PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Terceira Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8000164-34.2021.8.05.0014 |
| Órgão Julgador: Terceira Câmara Cível |
| APELANTE: MUNICIPIO DE ARACI |
| Advogado(s): ELIAS SEBASTIAO VENANCIO |
| APELADO: MARIA JOSE MOURA DE LIMA |
| Advogado(s): GABRIEL GERALDO CARVALHO DE FONTES |
Presentes os pressupostos de admissibilidade recursal, tanto intrínsecos quanto extrínsecos, conheço do recurso de apelação interposto pelo Ente Público, bem como da remessa necessária do julgado, por se tratar de sentença ilíquida proferida contra a Fazenda Pública, atraindo a incidência da Súmula nº 490 do Superior Tribunal de Justiça.
O Município apelante aduz que é parte ilegítima para figurar no polo passivo da presente demanda, sustentando que os prejuízos decorrentes do atraso no pagamento das diferenças salariais seriam de responsabilidade exclusiva do gestor público municipal que governava a edilidade à época dos fatos.
A tese suscitada carece de amparo jurídico. A demanda posta sob apreciação não versa sobre responsabilidade civil por ato ilícito extracontratual de caráter puramente pessoal de agente público, mas sim sobre o adimplemento de obrigação funcional de natureza estatutária e contratual, qual seja, o pagamento correto da remuneração de servidora pública municipal de acordo com as diretrizes do plano de carreira local.
De acordo com o princípio da impessoalidade e a teoria do órgão, os atos praticados pelos agentes públicos, no exercício de suas atribuições institucionais, são imputados diretamente à pessoa jurídica de direito público a que se vinculam. O Município de Araci, na qualidade de ente federativo e empregador da servidora pública, é o titular dos direitos e obrigações decorrentes da relação estatutária mantida com a autora.
Com efeito, as obrigações financeiras decorrentes do descumprimento do plano de cargos e salários municipal devem ser suportadas pelo erário do próprio município, que se beneficiou da força de trabalho prestada pela servidora qualificada. Eventual responsabilidade pessoal ou excesso de poder por parte do administrador público que chefiava o Poder Executivo local à época deve ser resolvida em sede de ação de regresso ou de improbidade administrativa, se configurados os pressupostos legais, não servindo como fundamento para afastar a legitimidade passiva da pessoa jurídica municipal perante a servidora credora.
Portanto, rejeito a preliminar de ilegitimidade passiva do Município de Araci.
O recorrente sustenta a tese de impossibilidade jurídica do pedido sob a alegação de que não restou demonstrado o nexo causal entre a conduta do ente federado e o suposto dano suportado pela autora, bem como em razão da inexistência de dotação orçamentária prévia.
Inicialmente, cumpre assinalar que, sob a sistemática do Código de Processo Civil vigente, a possibilidade jurídica do pedido deixou de figurar como condição autônoma da ação, passando a ser analisada como elemento integrante do próprio mérito da demanda ou como interesse de agir.
No caso sob análise, o pedido formulado pela autora consiste na cobrança de diferenças remuneratórias decorrentes da concessão de progressão funcional prevista em lei local. Trata-se de pretensão perfeitamente alinhada com o ordenamento jurídico pátrio, inexistindo qualquer proibição no sistema legal que impeça o servidor de postular em juízo a percepção de verbas de natureza alimentar sonegadas pela Administração Pública.
A existência ou não do nexo de causalidade e a pertinência das justificativas orçamentárias apresentadas pelo réu constituem matérias de mérito que demandam o exame do direito subjetivo alegado, não ensejando a extinção terminativa do feito por razões de ordem processual.
Dessa forma, rejeito a preliminar de impossibilidade jurídica do pedido.
O Município apelante invoca o disposto no artigo 1º do Decreto nº 20.910/1932 para sustentar que a pretensão da autora estaria prescrita, argumentando que a ação de cobrança foi ajuizada após o decurso do prazo de cinco anos.
O exame detido dos autos revela que a preliminar de prescrição não merece prosperar. A autora protocolou o requerimento administrativo visando à progressão funcional em 23/08/2016 (ID 92154751, p. 3). O deferimento administrativo e a consequente implantação da vantagem nos contracheques da servidora ocorreram em junho de 2018 (ID 92154751, pp. 15/16).
A presente demanda de cobrança foi proposta em 2021 (ID 100919253, p. 1). O lapso temporal que a autora pretende receber refere-se estritamente ao período compreendido entre a data do protocolo administrativo (23/08/2016) e a efetiva implantação da progressão (junho de 2018).
Considerando que o termo inicial do prazo prescricional para a cobrança das parcelas atrasadas retroativas coincide com o momento em que a própria Administração reconheceu o direito à progressão mas deixou de efetuar o pagamento correspondente (junho de 2018), verifica-se que na data do ajuizamento da ação (2021) não havia transcorrido o prazo de cinco anos previsto na legislação de regência para nenhuma das parcelas pleiteadas.
Ademais, tratando-se de parcelas de trato sucessivo decorrentes de relação estatutária de natureza alimentar, a prescrição atinge apenas as prestações mensais vencidas antes do quinquênio anterior à propositura da ação, conforme consolidado na Súmula nº 85 do Superior Tribunal de Justiça. Como o período total de cobrança está inteiramente compreendido dentro do quinquênio anterior à data de distribuição da petição inicial, não há falar em parcelas fulminadas pela prescrição.
Ante o exposto, rejeito a prejudicial de prescrição quinquenal.
A controvérsia de mérito reside em verificar o direito da servidora pública municipal, integrante do magistério de Araci, ao recebimento das diferenças salariais relativas à progressão funcional vertical, concernentes ao período entre o requerimento administrativo e a efetiva implantação da vantagem em folha de pagamento.
O Plano de Carreira e Remuneração do Magistério do Município de Araci está disciplinado na Lei Municipal nº 08/2004, com as alterações posteriores. Os artigos 28 e 29 do referido diploma legal dispõem sobre a promoção vertical e o avanço vertical por titulação específica nos seguintes termos:
Art. 28 - Aos integrantes da carreira do Magistério é assegurada a promoção funcional vertical e horizontal, na forma definida no anexo I desta lei, sendo por nível em virtude de obtenção de titulação específica e por referência mediante avaliação de desempenho a ser regulamentada. (Redação dada pela Lei Nº 262 de 06 de Setembro de 2018)
Art. 29 - O avanço vertical consiste na progressão para o nível imediatamente superior na carreira em razão da titulação específica obtida pelo profissional do magistério. (Redação dada pela Lei Nº 262 de 06 de Setembro de 2018)
No que tange aos efeitos financeiros decorrentes do deferimento da promoção por titulação, o artigo 31, § 1º, da referida Lei Municipal nº 08/2004, alterada pela Lei nº 026/2008, estabelece regra clara e imperativa:
Art. 31 – A Promoção do Nível em razão da titulação, dar-se-á mediante requerimento do interessado, encaminhado à Secretaria de Educação do Município, a qual verificará sumariamente a legitimidade de documentação necessária apresentada junto ao requerimento e deferirá imediatamente a pedido, o encaminhado ao setor de pessoal para os registros e alterações devidas. (Redação dada pela Lei Nº 026 de 11 de Março de 2008)
§ 1.º - deferida a Promoção Vertical por Titulação, o servidor será posicionado ao novo padrão de percepção dos benefícios e vantagens devidas, a partir da data de protocolo do requerimento, desde que comprove a titulação e a veracidade dos documentos. (Redação dada pela Lei Nº 026 de 11 de Março de 2008).
No caso em apreço, restou plenamente demonstrado que a servidora preencheu todos os requisitos legais exigidos para a obtenção da progressão vertical para o nível superior da carreira, tanto que a própria Administração Pública Municipal acolheu o seu pedido no âmbito administrativo, conforme atesta a portaria concessiva e a alteração dos vencimentos operada a partir de junho de 2018 .
O protocolo do pedido administrativo de progressão por titulação ocorreu em 23/08/2016. Conforme expressa disposição do citado artigo 31, § 1º, da legislação municipal de Araci, os efeitos remuneratórios correspondentes ao novo padrão de vencimentos são devidos a partir da data de protocolo do requerimento, momento em que a Administração tomou ciência formal do cumprimento dos requisitos de qualificação profissional pela servidora.
A demora administrativa para analisar, deferir e efetivamente implantar a vantagem financeira nos contracheques da servidora não pode redundar em prejuízo ao seu direito subjetivo, sob pena de enriquecimento ilícito do ente público municipal, que usufruiu da prestação dos serviços de profissional qualificada sem o pagamento da contraprestação pecuniária estabelecida pela legislação de regência.
A jurisprudência deste Tribunal de Justiça e do Superior Tribunal de Justiça está consolidada no sentido de reconhecer que o termo inicial dos efeitos financeiros decorrentes de progressão funcional ou promoção por titulação coincide com a data do requerimento administrativo, porquanto é nesse momento que o servidor demonstra reunir as condições legais para a evolução na carreira.
Desse modo, constatado que a implantação financeira da progressão vertical somente se perfectibilizou em junho de 2018, impõe-se o dever do Município de Araci de adimplir as diferenças remuneratórias retroativas devidas à apelada desde 23/08/2016, tal como determinado na sentença recorrida. Nesse sentido:
RECURSO DE APELAÇÃO. DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AÇÃO DE COBRANÇA . MUNICÍPIO DE ARACI. PROGRESSÃO FUNCIONAL POR AVANÇO VERTICAL. PAGAMENTO DOS VALORES RETROATIVOS AO PROTOCOLO DO PEDIDO DE PROGRESSÃO. ALEGAÇÃO DE AUSÊNCIA DE DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA . TEMA 1075 DO STJ. DIREITO SUBJETIVO DO SERVIDOR. EXISTÊNCIA DE LEI PRÉVIA. RECURSO DE APELAÇÃO NÃO PROVIDO . SENTENÇA MANTIDA. I – Ao contrário do que sustenta o Município Apelante, a parte autora comprovou que o requerimento administrativo para progressão vertical efetivamente se deu em 10/04/2018, conforme documento constante ao Id n.46932252, fl.3 . Também consta dos autos que a remuneração da apelada, em outubro de 2019, foi majorada de R$1.660,68 (mil, seiscentos e sessenta reais e sessenta e oito centavos) para a quantia de R$1.854,62 (mil, oitocentos e cinquenta e quatro reais e sessenta e dois centavos), conforme documentos colacionados ao Id n.46932252, fls . 6/12. Documentos esses que não foram impugnados quando da apresentação da contestação. II – Alega, ainda, o Ente municipal a ausência de dotação orçamentária, todavia tal argumento não se mostra apto a impedir direito da autora, haja vista que a progressão vertical não inova o ordenamento jurídico, uma vez ter sido instituída em lei prévia, se tratando de direito subjetivo do servidor público. Tema 1075 do STJ: “é ilegal o ato de não concessão de progressão funcional de servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, a despeito de superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público, tendo em vista que a progressão é direito subjetivo do servidor público, decorrente de determinação legal, estando compreendida na exceção prevista no inciso I do parágrafo único do art . 22 da Lei Complementar 101/2000.” III - Recurso de Apelação não provido. Sentença mantida. (TJ-BA - Apelação: 80013356020208050014, Relator.: PAULO ALBERTO NUNES CHENAUD, Data de Julgamento: 13/07/2023, 2ª VICE-PRESIDÊNCIA, Data de Publicação: 08/08/2023)
APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE COBRANÇA . MUNICÍPIO DE ARACI. SERVIDOR PÚBLICO. PROGRESSÃO VERTICAL POR TITULAÇÃO. COMPROVAÇÃO DOS FATOS CONSTITUTIVOS DO DIREITO ALEGADO . REQUISITOS OBJETIVOS PREVISTOS NA LEI MUNICIPAL Nº 08/2004 DEVIDAMENTE ATENDIDOS. RETROATIVO. TERMO INICIAL. DATA DO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO DE PROGRESSÃO . PROVA NOS AUTOS. CABIMENTO. CONSECTÁRIOS LEGAIS. CONSOANTE ORIENTAÇÃO RECENTE CONSTANTE DA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 113/2021, AS PARCELAS VENCIDAS DEVEM SER ATUALIZADAS MONETARIAMENTE, DESDE O VENCIMENTO DE CADA PRESTAÇÃO DEVIDA, PELO IPCA-E, E ACRESCIDAS DE JUROS DE MORA APLICADOS À CADERNETA DE POUPANÇA, DESDE A CITAÇÃO, ATÉ A DATA DE VIGÊNCIA DA EC Nº 113/2021, QUANDO, ENTÃO, PASSARÃO A SER ACRESCIDAS TÃO SOMENTE DA TAXA SELIC, ÍNDICE QUE COMPREENDE CORREÇÃO MONETÁRIA E JUROS DE MORA . ARBITRAMENTO DO PERCENTUAL DOS HONORÁRIOS DEVEM SER RETIFICADOS. SENTENÇA ILÍQUIDA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. FIXAÇÃO NA FASE DE LIQUIDAÇÃO. DICÇÃO DO § 4º, INC . II DO ART 85 DO CPC/2015. SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA EM REEXAME NECESSÁRIO, NESTES ASPECTOS. APELO DO RÉU NÃO PROVIDO. Inobstante as razões do ente municipal lançadas na petição recursal, entendo que a sentença recorrida não merece reparos, uma vez que o Réu deixou de pagar à autora as diferenças de remuneração decorrentes da mudança de nível, a partir do protocolo do requerimento administrativo de promoção . Do exame dos autos, infere-se da leitura do documento constante do ID 48024955, que o requerimento administrativo foi protocolado pela apelada no dia 10/10/2018, e que esta passou a perceber as parcelas relativas ao pagamento da progressão tão somente a partir de dezembro de 2019. Diante disso, impõe-se reconhecer o direito da servidora à diferença remuneratória referente à progressão vertical concedida, não demandando retoques a sentença recorrida neste tocante. Relativamente aos consectários da mora, convém ressaltar recente modificação, constante do art. 3º da Emenda Constitucional nº 1131, vigente desde 09 de dezembro de 2021, envolvendo as discussões e condenações da Fazenda Pública, in verbis: Nas discussões e nas condenações que envolvam a Fazenda Pública, independentemente de sua natureza e para fins de atualização monetária, de remuneração do capital e de compensação da mora, inclusive do precatório, haverá a incidência, uma única vez, até o efetivo pagamento, do índice da taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic), acumulado mensalmente . Logo, a partir da vigência da aludida Emenda, altera-se os consectários, substituindo a forma prevista no Tema 905 do STJ, até então utilizada, para aplicar a Taxa Selic. Dessa forma, as parcelas vencidas deverão ser corrigidas desde o vencimento de cada prestação devida pelo IPCA-E e acrescida de juros de mora aplicados à caderneta de poupança, desde a citação, até a data de vigência da EC 113/2021, quando, então, passarão a ser acrescidas tão somente da taxa SELIC, índice que compreende correção monetária e juros de mora. (TJ-BA - Apelação: 80013806420208050014, Relator.: MARIO AUGUSTO ALBIANI ALVES JUNIOR, Data de Julgamento: 09/11/2023, PRIMEIRA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 09/12/2023)
RECURSO DE APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE COBRANÇA . MUNICÍPIO DE ARACI. PROGRESSÃO VERTICAL. ATENDIMENTO DOS REQUISITOS LEGAIS. DIREITO EVIDENCIADO . AUSÊNCIA DE PAGAMENTO. DIREITO SUBJETIVO DO SERVIDOR PÚBLICO. DIFICULDADE ORÇAMENTÁRIA. DESCABIMENTO DA JUSTIFICATIVA . PRECEDENTE DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA EM SEDE DE RECURSO REPETITIVO (TEMA 1075). SENTENÇA CONFIRMADA. 1 – Ao contrário do que sustenta o Município Apelante, a parte Autora comprovou que o requerimento administrativo para progressão vertical efetivamente se deu em data de 19/02/2018, conforme documento constante do ID 46301967 – folha 5). Também consta dos autos que a remuneração da parte Apelada, em outubro de 2019, foi majorada de R$1 .660,68 (mil, seiscentos e sessenta reais e sessenta e oito centavos) para a quantia de R$1.854,62 (mil, oitocentos e cinquenta e quatro reais e sessenta e dois centavos), conforme documentos constantes do ID 46301967 – folhas 12-13. Os referidos documentos não foram impugnados quando da apresentação da contestação. 2 - A alegação de dificuldade financeira não é suficiente para obstar o pleito de direito subjetivo da parte Autora . A sentença está em conformidade com precedente do Superior Tribunal de Justiça, inclusive em sede de recurso repetitivo (Tema 1075). 3 – RECURSO VOLUNTÁRIO NÃO PROVIDO. SENTENÇA CONFIRMADA EM SEDE DE REMESSA NECESSÁRIA. (TJ-BA - Apelação: 80013347520208050014, Relator.: MANUEL CARNEIRO BAHIA DE ARAUJO, 2ª VICE-PRESIDÊNCIA, Data de Publicação: 10/07/2023)
O apelante sustenta que a ausência de dotação orçamentária e a necessidade de observância aos limites de gastos com pessoal impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal impediriam o pagamento dos valores retroativos pleiteados.
Essa tese jurídica encontra-se superada pela jurisprudência pátria. O plenário do Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o Tema Repetitivo nº 1075, fixou entendimento vinculante acerca da matéria, definindo que os limites previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal não servem de amparo para justificar o não pagamento de direitos subjetivos decorrentes de progressão funcional previamente instituída por lei de regência da carreira.
A tese firmada no Tema 1075 restou assim redigida pelo Superior Tribunal de Justiça:
"É ilegal o ato de não concessão de progressão funcional de servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, a despeito de superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público, tendo em vista que a progressão é direito subjetivo do servidor público, decorrente de determinação legal, estando compreendida na exceção prevista no inciso I do parágrafo único do art. 22 da Lei Complementar 101/2000."
A progressão funcional por avanço vertical não traduz ato de reestruturação de carreira ou criação de cargo que importe em inovação do ordenamento jurídico apta a gerar despesas imprevistas, mas sim a aplicação de lei prévia e regular que rege as carreiras públicas locais (Lei Municipal nº 08/2004). Trata-se, por conseguinte, de direito de natureza vinculada e subjetiva do servidor público que cumpre os pressupostos objetivos de qualificação.
A alegada crise financeira enfrentada pelo município ou a realização de acordos de natureza administrativa com entidades sindicais com vistas a mitigar os efeitos financeiros da folha de pagamento não possuem o condão de suprimir ou afastar a aplicação de garantia individual decorrente de lei em vigor. Os acordos sindicais ou as limitações financeiras de ordem conjuntural do Poder Executivo não podem se sobrepôr às disposições de caráter cogente e às garantias financeiras asseguradas ao trabalhador do serviço público.
O recorrente insurge-se sob a alegação de que a ausência de prévio empenho da despesa de exercícios anteriores violaria o disposto no artigo 37 da Lei Federal nº 4.320/1964 e no Decreto nº 62.115/1968, sustentando ainda que os servidores não possuem direito adquirido a regime jurídico.
No que tange às regras de direito financeiro e orçamentário invocadas pelo Município, cumpre esclarecer que a ausência de previsão orçamentária e de empenho prévio da despesa na via administrativa constitui mera irregularidade contábil interna da gestão municipal, que não pode ser oposta em juízo para afastar o cumprimento de obrigações legais em face de terceiros.
O nascimento da obrigação jurídica de pagar as diferenças remuneratórias decorre diretamente do texto legal (Lei Municipal nº 08/2004) conjugado com a comprovação fática da titulação pela servidora, e não da classificação contábil realizada pela Secretaria de Finanças local. Uma vez reconhecido judicialmente o direito da servidora, o adimplemento da obrigação pecuniária observará o rito constitucional próprio das condenações impostas à Fazenda Pública, por meio de precatório ou requisição de pequeno valor, momento em que ocorrerá a devida adequação contábil das contas públicas.
De igual modo, a argumentação relativa à inexistência de direito adquirido a regime jurídico é inócua para afastar a pretensão inicial. A autora não busca a manutenção de regras futuras de evolução na carreira ou a declaração de imutabilidade de critérios estatutários frente a futuras reformas legislativas do ente federado.
A pretensão autoral cinge-se à cobrança de verba remuneratória de natureza alimentar referente a período pretérito específico, devidamente consolidado sob a égide da legislação municipal que regia integralmente a carreira durante o lapso temporal compreendido entre 23/08/2016 e junho de 2018. Cuida-se de direito subjetivo já incorporado ao patrimônio jurídico e econômico da servidora, cuja retenção pecuniária pela Administração Pública representa violação ao ato jurídico perfeito e ao direito adquirido ao recebimento de serviços públicos efetivamente prestados.
A sentença proferida determinou a incidência de juros de mora com base na remuneração oficial da caderneta de poupança e correção monetária pelo IPCA-E, com amparo no REsp 1.495.146/MG.
Em sede de reexame necessário, impõe-se a reforma parcial da sentença no que pertine aos consectários legais de atualização, adequando-os à superveniência da Emenda Constitucional nº 113, de 09 de dezembro de 2021, aplicável a todas as condenações que envolvam a Fazenda Pública, independentemente de sua natureza.
Dessa forma, para as parcelas vencidas objeto da condenação, a incidência dos encargos moratórios e de atualização monetária deve observar as seguintes balizas temporais no período anterior à vigência da Emenda Constitucional nº 113/2021: a correção monetária deve ocorrer pelo índice IPCA-E, incidente desde a data em que cada parcela mensal de diferença remuneratória deveria ter sido paga, e os juros de mora aplicados segundo os índices oficiais da caderneta de poupança, com incidência a partir da citação válida, nos termos do artigo 1º-F da Lei nº 9.494/1997;
A partir da vigência da Emenda Constitucional nº 113/2021 (09 de dezembro de 2021): a atualização monetária, a remuneração do capital e a compensação da mora ocorrerão, uma única vez, até o efetivo pagamento, exclusivamente mediante a incidência da taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic), acumulada mensalmente, índice que engloba de forma conjunta a correção monetária e os juros moratórios.
Ante o exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO interposto pelo Município de Araci e, em sede de REMESSA NECESSÁRIA, REFORMAR PARCIALMENTE A SENTENÇA tão somente para determinar que A atualização dos valores devidos observe a incidência do IPCA-E para a correção monetária e dos juros de poupança para a mora até a data de 08 de dezembro de 2021, passando a incidir, a partir de 09 de dezembro de 2021, exclusivamente a taxa SELIC, acumulada mensalmente, em atenção ao disposto no artigo 3º da Emenda Constitucional nº 113/2021;
Majoro percentual dos honorários advocatícios de sucumbência para 15% sobre o proveito econômico, em cumprimento ao artigo 85, § 11º, do Código de Processo Civil.
É como voto.
Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, (documento datado e assinado eletronicamente)
Desa. Marielza Brandão Franco
Relatora