PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Quinta Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8001508-80.2025.8.05.0088 |
| Órgão Julgador: Quinta Câmara Cível |
| APELANTE: GABRIELA DOS SANTOS VILASBOAS |
| Advogado(s): RAFAEL BOMFIM COSTA |
| APELADO: MUNICIPIO DE GUANAMBI |
| Advogado(s): |
O presente recurso de Apelação Cível merece ser conhecido, porquanto preenchidos os requisitos de admissibilidade recursal, e, no mérito, deve ser integralmente provido, pelas razões de fato e de direito que passo a expor, as quais demonstram a inequívoca presença do direito líquido e certo da Apelante.
A Apelação Cível é cabível e tempestiva, conforme se verifica da cronologia processual. Ademais, a despeito do que fora concluído pelo Juízo a quo, afigura-se inegável a presença do ato coator a ensejar a apreciação do mérito do Mandamus.
Com o devido acatamento ao entendimento esposado na origem, a sentença incorreu em equívoco ao concluir pela ausência de ato coator, sob a justificativa de que a decisão administrativa ainda não havia sido formalizada. Inicialmente impetrado como preventivo, o Mandamus buscava impedir que a Administração formalizasse o ato com a condição ilegal. No entanto, a negativa da Secretária de Educação (ID: 87920246), juntada aos autos, materializou o ato, conferindo-lhe, por superveniência, um caráter repressivo.
O ato coator, de natureza ilegal e abusiva, não residiu apenas no potencial indeferimento futuro, mas sim na imposição de uma condição sine qua non para a concessão do afastamento: a renúncia da servidora à sua remuneração.
Essa exigência, além de não encontrar amparo no Artigo 116 do Estatuto, constitui uma coação indireta que submete o exercício do direito à qualificação profissional à aceitação de um ônus não estabelecido em lei, o que viola frontalmente o princípio da legalidade (Artigo 37, caput, da Constituição Federal) e, por via reflexa, o direito líquido e certo da servidora ao afastamento em condições isonômicas.
O direito líquido e certo, no âmbito do Mandado de Segurança, é aquele que pode ser demonstrado de plano, por meio de prova pré-constituída, e que se apresenta inequívoco, seja por sua previsão normativa expressa, seja por sua derivação lógica e sistêmica de princípios e regras constitucionais e infraconstitucionais. No caso em tela, o direito da Apelante é comprovado pelo arcabouço normativo municipal, desde que interpretado à luz dos valores constitucionais pertinentes, notadamente a isonomia e a valorização do servidor, o que passo a demonstrar na análise meritória.
DO MÉRITO
O ponto nodal da controvérsia reside na interpretação a ser dada ao Artigo 116 da Lei Municipal nº 084/1990, o qual prevê:
Art. 116 - O funcionário estável poderá ausentar-se do Município para estudo, desde que autorizado pela maior autoridade a que estiver subordinado.
Parágrafo único - A ausência de que trata este artigo não excederá de 4 (quatro) anos e findo o período, somente decorrido outro, será permitida nova ausência, ou licença para tratar de interesse particular. (ID: 87920237, p. 31)
O Juízo de origem e a Administração Pública Municipal, ao interpretarem o dispositivo, equipararam-no à licença para tratar de interesse particular, prevista no Artigo 99 do mesmo Estatuto, que estabelece, expressamente, a ausência de remuneração:
Art. 99 - A critério da administração, poderá ser concedida ao funcionário estável licença para o trato de assuntos particulares, pelo prazo de até 2 (dois) anos consecutivos, sem remuneração. (ID: 87920237, p. 28 - Destaque acrescido)
Tal equiparação hermenêutica configura um erro de interpretação sistêmica e teleológica da legislação municipal e viola os princípios que regem a Administração Pública.
Em primeiro lugar, a própria estrutura da Lei Municipal nº 084/1990 é suficiente para demonstrar a distinção entre os institutos:
Licença para Tratar de Interesse Particular (Art. 99) está inserida no Capítulo IV - Das Licenças, e contém a explícita cláusula de "sem remuneração", reforçando seu caráter de interesse privado.
Afastamento para Estudo (Art. 116) está inserido no Capítulo VI - Das Concessões, ao lado de outras ausências consideradas sem prejuízo (doação de sangue, casamento, luto, entre outras - Art. 113).
Se o legislador municipal quisesse que o afastamento para estudos fosse concedido sem remuneração, teria simplesmente inserido o instituto no Artigo 99, ou, no mínimo, incluído a mesma cláusula restritiva "sem remuneração" no Artigo 116, como fez em diversas outras hipóteses de licenças e afastamentos no Estatuto. O silêncio da lei no Artigo 116 não pode ser interpretado como uma vedação ou restrição, mas sim como uma deferência ao propósito público da concessão.
Em segundo lugar, a finalidade do afastamento para estudo é intrinsecamente distinta da finalidade da licença para tratar de assuntos particulares.
Enquanto esta última visa o atendimento de uma conveniência estritamente pessoal do servidor, o afastamento para cursar Doutorado, Mestrado ou outra qualificação stricto sensu reverte diretamente em benefício da Administração e do serviço público.
A qualificação da servidora Nutricionista, lotada na Secretaria de Educação, para cursar Doutorado em Saúde Coletiva, aprimora o conhecimento técnico-científico que será aplicado no contexto das políticas públicas de alimentação escolar e saúde dos alunos, o que, inegavelmente, atende ao interesse público primário da coletividade.
A Administração Pública moderna, orientada pelo princípio da eficiência (Artigo 37, caput, da CF), possui o dever de promover a capacitação de seus quadros.
A concessão de afastamento remunerado para aperfeiçoamento profissional, portanto, não se trata de um privilégio pessoal, mas de um instrumento de política pública que visa à valorização do servidor e ao aprimoramento da máquina administrativa, sendo, por sua natureza, uma concessão de interesse público e não particular.
Nesse sentido, o Artigo 116, que não veda a remuneração, deve ser interpretado em harmonia com os princípios constitucionais e com a legislação federal que serve de matriz para os regimes estatutários, a qual, em regra, prevê a remuneração para o aperfeiçoamento stricto sensu quando o curso é de interesse da Administração (a exemplo da Lei nº 8.112/90, Art. 96-A, aplicável aos servidores federais).
Dessa forma, a sentença e o ato administrativo que condicionaram o afastamento da Apelante à renúncia da remuneração, com base na equiparação indevida entre dois institutos de naturezas e finalidades opostas, incorreram em evidente ilegalidade e abuso de poder, pois impuseram uma restrição não prevista expressamente em lei (violação ao princípio da legalidade estrita em matéria de ônus).
O argumento mais robusto em favor da Apelante reside na flagrante violação ao princípio da isonomia (Artigo 5º, caput, da Constituição Federal), que exige tratamento igual para os que se encontram em situações equivalentes, e tratamento desigual para os desiguais, na medida de suas desigualdades.
No caso vertente, a Administração Municipal de Guanambi conferiu tratamento jurídico diametralmente oposto a servidores que se encontram em situação análoga: a busca pela qualificação profissional stricto sensu para a melhoria do serviço público.
Conforme exaustivamente demonstrado nos autos e reconhecido pelo próprio Município nas contrarrazões, outras categorias de servidores locais possuem previsão expressa de licença remunerada para a realização de estudos de pós-graduação stricto sensu:
Servidores do Magistério (Lei Municipal nº 1.089/2016): A carreira do Magistério possui previsão de afastamento remunerado para a qualificação profissional, conforme destacado na petição recursal.
Agentes Comunitários de Saúde e de Combate às Endemias (Lei Municipal nº 1.074/2016): Esta lei, em seu Artigo 20, §§ 8º, 9º e 10, é clara, detalhada e categórica ao instituir a Licença Remunerada de Qualificação Profissional, garantindo ao beneficiário a percepção integral de sua remuneração para a participação em cursos de Formação Superior, Pós-Graduação, Mestrado e Doutorado, pelo período máximo de até quatro anos no caso de Doutorado (ID: 87920239, p. 15).
A servidora Apelante, Nutricionista, está lotada e exerce suas funções na Secretaria Municipal de Educação. Seu trabalho, relacionado à alimentação e saúde dos educandos, é funcional e estratégico para a consecução dos objetivos da política educacional do Município, estando, portanto, em uma situação de similaridade teleológica com os profissionais do Magistério.
Não há, no quadro fático-jurídico apresentado, qualquer critério objetivo e razoável que justifique a diferenciação de tratamento entre o servidor Nutricionista e o servidor Agente Comunitário de Saúde ou o profissional do Magistério, no que tange à política de capacitação e aperfeiçoamento. Todos são servidores estatutários, e a qualificação stricto sensu de todos reverte em benefício do serviço público, seja na área da educação ou da saúde (SUS).
O princípio da isonomia, no seu sentido material, não permite que a Administração crie categorias privilegiadas de servidores que podem se qualificar em alto nível recebendo seus vencimentos, e categorias preteridas que, para buscar o mesmo nível de qualificação, necessária ao aprimoramento da máquina pública, são penalizadas com a supressão de sua remuneração, em uma verdadeira contradição sistêmica e funcional.
O ordenamento jurídico repudia a criação de distinções arbitrárias, o que configura o caso.
A Lei Municipal nº 1.074/2016, ao prever exaustiva e expressamente a remuneração para Doutorado para os Agentes de Saúde e Endemias, estabeleceu um padrão de tratamento para a qualificação stricto sensu de servidores do Município, que deve ser estendido, por força do princípio da isonomia, àqueles que se encontram em situação funcionalmente análoga e que buscam a mesma finalidade de interesse público, especialmente em face da omissão da lei de sua carreira específica (Lei nº 084/1990) quanto à remuneração.
A jurisprudência deste Egrégio Tribunal, em casos análogos, já se posicionou no sentido de que a valorização do servidor é um mandamento constitucional que não pode ser obstado por interpretações administrativas restritivas ou genéricas, especialmente quando a qualificação profissional está atrelada ao serviço público essencial:
MANDADO DE SEGURANÇA. PROFESSOR. PEDIDO DE AFASTAMENTO PARA CURSAR DOUTORADO COM LICENÇA REMUNERADA PELO PRAZO DE 02 (DOIS) ANOS. NEGATIVA GENÉRICA FUNDADA NO DECRETO ESTADUAL Nº 16.417/15. VIOLAÇÃO À LEI FEDERAL Nº 9.394/96 E AO ART. 206, INCISO V, DA CF. NORMAS HIERARQUICAMENTE SUPERIORES. PREVALÊNCIA DO BEM JURÍDICO CONSTITUCIONALMENTE TUTELADO. INSUFICIÊNCIA DE MOTIVAÇÃO PARA INDEFERIMENTO DA LICENÇA. DIREITO LÍQUIDO E CERTO DEMONSTRADO. PRECEDENTES DESTE EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. SEGURANÇA CONCEDIDA. 1 .A pretensão do presente mandamus reside no pedido de concessão de licença capacitação ao impetrante, professor estadual, para cursar doutorado. 2. O artigo 62 da Lei Estadual 8.261/02 (que dispõe sobre o Estatuto do Magistério Público do Ensino Fundamental e Médio do Estado da Bahia), na esteira das disposições constantes da Lei de Diretrizes e Bases Educacionais (artigo 67, II, da Lei 9394/96), prevê a concessão da licença para o aperfeiçoamento profissional e valorização dos profissionais da educação. 3. A negativa se deu através de justificativa genérica e abstrata, violando, neste particular, o princípio da motivação, de observância cogente para a Administração quando da prática dos atos administrativos decisórios, notadamente os de natureza discricionária, a exemplo do impugnado no presente mandamus. 4. Concessão da Segurança, confirmando os termos da liminar, para garantir ao impetrante o direito à licença vindicada no presente remédio constitucional, para o curso de Doutorado, limitada ao período de 2 (dois) anos. Reiterados precedentes dessa Egrégia Corte de Justiça. Vistos, relatados e discutidos estes autos de Mandado de Segurança nº 8004271-03.2020.8.05.0000, em que figuram, como Impetrante, NEOMAR LACERDA DA SILVA, e, como Impetrados, o SECRETÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO DA BAHIA, o SECRETÁRIO DA EDUCAÇÃO DO ESTADO DA BAHIA e o GOVERNADOR DO ESTADO DA BAHIA. ACORDAM os Desembargadores integrantes da Seção Cível de Direito Público do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, por maioria de votos, em CONCEDER A SEGURANÇA SEGURANÇA pleiteada, confirmando a liminar deferida, nos termos do voto condutor do relator. Sala das Sessões, datado e assinado eletronicamente. PRESIDENTE ARNALDO FREIRE FRANCO JUIZ SUBSTITUTO DE 2º GRAU - RELATOR PROCURADOR (A) DE JUSTIÇA (TJ-BA - Mandado de Segurança: 80042710320208050000, Relator.: ARNALDO FREIRE FRANCO, Data de Julgamento: 01/06/2021, SECAO CÍVEL DE DIREITO PUBLICO, Data de Publicação: 11/07/2022)
O caso em tela demonstra a mesma quebra de isonomia. A Administração Municipal não pode utilizar a omissão do Artigo 116 para negar um benefício que concede de forma expressa, detalhada e generosa a outras carreiras, sobretudo quando o aprimoramento profissional da Nutricionista na Secretaria de Educação atende, de igual modo e de forma irrefutável, ao interesse público municipal. O tratamento desigual, sem fundamentação legítima ou critério objetivo, viola o núcleo essencial do direito à igualdade e da valorização do servidor.
A exigência de renúncia à remuneração desvirtua a finalidade do afastamento para estudos, tornando a política de qualificação um benefício de alcance restrito e elitizado, inacessível à maior parte dos servidores. Ora, é cediço que a dedicação a um curso de Doutorado stricto sensu em tempo integral, como demonstrado pelo calendário de aulas da Apelante (Comprovante de Inscrição Semestral, ID: 87920240), é incompatível com o exercício do cargo. A imposição da ausência de vencimentos, neste contexto, equivale à negação do próprio afastamento, pois inviabiliza a subsistência da servidora e de sua família (Contracheque, ID: 87920234), frustrando o esforço pessoal da Apelante e o investimento em sua qualificação profissional.
O afastamento remunerado para a qualificação, quando de interesse da Administração, é a única forma de garantir a efetividade da política pública de aperfeiçoamento, permitindo que o servidor se dedique integralmente aos estudos, e que a Administração se beneficie, futuramente, do conhecimento e da expertise adquirida. A ausência de remuneração transformaria a medida em mera licença não remunerada sob um outro nome, em manifesta desconsideração ao princípio da razoabilidade.
Ademais, a própria Apelante demonstrou que a Administração exigiu a comprovação anual de frequência do curso (Pet. Inicial, p. 7), o que, por simetria, remete aos critérios de controle impostos aos profissionais do Magistério que gozam de licença remunerada. Se a Administração impõe o ônus da comprovação da frequência integral para que a licença seja concedida, é porque reconhece o interesse público na conclusão do curso, sendo desarrazoada a negação do bônus da remuneração, que é a condição necessária para a manutenção do vínculo acadêmico.
Conclui-se, assim, que o direito líquido e certo da Apelante decorre da interpretação sistemática do Artigo 116 da Lei nº 084/1990, que, em face de sua finalidade pública e da ausência de cláusula de não remuneração, deve ser lido em conjunto com: i) o princípio constitucional da isonomia, o qual exige a equiparação com o tratamento mais benéfico conferido a outras carreiras municipais (Lei nº 1.074/2016 e Lei nº 1.089/2016); e ii) os mandamentos constitucionais de valorização do servidor e de eficiência administrativa (Artigo 37, caput, e Artigo 206, V, da Constituição Federal).
A concessão da segurança não implica invasão da esfera de competência legislativa municipal, mas sim no controle da legalidade e da constitucionalidade de um ato administrativo (a condição imposta para a concessão da licença) que se revelou eivado de arbitrariedade e quebra da isonomia, ferindo o princípio basilar da igualdade perante a lei.
Em face de todo o exposto, as razões da Apelante se mostram plenamente fundamentadas. O ato coator se manifestou na condição imposta pela Administração de renúncia à remuneração, em interpretação restritiva, eivado de ilegalidade e abuso de poder, por violar a isonomia com outros servidores e desvirtuar a finalidade pública da política de qualificação.
Impõe-se, portanto, a reforma da sentença de primeiro grau para conceder a segurança, garantindo à servidora o afastamento para estudos de Doutorado com a manutenção integral de sua remuneração, pelo período de dois anos conforme pleiteado na inicial e em consonância com as normas de regência aplicáveis.
Com essas considerações, em consonância com as premissas jurídicas acima delineadas, dou provimento, para reformar integralmente a sentença proferida pelo Juízo a quo para conceder a segurança pleiteada, nos termos do Artigo 487, I, do Código de Processo Civil c/c Artigo 5º, LXIX, da Constituição Federal e Lei nº 12.016/2009.
Em consequência, determino:
Que o Município de Guanambi/BA autorize imediatamente o afastamento da servidora GABRIELA DOS SANTOS VILASBOAS para a participação no curso de Doutorado em Saúde Coletiva pela Universidade Federal da Bahia – UFBA, pelo período de 02 (dois) anos, nos termos do Artigo 116 da Lei Municipal nº 084/1990, com a manutenção integral de sua remuneração e demais direitos e vantagens inerentes ao cargo efetivo, desde a data do protocolo do requerimento de afastamento, conforme pleiteado na petição inicial;
Que o Município de Guanambi/BA se abstenha de impor qualquer condição de renúncia de vencimentos ou vantagem para a concessão do referido afastamento;
O trânsito em julgado do presente Acórdão como título executivo judicial para todos os fins.
Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do Artigo 25 da Lei nº 12.016/2009.
Salvador/BA, 13 de janeiro de 2026.
Des. José Cícero Landin Neto
Relator