindo, assim, base para majoração recursal.
Decorrido o prazo para recurso, baixem-se os autos à origem.
Publique-se. Intime-se. Cumpra-se.
Salvador/BA, 6 de abril de 2026.
Des. Maurício Kertzman Szporer
Relator