Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO INDENIZATÓRIA. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO. OCUPAÇÃO IRREGULAR DE BEM PÚBLICO. DESOCUPAÇÃO E DEMOLIÇÃO DE IMÓVEIS. PODER DE POLÍCIA. AUSÊNCIA DE EXCESSOS. INEXISTÊNCIA DE DANO MORAL OU MATERIAL. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO NÃO PROVIDO. 

I. Caso em exame 

1. Apelação interposta contra sentença que julgou improcedente ação indenizatória proposta em face do Município de Porto Seguro, referente à desocupação e demolição de imóvel erigido em área pública ocupada irregularmente. 

II. Questão em discussão 

2. A controvérsia central consiste em saber se a desocupação de imóvel público promovida pelo município, sem prévia notificação formal, configura ato ilícito apto a ensejar a reparação por danos morais e materiais, bem como se houve excesso na conduta do município ao demolir os imóveis. 

III. Razões de decidir 

3. A ocupação de bem público configura mera detenção, conforme entendimento consolidado pelo STJ, sendo insuscetível de retenção ou indenização por acessões ou benfeitorias (Súmula 619/STJ). 

4. A desocupação de bem público pela administração pública, no exercício de seu poder de polícia, não exige prévia notificação, tampouco se confunde com ato ilícito, desde que realizada sem abuso de autoridade. 

5. Não há provas nos autos que indiquem abuso ou excesso na atuação dos agentes municipais.  

6. Inexistente conduta ilícita por parte do ente municipal, não há que se falar em responsabilização civil do Município. 

IV. Dispositivo e tese 

7. Recurso não provido.  

Tese de julgamento: "A desocupação de área pública ocupada irregularmente, ainda que sem notificação prévia, realizada no exercício do poder de polícia e sem abuso de autoridade, não configura ato ilícito, sendo indevida a indenização por danos morais ou materiais." 

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Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, § 6º. 

Jurisprudência relevante citada: STJ, Súmula 619. 

  

A C Ó R D Ã O 

  

Vistos, relatados e discutidos o recurso de apelação nº 0002231-18.2010.8.05.0201, em que figuram como apelante MARIA APARECIDA GOMES DE SOUZA, e, como apelado, MUNICÍPIO DE PORTO SEGURO. 

  

ACORDAM os Senhores Desembargadores integrantes da Turma Julgadora da Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade, em NEGAR PROVIMENTO à apelação, nos termos do voto condutor. 

Cuida-se de apelação interposta por MARIA APARECIDA GOMES DE SOUZA contra sentença proferida pelo juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública da comarca de Porto Seguro, que julgou improcedente a ação indenizatória nº 0002231-18.2010.8.05.0201, movida pelo apelante em desfavor do MUNICÍPIO DE PORTO SEGURO, nos seguintes termos: 

  

“[...] Por si só, ao exercer ato de desocupação não se pode dizer que houve trauma ou humilhação além da normal em situações dessa natureza, que é a desocupação de residências e comércio involuntária. Como qualquer desocupação involuntária a mesma deixa a parte insatisfeita e revoltada por achar que possui direito àquela ocupação que, na verdade, era irregular.  

Não há como o Poder Judiciário coadunar com ocupações de áreas públicas, não havendo ato ilícito na desocupação, nem comprovados atos excessivos praticados pelo réu.  

Diante do exposto, julgo improcedente o pedido, com fulcro no artigo 487, I, do CPC.” 

  

  

Em suas razões de recurso (id. 6196691), a recorrente sustentou, em síntese, que: 

 

(i) “o dano moral sofrido pelo Apelante ficou claramente demonstrado, pois restou provado que o mesmo residia naquela comunidade; que não houve nenhuma previa comunicação da retirada daquela comunidade; que não recebeu auxílio moradia antes da expulsão, ou seja, que não houve planejamento prévio de qualquer pagamento de auxílio moradia, apenas foi retirada, de forma truculenta, nas primeiras horas de um domingo chuvoso. Meses após a expulsão alguns moradores receberam auxilio no valor de R$ 250,00 (duzentos e cinquenta reais)”; 

 

(ii) “seja posse, seja detenção ali a Apelante conviveu toda sua vida, era uma comunidade totalmente integrada à cidade” e que, no caso, o ato ilícito consiste na retirada truculenta dos moradores , os quais tiveram suas casas demolidas por tratores, sem possibilidade de retirada dos seus pertences, em um domingo; 

 

(iii) houve excesso na conduta do réu, o qual não instaurou procedimento administrativo prévio, nem avisou antecipadamente os moradores acerca da demolição. 

Requereu, destarte, o provimento do recurso para reformar a sentença, condenando o município demandado ao pagamento de indenização por danos morais e materiais. 

 

Intimado, o apelado apresentou contrarrazões (id. 54484502), refutando as alegações do apelante e pugnando pela manutenção da sentença. 

 

O recurso foi distribuído por sorteio a esta relatoria. 

 

Assim, examinados os autos, lancei o presente relatório, encaminhando-os à Secretaria da Primeira Câmara Cível, nos termos do art. 931, do Novo Código de Processo Civil, salientando que o presente recurso é passível de sustentação oral, nos termos do art. 937, do CPC e art. 187, I, do RITJBA. 

 

Salvador, 11 de setembro de 2024. 

Desª. Maria de Lourdes Pinho Medauar 

Relatora 

Presentes os requisitos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade do apelo, conheço do recurso interposto.  

  

Cuida-se, na origem, de ação ordinária ajuizada por MARIA APARECIDA GOMES DE SOUZA, objetivando a condenação do MUNICÍPIO DE PORTO SEGURO ao pagamento de indenização por morais e materiais. 

  

Na inicial, a parte autora afirmou, em apertada síntese, que era moradora da área denominada Comunidade da Ferinha em Porto Seguro e que, em 23/09/2009, por volta das 04h30, o município demandado promoveu, sem qualquer comunicado prévio, a desocupação dos moradores do local. 

  

Aduziu que, sem qualquer ordem judicial legitimadora, foram demolidas as casas dos ocupantes da mencionada comunidade, dentre eles, a autora, sem possibilidade, inclusive, de recolhimento dos bens que guarneciam o imóvel. 

  

Explicou que tal conduta foi adotada, muito embora os moradores estivessem em vias de realização de acordo com o ente municipal para desocupação amigável. 

  

Deste modo, sustentando a existência do excesso na conduta do réu, afirmou estarem presentes os pressupostos configuradores da responsabilidade civil objetiva da administração estadual, de forma a ensejar a reparação pelos danos materiais e morais sofridos. 

 

Após regular instrução processual, o juízo a quo julgou o feito improcedente, o que ensejou a interposição do presente recurso de apelação, nos termos já relatados. 

 

Feitas estas considerações, passa-se à análise do mérito recursal. 

 

Pois bem. Consoante relatado, a parte autora sustentou a existência de responsabilidade civil do demandado decorrente de conduta comissiva do município demandado decorrente da desocupação da área denominada Comunidade da Ferinha, onde alegou residir, com a demolição dos imóveis erigidos no local e a retirada do bens que guarneciam o seu imóvel, de forma truculenta e sem notificação prévia. 

 

Como cediço, as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos devem responder objetivamente pelo dano causado pelos seus agentes, salvaguardado o direito de regresso contra esses, nos termos do artigo 37, § 6º, da Constituição Federal.  

 

O dispositivo consagra a teoria do risco administrativo para disciplinar a responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público quando causadoras de atos e resultados lesivos aos administrados. A responsabilidade é de ordem objetiva, bastando que se verifique a ação comissiva, o nexo causal e a lesão ao direito da vítima. 

 

Entretanto, convém registrar que o dever de indenizar não é presumido, porquanto exige a comprovação da conduta ilícita, a ocorrência de um dano ao particular e a relação de causalidade entre eles.  

 

Nessa linha, a lição de Yussef Said Cahali:  

 

O prejuízo de que se queixa o particular tem que ser consequência da atividade ou omissão administrativa: a responsabilidade da Administração Pública, desvinculada de qualquer fator subjetivo, pode, por isso, ser afirmada independentemente de demonstração de culpa - mas está sempre submetida à demonstração de que foi o serviço público que causou o dano sofrido pelo autor; pois não está o Estado obrigado a indenizar se inexistir vínculo entre a omissão ou falha e o dano causado. (Responsabilidade Civil do Estado, 3ª ed., p. 123).  

 

Portanto, é necessária a averiguação da ocorrência dos três elementos ensejadores da responsabilidade, quais sejam, a conduta ilícita, o dano e o nexo de causalidade.  

 

Estabelecidas tais premissas, cumpre salientar que, no caso, não se vislumbra a existência de conduta ilícita praticada pela administração pública, consistente, segundo a apelante, na ausência de prévia notificação acerca da desocupação do imóvel em que residia, bem como no excesso da conduta dos agentes públicos. 

 

É importante registrar que, da exordial, extrai-se que a autora reconhece o fato de se tratar de ocupação irregular, haja vista que o imóvel em que foi construída sua casa era bem público. Nesse sentido, não questiona a demolição do imóvel do imóvel em sai ou a possibilidade de permanência no local. Insurge-se apenas contra a forma como foi executada a demolição, ao argumento de que não foi notificado do ato e não lhe foi oportunizada a retirada de seus bens móveis, além de ter havido ação excessiva. 

 

Como cediço, a ocupação irregular de imóvel público não configura posse, mas mera detenção. Em razão disso, a ordem de desocupação do bem não gera direito de indenizar.  

 

Da mesma forma, não há que se cogitar na possibilidade de indenização pelas benfeitorias. 

 

E, sobre o tema, a Súmula 619 do STJ estabelece que:  

 

“A ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias.” 

 

A respeito do tema, destacam-se os seguintes julgados:  

 

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE CUMULADA COM DEMOLITÓRIA. OCUPAÇÃO IRREGULAR DE BEM PÚBLICO. CONSTRUÇÃO EM FAIXA DE DOMÍNIO DE FERROVIA. VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC/2015. NÃO CONFIGURAÇÃO. TESE DE QUE A OCUPAÇÃO É ANTERIOR À FERROVIA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. POSSE JURÍDICA CONFIGURADA. DESNECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO. PRECEDENTES. DIREITO À INDENIZAÇÃO POR BENFEITORIAS. INEXISTÊNCIA. SÚMULA 619/STJ. [...] 3. Por outro lado, a jurisprudência desta Corte é no sentido de que, no caso de bem público, a posse é inerente ao domínio (posse jurídica), o que dispensa prova de sua existência ou anterioridade. Nesse sentido: AgInt no REsp n. 2.010.736/MG, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 28/11/2022, DJe de 1/12/2022; REsp n. 1.768.554/RS, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 6/11/2018, DJe de 8/9/2020. 4. Mantido o acórdão recorrido quanto ao reconhecimento da ocupação irregular de bem público, não há falar em indenização, nos termos da Súmula 619/STJ: "A ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias". 5. Agravo interno não provido. (AgInt no REsp n. 2.107.430/CE, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 29/4/2024, DJe de 3/5/2024.)  

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EDIFICAÇÃO IRREGULAR LOCALIZADA NO PARQUE NACIONAL DE BRASÍLIA. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. NÃO OCORRÊNCIA. FUNDAMENTO AUTÔNOMO DO ACÓRDÃO RECORRIDO NÃO IMPUGNADO. VERBETE SUMULAR 283/STF. LAUDO PERICIAL QUE APONTA A INSERÇAO DO IMÓVEL DENTRO DA UNIDADE DE CONSERVAÇÃO ANTES DA NOVA DEMARCAÇÃO PROMOVIDA PELA LEI N. 11.285/2006. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. INDENIZAÇÃO DAS BENFEITORIAS. INCABÍVEL. ENUNCIADO 619/STJ. 1. Afasta-se a alegada ofensa ao art. 1.022 do CPC, na medida em que a Corte de origem dirimiu, fundamentadamente, as questões que lhe foram submetidas, apreciando integralmente a controvérsia posta nos autos, não se podendo, ademais, confundir julgamento desfavorável ao interesse da parte com negativa ou ausência de prestação jurisdicional. 2. O recurso especial não impugnou fundamento basilar que ampara o acórdão recorrido, esbarrando, pois, no obstáculo da Súmula 283/STF, que assim dispõe: "É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles." 3. A alteração das premissas adotadas pela Corte de origem, tal como colocada a questão nas razões recursais, demandaria, necessariamente, novo exame do acervo fático-probatório constante dos autos, providência vedada em recurso especial, conforme o óbice previsto na Súmula 7/STJ. 4. Inafastável a conclusão de que o acórdão proferido pela instância ordinária está em sintonia com a iterativa jurisprudência deste Sodalício, consubstanciada na Súmula n. 619 ("A ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias. "). 5. Agravo interno não provido. (AgInt no REsp n. 1.904.509/DF, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 3/6/2024, DJe de 6/6/2024.) 

 

A ordem de desocupação e posterior demolição de edificação que estava situada em imóvel público é decorrência do poder de polícia da administração. 

 

Com efeito, a administração pública detém o poder-dever de atuar visando o estrito cumprimento das normas e, tratando-se de ocupação irregular de imóvel público pertencente ao município, cumpre à administração, no exercício de seu poder de polícia, exercer o desforço possessório para manter-se ou reintegrar-se em área que lhe pertence.  

 

Não há que se falar, portanto, em arbitrariedade no ato administrativo que determinou a desocupação dos prédios públicos, tendo em vista que é atribuição do ente público municipal a deliberação plena e conclusiva acerca da Política Habitacional de Interesse Social. 

 

A administração local detém poder de polícia, devendo tomar todas as medidas cabíveis nos termos da lei para a proteção do interesse público, pois, se assim não o fosse, padeceria ao alvedrio do interesse particular: essa é exatamente a distinção havida entre a supremacia do interesse público sobre o particular.  

 

Além disso, a ação promovida pela ré, dentro dos limites do poder de polícia, é expressão da autoexecutoriedade, o que, conforme a doutrina de Celso Antônio Bandeira de Melo, “é a qualidade pela qual Poder Público pode compelir materialmente o administrado, sem precisão de buscar previamente as vias judiciais, ao cumprimento da obrigação que impôs e exigiu” (Curso de Direito Administrativo, 19ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 398). 

 

Dessa forma, embora seja constitucionalmente tutelado o direito à moradia, tal fato não justifica a manutenção de ocupação irregular de imóvel público, mormente considerando a ausência de condições próprias à ocupação humana da área invadida, fato incontroverso nos autos. 

 

Por outro lado, a ausência de notificação da municipalidade para desocupação, embargo ou demolição de obra clandestina, despida de licenciamento urbanístico, não configura, em si, ato ilícito.  

 

Assim, a ação do demandado se caracteriza como medida lícita da municipalidade, que, na condição de titular do domínio público, deve resguardar o fim público que ele tem; logo, pode, até mesmo, ser classificada como mero exercício regular de poder de polícia de ordem urbanística.  

 

Dessa forma, a construção em domínio público enquadra-se como ação indevida dos particulares, ao passo que a desocupação promovida pela municipalidade se qualifica como conduta lícita. 

 

Outrossim, não se vislumbra, dos autos, a existência de conduta excessiva no cumprimento do ato de desocupação pelos agentes públicos, que agiram no estrito cumprimento de seu dever legal, sendo que, consoante ensina o jurista Rui Stocco, quem age, limitando-se a cumprir um dever que lhe é imposto por lei penal ou extra-penal e procede sem abusos no cumprimento desse dever, não ingressa no campo da ilicitude (Tratado de Responsabilidade Civil. 6 ed., São Paulo: RT, p. 181). 

 

Registre-se que a parte autora não colacionou ao feito qualquer elemento de prova hábil a demonstrar o abuso de autoridade por parte dos servidores municipais.  

 

Neste contexto, diante da não comprovação da conduta ilícita do ente público, não há que se falar em responsabilidade civil do município réu. 

 

Em casos semelhantes, já decidiu este Tribunal: 

 

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS. OCUPAÇÃO IRREGULAR DE BEM PÚBLICO. AUSÊNCIA DE PROVA MÍNIMA DO QUANTO NARRADO NA INICIAL. AUTORA QUE NÃO SE DESINCUMBIU DO ÔNUS DE FAZER PROVA MÍNIMA DO FATO CONSTITUTIVO DO DIREITO. INEXISTÊNCIA DE ELEMENTOS QUE DEMONSTREM A PRÁTICA DE ATO ILICÍTO PELO MUNICÍPIO. SENTENÇA MANTIDA. APELO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1 - Trata-se de Apelação interposta por ADENILCE FRANCISCA DE JESUS em face de sentença de (ID n. 54508128), proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Porto Seguro que, nos autos da Ação de Indenização por Danos Morais e Materiais, ajuizada pela apelante, em desfavor do MUNICÍPIO DE PORTO SEGURO, julgou improcedentes os pedidos. 2 - Insatisfeita, a parte apelante interpôs o presente Recurso (ID nº 54488747), sustentando que o ato ilícito existiu e que restou demonstrada que a retirada foi truculenta e violenta. 3 - Trata-se de ação de indenização por danos morais e materiais movida pela apelante, sob a alegação de que no dia 23 de agosto do ano de 2009, sem qualquer comunicado, preposto da prefeitura municipal de Porto Seguro/apelada, promoveu o despejo da requerente e de toda comunidade conhecida como “moradores da feirinha”, que residiam no local há mais de 20 anos. 4 - O magistrado fundado em se tratar de ocupação irregular de bem público e por este motivo não havendo que se falar em posse e mera detenção, julgou improcedente o pleito indenizatório. 5 - Do que consta dos autos a desocupação não é negada pelo ente público, no entanto não é possível verificar qualquer documento que comprove que a recorrente residisse no local desocupado. 6 - Outrossim, a ocupação de bem público configura mera detenção, como consignado em sentença, e não autoriza o direito de indenização, sendo cabível a sua retomada a qualquer tempo. Jurisprudência nesse sentido. 7 - Lado outro, mesmo que todos os argumentos expendidos fossem verdadeiros quanto a ausência de notificação, de que residia há mais de 20 anos no local, que houve desocupação violenta e tudo o mais que consta da inicial, a parte autora não juntou qualquer documento que comprovasse as suas alegações. 8 - Recai sobre a parte autora o encargo de produzir as provas necessárias, nos termos do art. 373, inciso I, do CPC, a demonstrar prova mínima do fato constitutivo do seu direito. SENTENÇA MANTIDA. APELO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. (TJ-BA - APL: 0004848-77.2012.8.05.0201, Relatora: MARIA DO ROSÁRIO PASSOS DA SILVA CALIXTO, SEGUNDA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 16/04/2024) 

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS. MUNICÍPIO DE PORTO SEGURO. OCUPAÇÃO IRREGULAR DE ÁREA PÚBLICA POR PARTICULARES. MERA DETENÇÃO. INTERPRETAÇÃO DO ENUNCIADO DA SÚMULA 619 DO STJ. PODER DE POLÍCIA. DESNECESSIDADE DE CIENTIFICAÇÃO PRÉVIA. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU EXCESSOS. DANO MORAL NÃO CONFIGURADO. INDENIZAÇÃO DESCABIDA. SENTENÇA MANTIDA. APELO NÃO PROVIDO. (TJ-BA - APL: 0007755-93.2010.8.05.0201, Relator: MANUEL CARNEIRO BAHIA DE ARAÚJO, SEGUNDA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 21/02/2024) 

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO INDENIZATÓRIA. MUNICÍPIO DE PORTO SEGURO. OCUPAÇÃO IRREGULAR DE ÁREA PÚBLICA POR PARTICULAR. MERA DETENÇÃO, DE NATUREZA PRECÁRIA. DESOCUPAÇÃO PROMOVIDO PELO ENTE MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE QUE A RETOMADA DO BEM PÚBLICO SE DEU DE FORMA IRREGULAR. AUTORA QUE NÃO SE DESINCUMBIU DO ÔNUS QUE LHE CABIA. ART. 373, I, CPC. DANO MORAL NÃO CARACTERIZADO. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. MANUTENÇÃO. APELO CONHECIDO E IMPROVIDO. (TJ-BA - APL: 0003054-55.2011.805.0201, Relator: PILAR CÉLIA TOBIO DE CLARO, PRIMEIRA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 15/02/2024) 

 

 

 

 

Por tais razões, impõe-se a manutenção do comando sentencial hostilizado, nos moldes em que foi proferido. 

 

Ante o exposto, NEGA-SE PROVIMENTO AO RECURSO, mantendo-se a sentença em sua inteireza, por seus próprios e jurídicos fundamentos. 

 

Sala de Sessões, de de 2024. 

Presidente 

 

Desª. Maria de Lourdes Pinho Medauar 

Relatora 

 

 

Procurador(a) de Justiça