PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Órgão Especial
Impõe-se, de início, acolher a observação feita pelo Ministério Público quanto ao valor atribuído à causa, fixado, pelo Município de Mutuípe, em R$ 1.000,00 (hum mil reais), sob o argumento de efeitos meramente fiscais.
Contudo, o Código de Processo Civil de 2015, em seu art. 292, inciso II, estabelece de forma impositiva que, em ações que tenham por objeto a existência, a validade ou o cumprimento de ato jurídico, o valor da causa deve ser o valor do ato ou de sua parte controvertida.
Na espécie, o "proveito econômico" perseguido pelo autor é a própria viabilização do repasse financeiro de R$ 5.005.943,64 (cinco milhões, cinco mil, novecentos e quarenta e três reais e sessenta e quatro centavos), montante destinado à execução da reforma da feira livre.
Não há que se falar em valor inestimável ou irrisório quando o próprio instrumento jurídico em discussão possui expressão monetária definida nos autos, de forma que procedo à correção de ofício do valor da causa para R$ 5.005.943,64 (cinco milhões, cinco mil, novecentos e quarenta e três reais e sessenta e quatro centavos), com base no art. 292, § 3º, do CPC.
No que tange a preliminar de ilegitimidade passiva suscitada pelo Estado da Bahia, argumentando que a CAR possui personalidade jurídica própria, tal tese não resiste a uma análise sistemática.
Conforme a Lei Delegada n. 30/1983, a CAR é uma empresa pública vinculada à Secretaria de Desenvolvimento Rural do Estado da Bahia e embora dotada de autonomia, atua como longa manus do Estado na execução de políticas de desenvolvimento regional.
Os recursos que lastreiam os convênios são, em última análise, provenientes do Tesouro Estadual, conforme consignado nos orçamentos estatais.
Este Egrégio Tribunal de Justiça possui precedentes firmes no sentido de que o ente político detém interesse jurídico e legitimidade passiva em demandas que discutem o repasse de verbas vinculadas a convênios firmados por suas autarquias ou empresas públicas dependentes.
Portanto, rejeito a preliminar de ilegitimidade passiva.
No mérito, o núcleo do litígio envolve a interpretação do artigo 25 da Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). A transferência voluntária é definida como a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional ou legal.
Para que tal transferência ocorra, o § 1º do art. 25 estabelece exigências rigorosas, destacando-se no inciso IV, alínea "a", a comprovação de que o beneficiário se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente recebidos.
Essa norma visa garantir a sustentabilidade do pacto federativo e a moralidade administrativa, impedindo que o fluxo de recursos públicos seja direcionado a entes que descumprem suas obrigações fiscais básicas.
O município autor busca amparo no § 3º do art. 25 da LRF, que excepciona da sanção de suspensão de transferências as "ações de educação, saúde e assistência social", sustentando que a feira livre é um equipamento de assistência social por promover segurança alimentar e subsistência de pequenos produtores.
No entanto, a interpretação de normas de exceção deve ser restritiva.
Nesse diapasão, o Superior Tribunal de Justiça firmou compreensão de que o termo "ações de assistência social" refere-se estritamente às atividades previstas no art. 203 da Constituição Federal e na Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS - Lei n. 8.742/1993).
A assistência social constitui um ramo da Seguridade Social, destinada a quem dela necessitar, com objetivos claros de proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice, bem como a habilitação de pessoas com deficiência.
A reforma de uma feira livre municipal, por mais relevante que seja para o dinamismo econômico e o lazer da população, configura-se como obra de infraestrutura urbana e fomento econômico regional.
Aceitar a tese de que qualquer obra com "reflexo social" é "assistência social" levaria ao esvaziamento completo da LRF, pois virtualmente todas as ações governamentais possuem alguma finalidade social subjacente.
Conforme precedentes deste Órgão Especial e do STJ, obras de pavimentação, drenagem, construção de praças ou sinalização turística não se enquadram na exceção do § 3º do art. 25 da LRF.
A infraestrutura comercial de mercados e feiras deve ser tratada sob a égide da regra geral da regularidade fiscal, sob pena de violação ao princípio da isonomia entre os municípios adimplentes e os inadimplentes.
Quanto à pretendida aplicação da Súmula 615 do STJ para afastar sanções decorrentes de gestões anteriores, cumpre observar que sua incidência exige a comprovação da adoção de providências cabíveis pela administração sucessora, não sendo suficiente, para tal finalidade, a mera mudança de prefeito ou a simples alegação de que a gestão anterior foi conturbada.
Nesse sentido, o atual gestor deve demonstrar documentalmente a adoção de providências efetivas para responsabilização do gestor anterior, tais como o ajuizamento de ações civis públicas ou de ressarcimento, a apresentação de representação criminal perante o Ministério Público ou a Polícia Civil e a solicitação formal de instauração de Tomada de Contas Especial perante o órgão concedente, com vistas à individualização da responsabilidade pela dívida.
No caso sub judice, o município apresentou apenas um "Relatório Conclusivo de Transição" (Id 94403115) e um Boletim de Ocorrência relatando a subtração de um HD do setor de licitações.
Não houve a juntada de protocolos de ações judiciais de improbidade ou de ressarcimento propostas pela atual gestão visando sanar o dano ao erário federal ou estadual.
Sem a prova do "agir" reparador da nova gestão, a inadimplência institucional do ente político permanece hígida, obstando o recebimento de verbas voluntárias.
Com efeito, a atuação da CAR e do Estado da Bahia está adstrita ao princípio da legalidade estrita.
O Decreto Estadual n. 9.266/2004 e o Decreto n. 9.683/2005 estabelecem condições objetivas para a celebração de convênios. O artigo 9º do Regulamento anexo ao Decreto 9.266/2004 veda expressamente o ajuste com entes que estejam em mora ou inadimplentes com o Estado ou com o sistema de Seguridade Social.
O descumprimento dessas normas infralegais pelos réus configuraria ato de improbidade administrativa por omissão no dever de vigilância do erário.
A inscrição no sistema SICON (Sistema de Informações Gerenciais de Convênios e Contratos) é um fato administrativo que gera presunção de veracidade da inadimplência, cabendo ao Município o ônus de provar sua regularidade ou a existência de causa suspensiva legítima, o que não ocorreu neste processo.
Por outro lado, não se pode deixar de considerar o risco de irreversibilidade da medida, caso fosse concedida. Se o Judiciário obrigasse o Estado a repassar mais de cinco milhões de reais a um Município comprovadamente inadimplente e mergulhado em dívidas milionárias (conforme admitido na exordial), o risco de má aplicação ou de impossibilidade de restituição futura seria altíssimo.
Considerando que a Lei n. 8.437/1992, em seu art. 1º, § 3º, proíbe a concessão de liminares contra o Poder Público que esgotem, no todo ou em parte, o objeto da ação, celebrar convênio e liberar recursos antes do trânsito em julgado violaria esse comando, criando um fato consumado que prejudicaria o erário estadual de forma definitiva em caso de eventual denegação final do direito.
O risco de perda da verba pela anualidade orçamentária é um risco sistêmico enfrentado por todos os entes públicos e não pode servir de salvo-conduto para o descumprimento da LRF.
Diante da análise técnica e jurídica, conclui-se que o Município de Mutuípe não preenche os requisitos legais para a dispensa da regularidade fiscal, porquanto sua pretensão esbarra na natureza restritiva das exceções da Lei de Responsabilidade Fiscal e na ausência de lastro probatório para a aplicação da intranscendência de sanções.
A manutenção da exigência das certidões negativas é medida de rigor para a preservação da higidez financeira do Estado da Bahia e do controle externo exercido pelo TCE/BA.
Em que pese a situação precária da feira livre demonstrada nas fotos e os danos causados pelas chuvas, a solução deve passar pelo saneamento das contas municipais ou pela adoção das providências administrativas e judiciais previstas no Decreto Estadual n. 9.683/2005 para a suspensão da inadimplência e não pela via transversa da autorização judicial sem suporte normativo.
Ante o exposto, voto no sentido de:
Corrigir de ofício o valor da causa para R$ 5.005.943,64 (cinco milhões, cinco mil, novecentos e quarenta e três reais e sessenta e quatro centavos), com base no art. 292, § 3º, do CPC, determinando que o autor promova o recolhimento complementar das custas processuais, se houver.
Rejeitar a preliminar de ilegitimidade passiva do Estado da Bahia.
Julgar totalmente improcedentes os pedidos formulados na inicial, mantendo a denegação da celebração do convênio enquanto não demonstrada a regularidade fiscal plena do Município de Mutuípe perante os cadastros federais e estaduais.
Condenar a parte autora ao pagamento de honorários advocatícios, os quais fixo em 10% sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, § 3º, inciso I, do CPC, observando-se a isenção do ente municipal quanto às custas processuais.
Des. Mario Alberto Hirs Órgão Especial
Relator