PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Órgão Especial
| Processo: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE n. 8065056-86.2024.8.05.0000 |
| Órgão Julgador: Órgão Especial |
| AUTOR: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DA BAHIA |
| Advogado(s): |
| REU: MUNICIPIO DE IPIAU e outros |
| Advogado(s): |
Conforme relatado, trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Ministério Público do Estado da Bahia, por intermédio da Procuradora-Geral Adjunta para Assuntos Jurídicos, contra a norma dos arts. 5º, I, e 6º, §1º da Lei Municipal nº 2.512, de 21 de dezembro de 2022, do Município de Ipiaú/BA, por suposta afronta aos arts. 37, II, 39, §1º, I, II e III, da Constituição Federal, além do enunciado da Súmula Vinculante nº 43, do Supremo Tribunal Federal, e do art. 9º da referida legislação, por violação aos arts. 13, 14, caput e §1° e art. 33, I da Carta Estadual, bem assim o art. 37, caput e incs. I e II da Constituição Federal e, ainda, ao entendimento firmado pelo STF no Tema n. 1.010.
Encontram-se preenchidos os pressupostos de admissibilidade da presente ação direta de inconstitucionalidade, razão pela qual conheço da demanda.
O núcleo da controvérsia está em saber se é compatível com os princípios constitucionais a autorização legal para que servidores públicos estáveis, anteriormente investidos em cargos diversos, sejam aproveitados ou transpostos para o cargo efetivo de Guarda Municipal, com base apenas na estabilidade preexistente e na aprovação em curso de formação, sem realização de concurso público específico para o novo cargo.
A pretensão deduzida pelo Ministério Público do Estado da Bahia merece prosperar.
A Lei municipal nº 2.512, de 21 de dezembro de 2022, do Município de Ipiaú (id. 71830359), que institui a Guarda Municipal, dispondo sobre sua estrutura administrativa e dá outras providências, assim dispõe, nos dispositivos impugnados:
“Art. 5º O provimento do cargo público dar-se-á:
I - Mediante ato de aproveitamento ou transposição, nos termos da legislação específica em vigor, com nível/classe inicial de Guarda Municipal;
[...]
Art. 6° O ingresso na carreira de Guarda Municipal se dará após aprovação no curso de formação técnico-profissional.
§1º Somente será aproveitado para o cargo efetivo de guarda municipal o servidor estável disponibilizado, que obtiver aprovação no curso de formação para guarda municipal, realizado diretamente pela Administração Pública de Ipiaú, ou por meio de convênio ou instrumentos congêneres, nos termos do Estatuto Geral das Guardas Municipais.
[...]
Art. 9º As atribuições dos cargos em comissão e funções de confiança, bem como dos cargos de provimento efetivo, poderão ser pormenorizadas em Regimento Interno da Corporação, aprovado pelo Chefe do Poder Executivo”.
A leitura conjugada dos arts. 5º, I, e 6º, § 1º, da legislação em questão, revela que a legislação municipal, ao dispor que o provimento do cargo de Guarda Municipal poderá ocorrer por meio de aproveitamento ou transposição de servidores estáveis, cria modalidade de provimento derivado para cargo de carreira distinta e de natureza diversa, sem exigência de concurso público específico, com base apenas na aprovação em curso de formação.
A medida afronta diretamente o disposto no art. 14 da Constituição do Estado da Bahia, que dispõe:
“Art. 14 - A investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvada a nomeação para cargo em comissão, declarado em lei de livre nomeação e exoneração”.
Tal norma de eficácia plena e aplicabilidade imediata encontra plena conformidade com os preceitos estabelecidos nos arts. 37, II, da Constituição Federal:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;”
Além disso, o Supremo Tribunal Federal firmou entendimento de observância obrigatória, por meio da Súmula Vinculante nº 43, de que:
“É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido”.
Ilustrativamente:
“Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. TRASNSPOSIÇÃO DE SERVIDORES MUNICIPAIS. VIOLAÇÃO À SÚMULA VINCULANTE 43 . CONFIGURAÇÃO. RECLAMAÇÃO JULGADA PROCEDENTE. AGRAVO DESPROVIDO. I - A Súmula Vinculante 43 veda o provimento e investidura definitivos de servidor em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido . II - No caso em análise, o acórdão reclamado desconsiderou as diferenças de requisitos e atribuições existentes entre o cargo de agente de vigilância, para os quais os servidores foram aprovados em concurso público, e os de guarda municipal, cargo para o qual seriam transpostos. III - Havendo investidura em cargo público diverso da aprovação em concurso, existe aderência estrita à Súmula Vinculante 43. IV - Agravo regimental desprovido”. (STF - Rcl: 61542 GO, Relator.: Min . CRISTIANO ZANIN, Data de Julgamento: 26/08/2024, Primeira Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 27-08-2024 PUBLIC 28-08-2024)
Registre-se, ainda, sobre a temática, o teor da tese firmada pelo Superior Tribunal de Justiça sob o tema nº 667:
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. REESTRUTURAÇÃO DE QUADRO FUNCIONAL. AGLUTINAÇÃO, EM UMA ÚNICA CARREIRA, DE CARGOS DE CARREIRAS DIFERENCIADAS. INCONSTITUCIONALIDADE, POR DISPENSAR O CONCURSO PÚBLICO. 1. Tema 667 da repercussão geral: Legitimidade da reestruturação de quadro funcional por meio de aglutinação, em uma única carreira, de cargos anteriormente providos em carreiras diferenciadas, sem a observância do concurso público. 2. [...] 6. Dentro do arquétipo legal, constitucional e jurisprudencial que rege o acesso aos cargos públicos, vigora a regra da observância obrigatória do concurso público, não apenas na primeira investidura em cargos públicos, mas também o acesso a outros cargos no serviço público. 7. É vedado à Administração, a pretexto de reestruturar as carreiras, usurpar a obrigatoriedade de realização de concurso público. 8. Recurso extraordinário a que se nega provimento. Tese de repercussão geral: "É inconstitucional, por dispensar o concurso público, a reestruturação de quadro funcional por meio de aglutinação, em uma única carreira, de cargos diversos, quando a nova carreira tiver atribuições e responsabilidades diferentes dos cargos originais”. (STF, RE 642895, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 15-05-2020, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-137 DIVULG 02-06-2020 PUBLIC 03-06-2020)
A legislação municipal ora impugnada institui regime de aproveitamento e de transposição de cargos, “nos termos da legislação específica em vigor”, para cargo com natureza, complexidade, atribuições e exigência de escolaridade distintas, qual seja, Guarda Municipal.
Os requisitos básicos para investidura em cargo público na guarda municipal, inclusive formação em segurança pública e requisito de escolaridade do ensino médio completo, nos termos fixados pela lei federal nº 13.022/2014, que dispõe sobre o Estatuto Geral das Guardas Municipais, estabelecendo normas gerais sobre o tema, demonstram tratar-se de função que não se insere na mesma carreira dos cargos anteriormente ocupados por eventuais servidores a serem aproveitados.
Isso porque, na situação em específico, compulsando-se os demais cargos do Plano de Cargos e Salários dos Servidores Civis do Município (Lei complementar nº 1.855/2007), acostado nos ids. 71831030 e 71831029, a similitude das atribuições não se afigura a nenhum dos então existentes.
Conforme estabelecido no art. 8º, da Lei municipal em comento, são as atribuições para o cargo de Guarda Municipal:
“Art. 8º O Guarda Municipal, tem as seguintes atribuições, dentre outras afins ou correlatas:
I - Executar policiamento preventivo, uniformizado, munido ou não de armamento, conforme previsto em lei e regimento interno;
II - Atuar pela segurança das pessoas e do patrimônio público;
III - Atuar pelo cumprimento das leis e regulamentos com a finalidade de prevenir, controlar e combater delitos e outras irregularidades contra bens, serviços e instalações;
IV - Zelar pela guarda do patrimônio e exercer a vigilância de equipamentos públicos, percorrendo-os sistematicamente e inspecionando suas dependências, para evitar incêndios, roubos, entrada de pessoas estranhas e outras anormalidades;
V - Informar ao chefe imediato ocorrências de anormalidades nas rotinas de serviço;
VI - Escoltar pessoas, mercadorias, bens e valores;
VII - Promover a educação para a segurança e cidadania;
VIII - Cumprir as atividades de orientação à população;
IX - Operar equipamentos de vigilância eletrônica em geral;
X - Examinar as instalações hidráulicas e elétricas para constatar possíveis irregularidades e adotar providências para evitar incêndios e outros danos;
XI - Efetuar inspeção pelos prédios e imediações, examinando portas, janelas, portões e alarmes, atentando para eventuais anormalidades, responsabilizando-se pela guarda das chaves.
XII - Executar rondas de inspeção pelo prédio e imediações, examinando portas, janelas e portões, para assegurar-se que estão devidamente fechados, atentando para eventuais anormalidades;
XIII - Exercer a vigilância interna e externa dos equipamentos públicos;
XIV - Preservação dos bens públicos da municipalidade;
XV - Patrulhamento motorizado, não motorizado ou a pé;
XVI - Participar das Operações e Rondas Preventivas e Ostensivas;
XVII - Cumprir as instruções de serviço, ordens e normas legais para atividades
operacionais da Instituição;
XVIII - Zelar pelo bom nome da instituição e pelo patrimônio público;
XIX - Atendimento de ocorrências nos limites da lei 13.022 de 08 de agosto de 2014;
XX - Garantir a segurança para o funcionamento dos serviços de responsabilidade do Município;
XXI - Colaborar com a prevenção e combate de incêndios e calamidades públicas;
XXII - Prestar informações ao público em geral quando necessário;
XXIII - Orientar, fiscalizar e controlar o trânsito de pedestres e veículos em vias públicas;
XXIV – Aplicar multas sobre infrações de trânsito cometidas no Município de Ipiaú, de acordo com a legislação, regimento interno e convênio aplicável;
XXV - Prestar apoio às Policias Civil e Militar, Ministério Público, Poder Judiciário, Poder Legislativo e demais órgãos públicos municipais, estaduais ou federais;
XXVI - Cumprir fielmente as ordens legais emanadas dos superiores hierárquicos;
XXVII - Conhecer e observar os princípios gerais da disciplina e da hierarquia;
XXVIII - Cumprir outras determinações legais dos superiores hierárquicos;
XXIX - Desempenhar outras atribuições correlatas e afins, sempre em conformidade com o que preceitua os artigos 3º, 4º e 5º, da Lei Federal 13.022, de 2014.
XXX - Fornecer informações aos servidores e ao público em geral, pessoalmente ou por telefone;
XXXI - Atender aos visitantes, identificando-os e encaminhando-os às unidades
administrativas;
XXXII - Zelar pela conservação e guarda do material de trabalho;
XXXIII - Executar outras tarefas semelhantes;”
A defesa da norma impugnada, apresentada pela Procuradoria-Geral do Estado da Bahia, sustenta que o aproveitamento de servidores estáveis em cargos distintos, autorizado pelo art. 5º, I, e art. 6º, §1º, da Lei Municipal nº 2.512/2022, estaria respaldado pelo art. 41, § 3º, da Constituição Federal, que dispõe: “Extinto o cargo ou declarada a sua desnecessidade, o servidor estável ficará em disponibilidade, com remuneração proporcional ao tempo de serviço, até seu adequado aproveitamento em outro cargo.”
Entretanto, tal alegação não encontra amparo na interpretação constitucional conferida pela doutrina majoritária nem na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. O referido § 3º do art. 41 não autoriza o aproveitamento de servidor estável em cargo diverso, de carreira distinta, com requisitos, atribuições e estrutura funcional incompatíveis com o cargo anteriormente ocupado. O dispositivo constitucional em questão rege exclusivamente situações de disponibilidade por extinção ou desnecessidade do cargo, e condiciona o aproveitamento à existência de outro cargo vago com atribuições compatíveis.
Ou seja, a regra contida no art. 41, §3º da CF não permite o deslocamento automático ou discricionário de servidor estável para qualquer outro cargo, mas sim o seu aproveitamento em cargo vago de mesma natureza funcional, mediante compatibilidade de vencimentos, atribuições e requisitos de investidura.
A defesa do Município de Ipiaú e da Procuradoria-Geral do Estado sustenta, ainda, que a norma deve ser interpretada em harmonia com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que já reconheceu, em casos excepcionais, a validade de reestruturações administrativas com reenquadramento de servidores entre carreiras distintas.
De fato, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal chancela a transformação ou o aproveitamento de cargos que compunham carreiras distintas, todavia somente se preenchidos os seguintes requisitos: identidade substancial entre as atribuições, compatibilidade funcional, compatibilidade remuneratória e equivalência dos requisitos exigidos em concurso público.
A propósito:
“Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 7.889/2017, DO ESTADO DE ALAGOAS. REENQUADRAMENTO DE OCUPANTES DE CARGO PÚBLICO EXTINTO EM CARGO DIVERSO, COM ATRIBUIÇÕES, REQUISITO DE ESCOLARIDADE E NÍVEL DE REMUNERAÇÃO COMPATÍVEIS. ACÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE. I. Caso em exame 1. Ação direta de inconstitucionalidade contra dispositivos da Lei n. 7889/2017, do Estado de Alagoas, que promoveu o reenquadramento dos ocupantes do extingo cargo de Auxiliar Judiciário no cargo de Técnico Judiciário do Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas. II. Questão em discussão 2. Suposta violação ao art. 37, caput, e inciso II, da Constituição Federal, que estabelecem os princípios da legalidade, da moralidade e da eficiência administrativa, bem como da necessária realização de concurso público para o ingresso em cargo público. III. Razões de decidir 3. A reestruturação convergente de carreiras análogas não contraria o art. 37, inc. II, da Constituição Federal. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal chancela a transformação ou o aproveitamento de cargos que compunham carreiras distintas, uma vez preenchido os seguintes requisitos: (i) identidade substancial entre as atribuições, (ii) compatibilidade funcional, (iii) compatibilidade remuneratória e (iv) equivalência dos requisitos exigidos em concurso público. Precedentes. 4. A Lei n. 7.889/2017, do Estado do Alagoas, ao extinguir o cargo de Auxiliar Judiciário, reenquadrando os seus ocupantes no cargo de Técnico Judiciário, unificou os servidores de nível médio em uma única carreira e respeitou as atribuições originalmente dispostas para os respectivos cargos. IV. Dispositivo 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente. _________ Jurisprudência relevante citada: ADI 3.582/PI, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ 17/8/2007; ADI 4.303/RN, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJ 28/08/2014; ADI 3.913/MG, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 25/6/2021; ADI 4214/TO, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 01/06/2023”. (ADI 7012, Relator(a): CRISTIANO ZANIN, Tribunal Pleno, julgado em 19-08-2024, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 21-08-2024 PUBLIC 22-08-2024)
Na situação, porém, não se verifica a presença desses requisitos.
A norma impugnada não estabelece critérios de compatibilidade entre os cargos de origem e o de destino, tampouco exige equivalência de escolaridade ou identidade substancial de atribuições. Pelo contrário, permite que o mero fato de o servidor ser estável e ter concluído curso de formação, por si só, seja suficiente para seu ingresso no cargo de Guarda Municipal.
Com isso, a lei municipal prescinde dos requisitos que o Supremo Tribunal Federal impõe como indispensáveis à validade de transposição entre cargos de diferentes carreiras. Não se trata, aqui, de unificação de cargos de mesma natureza e exigência, mas da transposição de servidores de cargos operacionais, auxiliares ou de vigilância para cargo de natureza distinta, com atribuições próprias de polícia administrativa e exigência de escolaridade mais elevada.
Assim, embora o ordenamento jurídico admita, em hipóteses excepcionalíssimas, o reenquadramento funcional ou o aproveitamento de servidores em novos cargos, tal medida exige, como condição inafastável, a estrita correlação entre as atribuições exercidas, a inserção na mesma carreira funcional e a equivalência de escolaridade exigida para o cargo de destino. No caso em exame, tais requisitos foram flagrantemente desconsiderados. Em particular, a ausência de correspondência quanto ao grau de escolaridade mínimo exigido para o cargo de Guarda Municipal — que demanda, ao menos, ensino médio completo — compromete, por si só, a constitucionalidade do provimento derivado instituído pela norma vergastada.
Ao contrário do que se verificou no precedente da ADI 7012/AL, acima transcrito, em que o STF reconheceu a compatibilidade entre as carreiras extintas e a nova estrutura, aqui não há demonstração, nem na norma nem na defesa, de que os requisitos ali fixados foram ou poderiam ser satisfeitos.
A tentativa de justificação baseada na eventual edição de legislação futura tampouco elide o vício, já que a própria lei municipal é autoaplicável e possui eficácia imediata, autorizando o provimento derivado sem exigir qualquer forma de avaliação pública competitiva.
Como bem argumentou a d. Procuradoria de Justiça, em seu opinativo, “Ainda que esses dispositivos façam remissão a eventual legislação complementar, são autônomos em seus efeitos e autorizam, de forma objetiva, a transposição funcional de servidores para carreira de maior complexidade e atribuições específicas, como é o caso da Guarda Municipal. A inconstitucionalidade, portanto, está na própria autorização normativa e nos seus efeitos jurídicos, e não na ausência de detalhamento”.
Não bastasse, a norma do art. 5º, I, impugnada, estabelece que o ato de aproveitamento/transposição se dará “nos termos da legislação específica em vigor”, isto é, já existente.
Sobre o tema:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 10 DA LEI COMPLEMENTAR N. 740/2021, DO MUNICÍPIO DE CHAPECÓ . AÇÃO PROPOSTA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO. NORMA QUE PREVÊ O APROVEITAMENTO DO CARGO DE AGENTE MUNICIPAL DE TRÂNSITO PARA O CARGO DE GUARDA MUNICIPAL. ALEGAÇÃO DE PROVIMENTO DERIVADO INCONSTITUCIONAL. OCORRÊNCIA . CLARA TRANSPOSIÇÃO DOS AGENTES MUNICIPAIS DE TRÂNSITO PARA NOVO CARGO COM FUNÇÕES, REMUNERAÇÃO E CRITÉRIOS DE ADMISSÃO DISTINTOS DAQUELES PARA O QUAL FORAM PROVIDOS. BURLA À REGRA DO CONCURSO PÚBLICO (ART. 21, INC. I, DA CESC) . SÚMULA VINCULANTE 43 DO STF. INCONSTITUCIONALIDADE MANIFESTA. PEDIDO JULGADO PROCEDENTE”. (TJ-SC - Direta de Inconstitucionalidade (Órgão Especial): 5027311-66 .2022.8.24.0000, Relator.: Saul Steil, Data de Julgamento: 17/05/2023, Órgão Especial)
“CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE DE ATO NORMATIVO MUNICIPAL FACE A CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ESTADUAL. COMPETÊNCIA DESTA CORTE PARA APRECIAR ADI . DICÇÃO DO ART. 106, INCISO I, ALÍNEA C, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SERGIPE. LEI Nº 1.410/2020, QUE CRIOU PLANO DE CARGOS E SALÁRIOS PARA A GUARDA MUNICIPAL . ALEGAÇÃO DE VÍCIOS DE INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. ACATADA. ART. 3º, § 1º, DA LM Nº 1 .410/20. PREVISÃO DE RESSALVA À REGRA DE INVESTIDURA EM CARGO PÚBLICO EFETIVO ESTATUTÁRIO. VERDADEIRO PROVIMENTO DERIVADO DE CARGO PÚBLICO POR TRANSPOSIÇÃO. OFENSA AOS ART . 25, II, DA CE E ART. 37, II, DA CF. REGRA DE PRÉVIA APROVAÇÃO EM CONCURSO PÚBLICO PARA INGRESSO EM CARGO OU EMPREGO PÚBLICO. ENSINAMENTOS DOUTRINÁRIO E JURISPRUDENCIAL . INTELIGÊNCIA DA SÚMULA VINCULANTENº 43 DO STF. E, EM DECORRÊNCIA, IGUALMENTE INCONSTITUICONAL A PREVISÃO DO ART. 7º, I, A, DESTA LEI, QUE PREVÊ A PROGRESSÃO DE REGIME PARA OS ENTÃO VIGIAIS, ORA NOMINADOS DE “GUARDAS MUNICIPAIS ESPECIAIS”. ART . 11, II, DESTA LEI. PREVISÃO DE GRATIFICAÇÕES DISCRICIONÁRIAS. AUSÊNCIA DE APONTAMENTO DE CRITÉRIOS OBJETIVOS. CONFIGURAÇÃO DE PODER DISCRICIONÁRIO ABUSIVO . OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, DA IMPESSOALIDADE, DA MORALIDADE, DA RAZOABILIDADE E DA EFICIÊNCIA, INSERIDOS NO ART. 25 DA CE. PRECEDENTES DESTA CORTE. PROCEDÊNCIA DESTA AÇÃO COM DECLARAÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE TODOS OS ARTIGOS LEGAIS IMPUGNADOS (ART . 3º, § 1º, ART. 7º, I, A E ART. 11, II, TODOS DA LEI MUNICIPAL Nº 1.410/2020) E, POR ARRASTAMENTO, DOS ART . 10, II, B, ART. 12, § 1º, ART. 30, ART. 31, I, ART . 32, I, ART. 33, ART. 34 E ART. 49 E SEU PARÁGRAFO ÚNICO, TODOS DA LEI Nº 792/2009 DE NOSSA SENHORA DO SOCORRO, QUE INSTITUIU A GUARDA MUNICIPAL . MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. DITAMES DO ART. 27 DA LEI Nº 9.868/99 . RAZÕES DE SEGURANÇA JURÍDICA E DE EXCEPCIONAL INTERESSE SOCIAL. EFEITOS PROSPECTIVOS À DECISÃO (PARA O FUTURO). A FIM DE EVITAR DESCONTINUIDADE DA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS ESSENCIAIS À POPULAÇÃO DE NOSSA SENHORA DO SOCORRO, A DEVOLUÇÃO DE VENCIMENTOS (VERBA DE NATUREZA ALIMENTAR), A SUSPENSÃO DAS APOSENTADORIAS EVENTUALMENTE CONFERIDAS (E EM SUA IMINÊNCIA) POR PARTE DOS ENTÃO VIGIAS, SEUS EFEITOS SÓ DEVEM SER PRODUZIDOS A PARTIR DE 12 (DOZE) MESES, CONTADOS DA DATA DA PUBLICAÇÃO DESTE ACÓRDÃO, TEMPO HÁBIL PARA A REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO PARA O CARGO DE GUARDA MUNICIPAL”. (TJ-SE - ADI: 00080634620208250000, Relator.: Diógenes Barreto, Data de Julgamento: 04/05/2023, TRIBUNAL PLENO)
No tocante ao art. 9º da mesma Lei municipal, a inconstitucionalidade também se impõe.
O referido dispositivo prevê:
“Art. 9º As atribuições dos cargos em comissão e funções de confiança, bem como dos cargos de provimento efetivo, poderão ser pormenorizadas em Regimento Interno da Corporação, aprovado pelo Chefe do Poder Executivo.”
Ao delegar ao Regimento Interno, de natureza administrativa e infralegal, a competência para definir as atribuições dos cargos efetivos da Guarda Municipal, o legislador municipal incorre em evidente violação ao princípio da reserva legal, ínsito ao art. 37, caput e incisos I e II da Constituição Federal, bem como aos arts. 13, 14 e 33 da Constituição do Estado da Bahia, abaixo transcritos:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei;
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;”.
[...]
Art. 13 -A Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes do Estado e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência..
Art. 14 - A investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvada a nomeação para cargo em comissão, declarado em lei de livre nomeação e exoneração.
Art. 33 - A atividade administrativa é exercida por:
I - servidores públicos, ocupantes de cargos permanentes ou temporários criados por lei, em qualquer dos Poderes do Estado, na administração direta, autarquias ou fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
Vale reforçar que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1.010 da Repercussão Geral, deixa antever que é inconstitucional norma de organização administrativa que delega à regulamentação infralegal a definição das atribuições dos cargos públicos, nos seguintes termos:
“a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.” (RE 1041210 RG, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, julgado em 27/09/2018, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-107 DIVULG 21-05-2019 PUBLIC 22-05-2019 ).
A atribuição de funções públicas — especialmente no que toca a cargos efetivos e comissionados — deve estar fixada em lei formal, aprovada pelo Poder Legislativo, sendo inadmissível sua delegação a normas internas do Executivo, que escapam ao controle democrático e legislativo.
A alegação da PGE de que o Regimento Interno apenas “pormenoriza” as funções previstas na lei não se sustenta, pois a norma impugnada não apresenta, no corpo legal, descrição mínima das atribuições a serem pormenorizadas, conferindo, na prática, total liberdade ao Executivo para defini-las.
Verifica-se que o dispositivo impugnado não se limita a autorizar a regulamentação de atribuições de cargos comissionados regularmente criados por lei. Ao contrário, avança indevidamente ao permitir que até mesmo os cargos efetivos tenham suas atribuições definidas por regimento interno da corporação, a ser aprovado mediante ato unilateral do Chefe do Poder Executivo.
Tal previsão configura flagrante subversão ao princípio da reserva legal, que exige que os elementos essenciais do cargo público — especialmente suas atribuições — estejam descritos de forma clara e objetiva no próprio texto legal que o institui.
Não prospera, nesse contexto, a tentativa da Procuradoria-Geral do Estado de sustentar a constitucionalidade do art. 9º com fundamento no art. 3º da mesma norma, segundo o qual “compete à Prefeita Municipal criar cargos em comissão, de livre nomeação e exoneração, de natureza de chefia e direção, para a Guarda Municipal, na quantidade e com a simbologia de vencimento dispostos através de projeto de lei municipal específico”.
A argumentação não se sustenta porque os dispositivos tratam de matérias absolutamente distintas. O art. 3º cuida da criação de cargos comissionados, mediante projeto de lei, nos termos exigidos pela Constituição, e está, portanto, formalmente alinhado com o modelo constitucional de estruturação da administração pública. O art. 9º, por outro lado, desloca a definição das atribuições funcionais — inclusive dos cargos efetivos — para norma infralegal (regimento interno), desrespeitando os postulados da legalidade, da separação de poderes e da moralidade administrativa.
A fixação de atribuições é elemento estrutural do cargo público, de sorte que sua definição por meio de ato interno da corporação, sem a devida previsão legal, fragiliza o controle legislativo e compromete a segurança jurídica e a previsibilidade da função pública.
Desta forma, resta evidente que o dispositivo permite inovação normativa substancial por meio de ato infralegal, em matéria reservada à lei, o que contraria frontalmente a jurisprudência consolidada da Suprema Corte.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1.010 da Repercussão Geral, supratranscrito, é clara ao vedar esse tipo de delegação normativa, exigindo que as atribuições dos cargos públicos estejam estabelecidas em lei formal, sob pena de inconstitucionalidade.
Ante o exposto, voto no sentido de JULGAR PROCEDENTE a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, para declarar a inconstitucionalidade material dos artigos 5º, inciso I, 6º, §1º e 9º da Lei Municipal nº 2.512, de 21 de dezembro de 2022, do Município de Ipiaú, por violação aos arts. 14 e 33 da Constituição do Estado da Bahia; ao art. 37, incisos I e II, da Constituição Federal; à Súmula Vinculante nº 43; à tese firmada no Tema 1.010 da Repercussão Geral e aos critérios exigidos na jurisprudência do STF para validade de provimento derivado entre carreiras distintas.
A decisão tem efeitos ex tunc, salvo quanto aos atos já exauridos e protegidos pela coisa julgada ou estabilidade administrativa, nos termos do art. 27 da Lei nº 9.868/1999.
Sala das sessões, de de 2025.
Presidente
Rosita Falcão de Almeida Maia
Relatora