PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Segunda Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8005157-87.2024.8.05.0088 |
| Órgão Julgador: Segunda Câmara Cível |
| APELANTE: ROBERTA SANTOS SOUZA e outros |
| Advogado(s): RAFAEL BOMFIM COSTA, ADRIANA PRADO MARQUES, ALEXANDRE GABRIEL DUARTE, EUNADSON DONATO DE BARROS |
| APELADO: MUNICIPIO DE GUANAMBI e outros |
| Advogado(s): ADRIANA PRADO MARQUES, ALEXANDRE GABRIEL DUARTE, EUNADSON DONATO DE BARROS, RAFAEL BOMFIM COSTA |
I. DOS PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE
Os recursos de apelação interpostos pelo MUNICÍPIO DE GUANAMBI e por ROBERTA SANTOS SOUZA preenchem integralmente os pressupostos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade, merecendo, portanto, serem devidamente conhecidos por esta Colenda Câmara.
A tempestividade de ambos os apelos é manifesta, considerando as datas de intimação da sentença e de protocolo das respectivas peças recursais. Ressalta-se que a Fazenda Pública, na qualidade de apelante, goza da prerrogativa de prazo em dobro para todas as suas manifestações processuais, conforme expressamente previsto no artigo 183 do Código de Processo Civil. Da mesma forma, o recurso da impetrante foi interposto dentro do prazo legal, computados os trâmites processuais pertinentes.
No que concerne ao preparo, verifica-se que a Apelante Roberta Santos Souza litiga sob o pálio da gratuidade da justiça, benefício que foi devidamente deferido na origem e que não foi objeto de impugnação eficaz ou de reforma judicial, mantendo-se plenamente válido para o presente grau de jurisdição. O Município de Guanambi, por sua vez, detém isenção legal do recolhimento de custas judiciais, nos termos do artigo 1.007, § 1º, do Código de Processo Civil, razão pela qual não se exige o comprovante de preparo recursal.
A legitimidade e o interesse recursal de ambas as partes são igualmente evidentes, porquanto tanto o Município quanto a Impetrante foram sucumbentes em parte de suas pretensões na sentença de primeiro grau. O Município viu a segurança concedida contra si no mérito, enquanto a Impetrante teve negado o pedido de cumprimento imediato da decisão. Assim, ambos possuem a inequívoca necessidade e utilidade em buscar a reforma da decisão judicial.
Diante do exposto, recebo ambos os recursos e passo à análise conjunta das matérias devolvidas, iniciando pelas questões preliminares arguidas pelo ente municipal, dada a sua precedência lógica na ordem de julgamento.
II. DAS PRELIMINARES ARGUIDAS PELO MUNICÍPIO DE GUANAMBI
Passa-se, agora, à análise das questões preliminares suscitadas pelo MUNICÍPIO DE GUANAMBI em suas razões recursais, as quais foram, a meu ver, corretamente rejeitadas pelo juízo de primeiro grau.
II.1. Da Suspensão do Processo em Razão de Ação Direta de Inconstitucionalidade
O Município Apelante pugna, em caráter preliminar, pela suspensão do presente feito até o julgamento definitivo da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 8052025-62.2025.8.05.0000, que se encontra em trâmite perante o Órgão Especial deste Egrégio Tribunal de Justiça. A referida ADI tem por escopo questionar a validade constitucional dos artigos 83 e 84 da Lei Municipal nº 1.089/2016, dispositivos que constituem o fundamento central da pretensão deduzida pela Impetrante nesta demanda. Contudo, a preliminar em questão não encontra amparo jurídico para ser acolhida.
A sistemática processual brasileira, ao prever a coexistência harmônica entre o controle difuso e o controle concentrado de constitucionalidade, não estabelece, como regra geral, a suspensão automática das ações individuais que tramitam nas instâncias ordinárias em virtude do ajuizamento de uma ação de controle abstrato de normas. A suspensão dos processos que discutem a aplicação de uma norma legal impugnada em sede de controle concentrado depende, invariavelmente, de uma decisão expressa do relator da ADI, proferida em sede de medida cautelar. Tal prerrogativa é estabelecida, em nível constitucional, pelo artigo 102, § 3º, da Constituição Federal, e regulamentada pela legislação processual aplicável ao controle de constitucionalidade.
No caso específico dos autos, o Município Apelante limitou-se a noticiar a existência da mencionada ADI, sem, contudo, comprovar a existência de qualquer decisão judicial que tenha determinado o sobrestamento dos feitos que versem sobre a matéria objeto da ação de controle abstrato.
Pelo contrário, conforme informações processuais constantes nos autos da referida ADI nº 8052025-62.2025.8.05.0000, a eminente Relatora, Desembargadora Rosita Falcão de Almeida, proferiu decisão de reconsideração em 15/10/2025 (ID 92394958 do processo paradigma), na qual indeferiu, sem resolução de mérito, o pedido cautelar de suspensão da eficácia dos artigos 83 e 84 da Lei Municipal nº 1.089/2016. Essa decisão é fundamental e robustece a inviabilidade da suspensão deste processo individual. Desse modo, inexistindo ordem expressa de suspensão dos processos individuais e, ainda, tendo sido indeferida a medida cautelar na própria ADI, a mera propositura da ação de controle concentrado não possui o condão de paralisar a atividade jurisdicional nas instâncias ordinárias, que podem e devem exercer o controle difuso de constitucionalidade no caso concreto, examinando a questão incidentalmente.
Nesse sentido:
ACÓRDÃO. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO . PISO NACIONAL. MAGISTÉRIO. IMPLANTAÇÃO. OBRIGAÇÃO DE FAZER . INAPLICABILIDADE DA ORDEM DE SUSPENSÃO ATRELADA AO TEMA 1169 DO STJ. LEGITIMIDADE ATIVA CONFIGURADA. INCIDÊNCIA DAS REGRAS TRANSITÓRIAS NA APOSENTADORIA. DIREITO À PARIDADE REMUNERATÓRIA . DEMONSTRAÇÃO. MÉRITO. TÍTULO JUDICIAL DE DELIMITOU A INCIDÊNCIA DO PISO NACIONAL EM RELAÇÃO AO VENCIMENTO/SUBSÍDIO E NÃO DA REMUNERAÇÃO GLOBAL. PARCELAS REFLEXAS . DIFERENÇAS. CABIMENTO. PRETENSÃO DE PAGAMENTO DE EVENTUAIS DIFERENÇAS POR FOLHA SUPLEMENTAR. IMPOSSIBILIDADE . NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DO ENTENDIMENTO DO STF. ADPF 250 E RECLAMAÇÃO 61531. PEDIDO PROCEDENTE EM PARTE. (TJ-BA - Petição: 80431285020228050000, Relator.: JOSE SOARES FERREIRA ARAS NETO, 2ª VICE-PRESIDÊNCIA, Data de Publicação: 17/04/2024)
Ademais, a tese de inconstitucionalidade formal e material arguida pelo Município, baseada na suposta ausência de prévio estudo de impacto orçamentário e violação à Lei de Responsabilidade Fiscal, bem como na invocação do artigo 113 do ADCT, já foi objeto de análise e refutação em contrarrazões e pelo juízo sentenciante. A Lei Municipal nº 1.089/2016, ao estabelecer o Plano de Cargos e Salários do Magistério, não representou uma inovação abrupta e imprevista no ordenamento jurídico que criasse uma despesa nova e não planejada. Ao contrário, tratou-se de uma reestruturação e continuidade de um padrão remuneratório já existente desde a Lei Municipal nº 513/2011, o qual era, inclusive, devidamente cumprido pela administração até determinado momento.
A vigência da Lei nº 1.089/2016 foi postergada para o exercício financeiro seguinte à sua promulgação, o que, por si só, afasta a alegação de vício de natureza eleitoral ou orçamentária imediata. Por fim, a invocação do artigo 113 do ADCT, inserido pela Emenda Constitucional nº 95/2016, mostra-se anacrônica para fundamentar a inconstitucionalidade de uma lei municipal promulgada antes da vigência do referido dispositivo constitucional transitório.
Portanto, diante da ausência de ordem de suspensão na ADI e da fragilidade da tese de inconstitucionalidade arguida incidentalmente, a preliminar deve ser rejeitada, permitindo o prosseguimento do julgamento de mérito.
II.2. Da Carência de Ação por Ausência de Pretensão Resistida
O Município reitera em seu apelo a tese de que a Impetrante careceria de interesse de agir, ao argumento de que não teria comprovado a formulação de prévio requerimento administrativo perante a Administração Pública. Contudo, essa preliminar, tal qual a anterior, não merece acolhimento.
O princípio da inafastabilidade da jurisdição, pedra angular do sistema jurídico brasileiro e consagrado no artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal, garante a todos os cidadãos o livre acesso ao Poder Judiciário para a defesa de qualquer lesão ou ameaça a direito. Dessa fundamental prerrogativa decorre a regra de que, salvo exceções expressamente previstas em lei, não se exige o prévio esgotamento das vias administrativas para o ajuizamento de uma ação judicial. No caso em tela, que trata de direito remuneratório de servidor público, não há previsão legal que condicione o acesso à Justiça à prévia exaustão da esfera administrativa.
Mesmo que se pudesse cogitar da necessidade de um prévio requerimento administrativo – hipótese que, reitere-se, não se aplica ao presente caso – a pretensão resistida por parte do Município tornou-se inequívoca a partir do momento em que, devidamente notificado nos autos do mandado de segurança, apresentou robustas informações de mérito, defendendo a legalidade de sua conduta omissiva e pugnando pela total improcedência do pedido inicial.
A contestação de mérito, que representa uma manifesta oposição ao direito vindicado pela impetrante, supre qualquer eventual ausência de requerimento administrativo, configurando de forma solar o interesse de agir da parte autora na via judicial. Este Tribunal possui entendimento pacífico sobre o tema, conforme se extrai do seguinte julgado
AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO ADMINISTRATIVO. MUNICÍPIO DE GUANAMBI . SERVIDOR PÚBLICO. PROFESSOR MUNICIPAL. PRELIMINARES DE CARÊNCIA DA AÇÃO POR FALTA DE PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO E DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA REJEITADAS. PISO SALARIAL NACIONAL DO MAGISTÉRIO . APLICAÇÃO OBRIGATÓRIA. VENCIMENTO INICIAL ACRESCIDO DE PERCENTUAIS ADICIONAIS CONFORME PROGRESSÃO NA CARREIRA PREVISTOS NA LEI MUNICIPAL Nº 1.089/2016. DESCUMPRIMENTO . COMPROVAÇÃO POR DOCUMENTAÇÃO APRESENTADA. DIREITO LÍQUIDO E CERTO EVIDENCIADO. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. [...] III. Razões de decidir 3. O princípio constitucional da inafastabilidade do controle jurisdicional, previsto no art . 5º, XXXV, da Constituição Federal, torna desnecessário o esgotamento da via administrativa para o ajuizamento de ação judicial, salvo nas hipóteses expressamente previstas em lei, o que não é o caso dos autos. [...] (TJ-BA - Agravo de Instrumento: 80543140220248050000, Relator.: MARCELO SILVA BRITTO, QUARTA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 30/04/2025)
Rejeito, pois, a preliminar de carência de ação.
II.2. Do Mérito do Recurso Municipal
Superadas as questões preliminares, adentro ao mérito do apelo do Município, que se concentra em três argumentos centrais: a revogação tácita do artigo 83 da Lei Municipal nº 1.089/2016, a violação à reserva do possível e à LRF, e a inexistência de direito líquido e certo.
a) Da Alegada Revogação Tácita do Artigo 83 da Lei nº 1.089/2016
O cerne da defesa municipal repousa na tese de que o artigo 83 da Lei nº 1.089/2016, que instituiu o acréscimo de 50% sobre o piso nacional para o vencimento inicial do professor de nível 1, teria sido tacitamente revogado pelas leis anuais subsequentes (Leis nº 1.205/2018, 1.227/2019, 1.316/2020, 1.432/2022, 1.545/2023 e 1.648/2024), que concederam reajustes gerais à categoria.
A tese não merece prosperar. A revogação de uma lei, conforme o artigo 2º, §1º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), ocorre quando outra, posterior, expressamente o declare, seja com ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior. Nenhuma das leis anuais de reajuste mencionadas pelo Município declarou expressamente a revogação do artigo 83.
Tampouco se vislumbra a revogação tácita. A Lei Municipal nº 1.089/2016 é uma norma de caráter especial e estruturante; ela estabelece o Plano de Cargos, Carreira e Remuneração, definindo a arquitetura salarial da categoria. O artigo 83, especificamente, fixa a fórmula de cálculo do vencimento inicial da carreira. Por outro lado, as leis anuais citadas pelo Apelante são normas de caráter geral e transitório, cujo único objeto é conceder um reajuste percentual sobre o vencimento básico já existente.
Não há incompatibilidade entre as normas. Pelo contrário, elas se complementam. A Lei nº 1.089/2016 define qual deve ser o vencimento base, enquanto as leis anuais aplicam um percentual de reajuste sobre esse vencimento base. O erro da Administração Municipal foi deixar de aplicar a fórmula do artigo 83 e, em seguida, aplicar os reajustes anuais sobre uma base de cálculo já defasada e ilegal. O princípio da especialidade (lex specialis derogat legi generali) impõe que a norma que estrutura a carreira prevaleça sobre as normas gerais de reajuste anual.
A alegação de que o servidor não possui direito adquirido a regime jurídico (Súmula 27/STF) é aqui mal aplicada. O que se discute não é a alteração do regime jurídico, mas o descumprimento de um regime jurídico plenamente vigente. Enquanto a Lei nº 1.089/2016 não for expressamente alterada ou revogada em seus dispositivos estruturantes por outra lei de igual ou superior hierarquia, seus comandos são de observância obrigatória pela Administração Pública, sob pena de violação ao princípio da legalidade.
b) Da Violação à Reserva do Possível e à Lei de Responsabilidade Fiscal
O Município argumenta que o cumprimento da sentença implicaria um impacto financeiro insuportável, projetando um gasto com pessoal do magistério de 129,21% da receita do FUNDEB e ultrapassando o limite de 54% da Receita Corrente Líquida imposto pela LRF.
Embora a preocupação com o equilíbrio fiscal seja legítima, os argumentos não podem prevalecer sobre um direito subjetivo do servidor amparado em lei. O princípio da reserva do possível não é absoluto e não pode ser invocado de forma genérica para justificar o descumprimento contínuo de uma obrigação legal. Caberia ao ente público, ao longo dos anos desde a promulgação da lei em 2016, ter planejado seu orçamento para arcar com as despesas que ele próprio criou. O fato de ter cumprido a lei nos anos de 2016 e 2017 e, posteriormente, ter cessado a sua aplicação, demonstra uma conduta contraditória e lesiva, e não uma impossibilidade material absoluta.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu artigo 19, § 1º, inciso IV, ressalva expressamente dos limites de despesa com pessoal as obrigações decorrentes de decisão judicial. Embora a origem da obrigação seja legal, sua efetivação por meio de sentença judicial atrai a incidência da ressalva, afastando o argumento de que o Poder Judiciário estaria a criar despesa vedada. A obrigação financeira não foi criada pela sentença, mas sim pela Lei Municipal nº 1.089/2016. A decisão judicial apenas determina o seu fiel cumprimento.
Ademais, o Superior Tribunal de Justiça, ao tratar do piso nacional do magistério, firmou entendimento que, embora aplicável ao caso por analogia, reforça a autonomia da legislação local na estruturação da carreira. Veja-se o Tema Repetitivo 911/STJ, citado no acórdão paradigma:
"PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. OFENSA AO ART. 1.022 DO CPC/2015 NÃO CARACTERIZADA. PISO SALARIAL NACIONAL DO MAGISTÉRIO. ACÓRDÃO COM FUNDAMENTO NO ACERVO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS E EM LEGISLAÇÃO LOCAL. SÚMULAS 7/STJ E 280/STF. [...] 2. O acórdão recorrido encontra-se em sintonia com o entendimento firmado pelo STJ no julgamento do REsp 1.426.210/RS, da relatoria do Ministro Gurgel de Faria, realizado sob a sistemática dos Recursos Repetitivos (Tema Repetitivo 911/STJ), de que a Lei 11.738/2008, em seu art. 2º, § 1º, ordena que o vencimento inicial das carreiras do magistério público da educação básica deve corresponder ao piso salarial profissional nacional, sendo vedada a fixação do vencimento básico em valor inferior, não havendo determinação de incidência automática em toda a carreira e reflexo imediato sobre as demais vantagens e gratificações, o que somente ocorrerá se essas determinações estiverem previstas nas legislações locais. [...]" (STJ - AgInt no AREsp: 2431949 BA 2023/0283283-1, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 17/06/2024, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 24/06/2024)
No caso de Guanambi, a Lei Municipal nº 1.089/2016 é precisamente a "legislação local" que não apenas determina a observância do piso, mas vai além, estabelecendo um vencimento inicial superior e uma estrutura de carreira com reflexos em todos os níveis. Ignorá-la sob o pretexto de dificuldades orçamentárias seria esvaziar a autonomia legislativa do próprio município e premiar o gestor que descumpre a lei.
c) Da Inexistência de Direito Líquido e Certo
Por fim, o Município alega a ausência de direito líquido e certo. A argumentação é improcedente. O direito líquido e certo, para fins de mandado de segurança, é aquele que se apresenta manifesto em sua existência, delimitado em sua extensão e apto a ser exercido no momento da impetração, dependendo de prova pré-constituída.
No caso em tela, o direito do Impetrante exsurge da simples leitura da Lei Municipal nº 1.089/2016, em especial de seus artigos 83 e 45, confrontada com os seus demonstrativos de pagamento, que comprovam que o vencimento básico pago é inferior àquele resultante da fórmula legal (piso nacional + 50% + escalonamento). Não há necessidade de dilação probatória para constatar a violação do direito.
Este Tribunal já se manifestou em caso idêntico, reconhecendo a presença do direito líquido e certo:
Direito constitucional e Administrativo. Agravo de instrumento. Mandado de segurança . Piso salarial de professor. Município de Guanambi. Obrigação de pagar as verbas pleiteadas. Provimento do recurso . [...] III. Razões de decidir 3 . A Constituição Federal, em seu art. 206, VIII, prevê o piso salarial nacional para os profissionais da educação escolar pública, cabendo à lei federal sua regulamentação; 4. O STF, na ADI nº 4.167, reconhece a constitucionalidade da norma geral federal que fixa o piso com base no vencimento e não na remuneração global, reafirmando a competência da União para estabelecer normas gerais sobre o tema; 5 . A Lei Municipal nº 1.089/2016 estabelece, em seu art. 83, vencimento inicial superior ao piso nacional, devendo ser observada em respeito ao princípio da legalidade; 6. O descumprimento da norma municipal implica violação ao direito líquido e certo da servidora à percepção do vencimento base previsto em lei vigente; [...] (TJ-BA - Agravo de Instrumento: 80695101220248050000, Relator.: JOSE SOARES FERREIRA ARAS NETO, PRIMEIRA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 21/05/2025)
Assim, comprovada a ilegalidade do ato omissivo da administração, a manutenção da sentença concessiva da segurança é medida que se impõe.
III. DO RECURSO DE APELAÇÃO DO IMPETRANTE
O Impetrante, por sua vez, recorre apenas de um capítulo da sentença: aquele que postergou os efeitos da decisão para após o trânsito em julgado, pleiteando o cumprimento imediato da ordem.
A servidora Roberta Santos Souza, por sua vez, interpôs recurso de apelação insurgindo-se contra o capítulo da sentença que indeferiu a tutela de urgência para cumprimento imediato da ordem, postergando a eficácia da decisão para após o trânsito em julgado da sentença. A impetrante argumenta que a regra em mandado de segurança é a execução provisória, nos termos do artigo 14, § 3º, da Lei nº 12.016/2009.
Embora a regra geral estabelecida na Lei do Mandado de Segurança seja, de fato, a da eficácia imediata da sentença mandamental, o pleito da Apelante encontra óbice na consolidada jurisprudência dos tribunais pátrios, que estabelece vedações à concessão de provimentos de urgência ou à execução provisória contra a Fazenda Pública, especialmente quando tais medidas implicam aumento de despesa com pessoal. O próprio artigo 14, § 3º, da Lei nº 12.016/2009 faz a ressalva de "salvo nos casos em que for vedada a concessão da medida liminar".
As Leis nº 8.437/92 e 9.494/97 estabelecem limites claros à concessão de medidas que, de forma satisfativa, atinjam a Fazenda Pública em questões financeiras. O artigo 1º, § 3º, da Lei nº 8.437/92 veda expressamente o deferimento de medida liminar que esgote, no todo ou em parte, o objeto da ação, se esta se tratar de reclassificação, equiparação, concessão de aumento ou extensão de vantagens a servidores públicos. De forma complementar, o artigo 2º-B da Lei nº 9.494/97 proíbe a execução provisória de sentenças que tenham por objeto a liberação de recurso, inclusão em folha de pagamento, reclassificação, equiparação, concessão de aumento ou extensão de vantagens a servidores da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, determinando que tais medidas somente poderão ser executadas após o seu trânsito em julgado.
Apesar dos debates doutrinários e jurisprudenciais acerca do alcance e da constitucionalidade de tais dispositivos, prevalece na jurisprudência uma interpretação cautelosa, que visa a proteger o erário público contra dispêndios de difícil ou impossível reversão. No caso concreto, a implementação imediata da decisão judicial em folha de pagamento resultaria no pagamento de verbas de natureza alimentar. Tais verbas, conforme entendimento pacífico do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal, são consideradas irrepetíveis, ou seja, não podem ser objeto de devolução pelo servidor que as recebeu de boa-fé, mesmo que a decisão judicial que as autorizou venha a ser posteriormente reformada.
Essa peculiaridade configura o denominado periculum in mora inverso: o risco de dano ao erário com o cumprimento imediato da decisão judicial é considerado maior e de mais difícil reparação do que o risco de dano à servidora com o aguardo do trânsito em julgado da sentença. Isso porque a sentença já assegurou à impetrante o pagamento retroativo de todas as diferenças devidas, corrigidas monetariamente e acrescidas de juros de mora, a partir da data da impetração, garantindo a recomposição patrimonial futura. A decisão do juízo de primeiro grau, portanto, ao ponderar os interesses em conflito e optar pela prudência e pela observância das restrições legais aplicáveis à Fazenda Pública, alinha-se ao entendimento majoritário que visa resguardar o interesse público e a responsabilidade fiscal. A manutenção da eficácia da sentença para após o trânsito em julgado mostra-se, assim, a medida mais adequada e juridicamente prudente, não merecendo reparos o capítulo da sentença que indeferiu a execução provisória.
Assim, embora a regra seja a da execução provisória, a excepcionalidade do caso concreto justifica a manutenção da sentença também neste ponto.
DISPOSITIVO
Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER de ambos os Recursos de Apelação, rejeitar as preliminares e, no mérito, NEGAR-LHES PROVIMENTO, mantendo integralmente a sentença de primeiro grau por seus próprios e jurídicos fundamentos, acrescidos dos aqui expendidos.
Custas processuais pelo Município de Guanambi, isento do pagamento por força de lei. Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009.
É como voto.
Salvador/BA, data da assinatura eletrônica.
DES. RAIMUNDO NONATO BORGES BRAGA
Relator
R-07