PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Terceira Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8004633-89.2024.8.05.0250 |
| Órgão Julgador: Terceira Câmara Cível |
| APELANTE: ESTADO DA BAHIA |
| Advogado(s): |
| APELADO: ALGECO LOCACAO E SERVICOS LTDA |
| Advogado(s): MATEUS LIMA SOUZA, PHELIPE JOSE MONEIRO RAMALHO |
Em virtude da tutela de urgência concedida em primeiro grau, a apelação é recebida apenas no efeito devolutivo, nos termos do artigo 1.012, § 1º, inciso V, e § 4º do Código de Processo Civil. Rejeita-se a preliminar de prevenção.
Conforme relatado, trata-se de insurgência do Estado da Bahia contra a sentença proferida nos autos da ação de obrigação de fazer cumulada com pedido de tutela de urgência, ajuizada pela ALGECO LOCAÇÃO E SERVIÇOS LTDA, que determinou a retificação do termo de anuência elaborado pelo Estado, afastando a aplicação das Leis Estaduais nº 14.312/2021 e nº 14.021/2018, por serem destinadas a bens públicos, e reconhecendo a validade de cláusulas que se limitem à preservação da destinação industrial. Adicionalmente, estabeleceu a competência da Secretaria de Desenvolvimento Econômico para expedição da anuência, sem a necessidade de aprovação do Governador.
A sentença foi objeto de embargos de declaração por ambas as partes e de pedido de reconsideração da apelada, que resultou na anulação integral das cláusulas do termo de anuência que submetiam o imóvel particular ao regime jurídico de bens públicos ou impunham restrições excessivas, confirmando que a anuência deve se pautar exclusivamente na manutenção da destinação industrial, no dever de comunicação de futuras transferências e na preservação dos objetivos da política de fomento industrial, vedando-se cláusulas que reproduzissem os dispositivos das leis mencionadas, previssem reversão do imóvel ao patrimônio público, estabelecessem direito de preferência do Estado, condicionassem alienações futuras à anuência do Chefe do Poder Executivo ou aplicassem ao imóvel privado qualquer restrição própria de bens públicos.
O cerne da controvérsia reside na aplicabilidade de leis estaduais de fomento industrial e na validade de cláusulas restritivas impostas pelo Estado a um imóvel de propriedade particular, localizado no Centro Industrial de Aratu, em Simões Filho/BA, objeto de promessa de compra e venda entre a ALGECO e a STEPAN QUÍMICA LTDA.
A apelada suscitou preliminar de prevenção, fundamentando-a na existência de identidade com o mandado de segurança nº 8012650-54.2025.8.05.0000, cuja relatoria foi atribuída à Desembargadora Marielza Brandão Franco e alegando que o referido mandamus apreciou matéria conexa envolvendo as mesmas partes e o mesmo objeto processual.
Contudo, ao examinar os autos do mandado de segurança referenciado, verifica-se que a decisão proferida naquele processo consistiu unicamente na homologação de pedido de desistência da impetrante, com o consequente arquivamento do processo e baixa na distribuição. Tal ato processual, de caráter meramente terminativo, não envolveu qualquer análise de mérito ou pronunciamento judicial com conteúdo jurisdicional relevante que pudesse influenciar o julgamento da presente apelação.
A homologação da desistência de uma ação, sem resolução de mérito, não configura ato decisório ou instrutório capaz de gerar prevenção, conforme a jurisprudência consolidada, uma vez que não houve formação de um juízo de valor sobre a controvérsia ali posta.
Dessa forma, não estão preenchidos os requisitos legais para o reconhecimento da prevenção, e a preliminar deve ser rejeitada.
O Estado da Bahia arguiu a preliminar de nulidade da decisão de reconsideração (id. 95730181), sustentando que a modificação realizada pelo Juízo de primeira instância configurou um novo julgamento de mérito, vedado pelo art. 494 do Código de Processo Civil.
Entretanto, a referida preliminar não merece acolhimento. A decisão de reconsideração, de fato, promoveu uma alteração no dispositivo do julgado anterior, mas essa modificação não se qualificou como um novo julgamento de mérito. Tratou-se, em verdade, da correção de um erro material evidente, o qual, conforme o art. 494, I, do CPC, pode e deve ser retificado a qualquer tempo, pois é matéria imune à preclusão.
Ao proferir a decisão sobre os embargos de declaração (id. 95730177), o culto sentenciante já havia reconhecido a natureza privada do imóvel em questão e a inaplicabilidade das Leis Estaduais nº 14.312/2021 e nº 14.021/2018, por serem diplomas normativos destinados exclusivamente a bens públicos. Contudo, de forma contraditória, a parte dispositiva daquela decisão manteve como válidas cláusulas do termo de anuência que reproduziam, literalmente, os dispositivos das leis que o próprio julgado considerava inaplicáveis. Essa inconsistência lógica entre a fundamentação e o dispositivo configurou um erro material passível de retificação.
A correção efetuada por meio da decisão de reconsideração visou assegurar a coerência lógica do julgado, alinhando a parte dispositiva à ratio decidendi previamente estabelecida. Ao fazê-lo, o magistrado garantiu a efetividade da prestação jurisdicional, impedindo que uma decisão internamente contraditória produzisse efeitos incompatíveis com o reconhecimento da natureza jurídica do bem. Portanto, a atuação do Juízo de primeira instância se deu nos estritos limites da correção de erro material, não havendo que se falar em violação ao artigo 494 do CPC ou em novo julgamento de mérito.
Desse modo, rejeita-se a preliminar de nulidade da decisão de reconsideração.
O Estado da Bahia arguiu, ainda, preliminar de nulidade da sentença por suposta violação ao art. 97 da Constituição Federal e à Súmula Vinculante nº 10 do Supremo Tribunal Federal, sustentando que o magistrado singular, ao declarar a nulidade de todas as cláusulas do termo de anuência que reproduziam dispositivos das Leis Estaduais nº 14.312/2021 e nº 14.021/2018, teria realizado um controle incidental de constitucionalidade de tais normas, sem a observância da cláusula de reserva de plenário.
Todavia, a análise da fundamentação da sentença e da decisão que a integrou por meio da reconsideração revela que o Juízo sentenciante não declarou a inconstitucionalidade das leis estaduais em questão.
O magistrado, por meio de uma interpretação sistemática e teleológica dos referidos diplomas normativos, concluiu que o escopo de aplicação da Lei nº 14.312/2021 se restringe a imóveis “pertencentes ao Estado” e que a Lei nº 14.021/2018 se aplica a imóveis “pertencentes ou administrados pela SUDIC”.
A sentença recorrida afirmou a inaplicabilidade direta dessas leis a um imóvel de propriedade particular, como é o caso em análise. Esta distinção constitui um exercício hermenêutico de delimitação do campo de incidência da norma e não uma declaração de sua invalidade. É dizer: o juízo, ao determinar que a exigência de anuência estatal se fundamenta no poder de polícia administrativo e na função social da propriedade, e não nas leis específicas para bens públicos, atuou dentro dos limites da interpretação legal e constitucional, sem invadir a competência do órgão especial do Tribunal para o controle abstrato de normas.
Desse modo, a preliminar de violação à reserva de plenário não merece acolhimento.
O ponto central da discussão no mérito do apelo reside na aplicabilidade das Leis Estaduais nº 14.312/2021 e nº 14.021/2018 a um imóvel de propriedade particular, ainda que sua origem remonte ao patrimônio público e que esteja situado em um distrito industrial.
O Estado da Bahia insiste na tese de que a origem pública do imóvel e a política de fomento industrial justificam a imposição de condicionantes que reproduzem o regime jurídico dos bens públicos.
No entanto, a documentação acostada aos autos, incluindo as matrículas dos imóveis (03, 41, 82 e 11.819) (id. 95730085), e a própria contestação do Estado da Bahia (id. 95730107), confirmam que o imóvel em questão integra o patrimônio privado há décadas, sendo objeto de sucessivas transferências entre particulares.
A Lei nº 14.312/2021, em seu art. 1º, é explícita ao dispor sobre o regime jurídico dos bens imóveis “pertencentes ao Estado”. De igual modo, a Lei nº 14.021/2018 disciplina a destinação de imóveis “pertencentes ou administrados” pela SUDIC (atual SDE).
A interpretação extensiva dessas normas para alcançar propriedades que já foram desincorporadas do domínio público e se encontram regularmente no patrimônio privado, impondo a elas o regime de bens públicos, configuraria uma intervenção indevida e desproporcional no direito de propriedade, garantido constitucionalmente no art. 5º, XXII, da Constituição Federal.
O direito de propriedade, embora não seja absoluto e deva observar sua função social (art. 5º, XXIII, da Constituição Federal), não pode ser esvaziado por restrições que o desfigurem, transformando um bem particular em virtualmente público.
As políticas de fomento industrial, embora legítimas e de relevante interesse público, devem ser implementadas em conformidade com o ordenamento jurídico e respeitar os limites da propriedade privada.
O exercício do poder de polícia administrativo, invocado pelo Estado, autoriza a Administração Pública a limitar ou disciplinar o uso da propriedade em razão do interesse público, mas tal limitação deve ser proporcional, razoável e expressamente prevista em lei para o bem privado. Não se pode, sob o manto do poder de polícia, transmutar a natureza jurídica de um bem, aplicando-lhe um regime que a lei destina exclusivamente a bens públicos.
Portanto, a pretensão do Estado da Bahia de aplicar integralmente as Leis nº 14.312/2021 e nº 14.021/2018 a um imóvel de propriedade particular carece de fundamento legal, e o apelo, neste ponto, não merece provimento.
A controvérsia se estende à legalidade das cláusulas condicionantes do termo de anuência proposto pelo Estado da Bahia.
Conforme a decisão de reconsideração de id. 95730181, as cláusulas que “reproduzem ou derivam diretamente das leis declaradas inaplicáveis, impondo ao imóvel privado o regime jurídico próprio de bens públicos, inclusive com previsão de reversão ao patrimônio estatal, direito de preferência e necessidade de anuência do Chefe do Poder Executivo para alienações futuras”, são manifestamente excessivas e inválidas, por exorbitarem os limites do poder de polícia administrativo e desnaturarem o exercício do direito de propriedade privada.
As cláusulas Primeira e Quinta do Termo de Anuência (id. 95730083), ao submeterem o imóvel às Leis nº 14.312/2021 e nº 14.021/2018 e exigirem a anuência do Chefe do Poder Executivo para futuras transferências, impõem ao imóvel particular um regime próprio de bens públicos, que, conforme exaustivamente demonstrado, não se aplica ao caso.
Cláusulas que estabelecem direito de preferência do Estado ou a reversão do imóvel ao patrimônio público em caso de descumprimento de condicionantes, embora típicas das alienações de bens públicos, são incompatíveis com a natureza privada do bem e com a autonomia da vontade em relações entre particulares.
A intervenção estatal, por meio do poder de polícia, deve se limitar à fiscalização e garantia da manutenção da destinação industrial do imóvel, que foi o objetivo da política pública de fomento que justificou a localização do empreendimento na área, sem, contudo, interferir no núcleo essencial do direito de propriedade privada. Assim, as cláusulas Terceira, Quarta, Sétima, Oitava e Nona, na forma como foram redigidas no termo de anuência impugnado, são ilegais por imporem restrições excessivas e desproporcionais a um bem particular, extrapolando a finalidade legítima de preservação da destinação industrial.
A sentença, ao declarar a nulidade dessas cláusulas e determinar a elaboração de um novo termo de anuência com restrições proporcionais e limitadas à manutenção da finalidade industrial e ao dever de comunicação ao Estado em futuras transferências, agiu em perfeita consonância com os princípios constitucionais e legais que regem a propriedade privada e a atuação da Administração Pública.
Por fim, examina-se o pedido de concessão da tutela de urgência, conforme requerido pela apelada. A tutela provisória de urgência de natureza antecipada exige a presença concomitante da probabilidade do direito (fumus boni iuris) e do perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo (periculum in mora), nos termos do artigo 300 do Código de Processo Civil.
A probabilidade do direito da apelada foi amplamente reconhecida e confirmada pela sentença (agora confirmada), que declarou a nulidade das cláusulas abusivas e ilegais impostas pelo Estado, reafirmando a natureza privada do imóvel e a limitação do poder regulamentar estatal. O fumus boni iuris, portanto, é robusto.
Quanto ao periculum in mora, a documentação acostada aos autos evidencia que a promessa de compra e venda entre a STEPAN QUÍMICA LTDA. e a ALGECO LOCAÇÃO E SERVIÇOS LTDA. foi firmada em 23/09/2021 (id. 95730102), e desde então a apelada vem cumprindo suas obrigações contratuais e administrativas, mas encontra-se impedida de concretizar o registro da propriedade devido à demora e às exigências ilegais do Estado da Bahia.
O processo administrativo para obtenção da anuência se arrasta por mais de três anos (id. 95730074), gerando iminente risco de resolução do contrato de compra e venda e prejuízos financeiros significativos para a apelada. A mora do ente público na conclusão do procedimento administrativo, aliada à imposição de cláusulas indevidas, não pode prejudicar o particular que age de boa-fé e busca o exercício legítimo de seu direito de propriedade.
O deferimento da tutela de urgência, para autorizar a escrituração do imóvel com as cláusulas conforme delimitadas na decisão de primeira instância, sem as restrições abusivas e ilegais, não causará irreversibilidade à decisão, pois eventuais ajustes poderiam ser feitos posteriormente, caso o recurso do Estado fosse, na mais remota hipótese, provido. No entanto, o risco de dano à apelada, pela não concretização de uma operação industrial-financeira e pela manutenção de um imóvel sem plena destinação, é patente.
Desse modo, encontram-se preenchidos os requisitos para a concessão da tutela de urgência, a fim de assegurar a efetividade do provimento jurisdicional e evitar maiores prejuízos à apelada.
Diante do exposto, voto no sentido de rejeitar as preliminares de prevenção e de violação à cláusula de reserva de plenário, e, no mérito, conhecer e NEGAR PROVIMENTO ao recurso de apelação cível interposto pelo Estado da Bahia, mantendo integralmente a sentença.
Reafirmo a tutela de urgência pleiteada pela apelada, confirmando-se o prazo de 30 (trinta) dias fixado pelo juízo de origem para o cumprimento da obrigação de fazer pelo Estado da Bahia.
Em razão da sucumbência do Estado, majoro os honorários advocatícios devidos por este para 15% do valor atualizado da causa.
Sala das Sessões, de de 2026.
Rosita Falcão de Almeida Maia
Presidente/Relatora