PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Quinta Câmara Cível
| Processo: AGRAVO DE INSTRUMENTO n. 8060454-18.2025.8.05.0000 |
| Órgão Julgador: Quinta Câmara Cível |
| AGRAVANTE: TRUST COMERCIO DE ROUPAS LTDA |
| Advogado(s): LUANA HELENA ROCHA ESTRELA |
| AGRAVADO: ESTADO DA BAHIA |
| Advogado(s): |
I - DA ADMISSIBILIDADE
De início, cumpre assentar que o recurso merece conhecimento.
Trata-se de Agravo de Instrumento interposto por TRUST COMÉRCIO DE ROUPAS LTDA. contra decisão proferida nos autos do Mandado de Segurança n.º 8193079-13.2025.8.05.0001, em que figura como autoridade apontada coatora o SUPERINTENDENTE DA ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA DO ESTADO DA BAHIA, vinculado ao ESTADO DA BAHIA, por meio da qual foi indeferida a tutela liminar destinada a suspender a eficácia do Termo de Intimação expedido no Processo SIPRO n.º 078131/2025-1 e, por arrastamento, os efeitos do Regime Especial de Fiscalização e Pagamento do ICMS imposto ao estabelecimento da impetrante.
A espécie recursal é cabível, na forma do art. 1.015, I, do Código de Processo Civil, uma vez que dirigida contra decisão interlocutória que apreciou tutela provisória. O recurso foi interposto tempestivamente, está acompanhado das peças essenciais e facultativas pertinentes, e o preparo foi recolhido, consoante já reconhecido na decisão monocrática proferida nesta instância.
Presentes, pois, os pressupostos extrínsecos e intrínsecos de admissibilidade, conheço do agravo de instrumento.
II - DA SÍNTESE DA CONTROVÉRSIA
A controvérsia devolvida à apreciação deste Egrégio Tribunal revela-se mais do que uma mera aferição de legalidade abstrata da atuação administrativa tributária. Com efeito, não se discute, propriamente, a existência de competência normativa do Estado da Bahia para instituir regime especial de fiscalização e pagamento do ICMS, a qual encontra previsão no art. 46 da Lei Estadual nº 7.014/1996. O ponto nodal da insurgência recursal, tal como delineado nos autos, reside na análise da juridicidade da forma concreta pela qual tal regime foi imposto à sociedade empresária agravante, especialmente sob o prisma das garantias constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, bem como à luz dos princípios da proporcionalidade, da razoabilidade e da vedação à utilização de expedientes indiretos de coerção para cobrança de tributos.
A TRUST COMÉRCIO DE ROUPAS LTDA. foi surpreendida com a imposição imediata de um Regime Especial de Fiscalização e Pagamento do ICMS, por meio de Termo de Intimação lavrado no âmbito do Processo SIPRO nº 078131/2025-1, sem que houvesse, em momento anterior, a instauração de procedimento administrativo formal que lhe assegurasse a participação efetiva, com possibilidade de manifestação prévia acerca dos fundamentos fáticos e jurídicos que embasaram a medida restritiva.
A controvérsia, portanto, não se limita ao plano da legalidade estrita, mas projeta-se no domínio da constitucionalidade da atuação administrativa, exigindo deste órgão julgador a verificação de compatibilidade entre o exercício do poder de polícia tributária e os direitos fundamentais do contribuinte, notadamente quando a medida adotada ostenta elevada carga restritiva e significativo impacto na esfera econômica da empresa.
Dessa forma, a análise do presente agravo de instrumento demanda a distinção rigorosa entre a validade formal da norma autorizadora do regime especial e a legitimidade constitucional de sua aplicação concreta, especialmente quando esta se apresenta desprovida de contraditório prévio e revestida de efeitos potencialmente inviabilizadores da atividade empresarial, circunstâncias que, em tese, podem configurar desvio de finalidade e caracterização de sanção política vedada pelo ordenamento jurídico pátrio.
III - DAS PREMISSAS JURÍDICAS
A correta solução da controvérsia impõe distinguir a legalidade abstrata do regime especial da legitimidade constitucional de sua aplicação concreta. A previsão normativa constante do art. 46 da Lei Estadual nº 7.014/1996 não autoriza, por si só, a imposição imediata de gravames que restrinjam intensamente a atividade econômica sem observância das garantias procedimentais.
Com efeito, dispõe o art. 46 da Lei nº 7.014/1996:
“Art. 46. A pena de sujeição a regime especial de fiscalização e pagamento será aplicada, sem prejuízo das multas e demais penalidades, ao contribuinte que: (...) Parágrafo único. O ato que determinar a aplicação do regime especial de fiscalização e pagamento especificará os critérios para sua aplicação.”
A leitura do dispositivo evidencia que a Administração deve motivar adequadamente o ato e delimitar critérios objetivos, o que pressupõe procedimento administrativo minimamente estruturado e compatível com o devido processo legal.
A Constituição da República estabelece:
“LIV – ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;
LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.”
Tais comandos não possuem natureza meramente formal, mas configuram verdadeiras cláusulas estruturantes da atuação estatal, irradiando-se sobre toda atividade administrativa, inclusive aquela de índole tributária.
IV - DO DEVIDO PROCESSO LEGAL E DA NECESSIDADE DE CONTRADITÓRIO PRÉVIO
A agravante sustenta, com razão, que não lhe foi oportunizado contraditório prévio antes da imposição do regime especial, ou seja, foi submetida ao Regime Especial de Fiscalização sem que lhe tenha sido oportunizado o contraditório prévio, o que fere o núcleo essencial do devido processo legal administrativo.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que a submissão de contribuinte a regime fiscal gravoso sem prévio procedimento administrativo regular viola garantias constitucionais. Nesse sentido:
“A submissão de contribuinte a regime especial de fiscalização e pagamento, sem prévia instauração de procedimento administrativo regular e sem oportunidade de defesa, viola os princípios do devido processo legal e do contraditório, impondo-se a anulação do ato coator.” (STJ, RMS 52.903/BA, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe 18/10/2019).
O entendimento é coerente com a diretriz estabelecida na Lei nº 9.784/1999, cujo art. 2º, parágrafo único, incisos VII e X, dispõe:
“Art. 2º (...) Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:
VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão;
X - observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados.”
A ausência de contraditório prévio, em situações de significativa restrição jurídica e econômica, não constitui mera irregularidade formal, mas vício substancial que compromete a validade do ato administrativo.
Na doutrina, Roque Antonio Carrazza leciona, com precisão:
“O poder de tributar não pode ser convertido em poder de destruir. O Estado não pode lançar mão de expedientes indiretos e vexatórios para compelir o contribuinte ao pagamento de tributos...” (CARRAZZA, Roque Antonio. ICMS. 17. ed. São Paulo: Malheiros, 2023, p. 412).
V - DO ERROR IN JUDICANDO
A decisão agravada, embora tenha reconhecido a existência de base legal para o regime especial, deixou de enfrentar a qualidade constitucional da aplicação concreta da medida, limitando-se à invocação da presunção de legitimidade do ato administrativo.
Todavia, a presunção de legitimidade não é absoluta e cede diante de indícios consistentes de violação a direitos fundamentais, especialmente quando se trata de medida que impacta diretamente a continuidade da atividade empresarial.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ao examinar hipóteses de recolhimento antecipado ou diário de tributos, já assentou que:
“Conflita com a Constituição Federal, em face da liberdade de comércio, da livre concorrência e do princípio da não-cumulatividade, a imposição de regime de recolhimento de tributo que implique obrigação de satisfazer diariamente o valor correspondente ao ICMS.” (STF, RE 195.621/GO, Rel. Min. Marco Aurélio, Segunda Turma, DJ 10/08/2001).
Desse modo, ao não enfrentar tais aspectos, a decisão de primeiro grau incorreu em error in judicando, impondo-se sua reforma para adequação aos parâmetros constitucionais e jurisprudenciais vigentes.
VI - DA CONFIGURAÇÃO DE SANÇÃO POLÍTICA
A análise do conteúdo material do Regime Especial imposto à agravante revela, com elevado grau de plausibilidade, que a medida ultrapassa os limites do legítimo poder de polícia fiscal, assumindo feição de instrumento indireto de coerção para cobrança de tributos, hipótese reiteradamente vedada pelo Supremo Tribunal Federal.
Conforme consignado nos autos, foram impostas obrigações como o recolhimento praticamente imediato do ICMS, a antecipação tributária antes da entrada de mercadorias e a submissão do estabelecimento à vigilância fiscal permanente, medidas que, consideradas em conjunto, não apenas fiscalizam, mas condicionam e restringem o próprio exercício da atividade empresarial.
A jurisprudência constitucional é firme no sentido da vedação de tais expedientes. Nesse contexto, merecem transcrição literal os enunciados sumulares do Supremo Tribunal Federal:
Súmula 70/STF: “É inadmissível a interdição de estabelecimento como meio coercitivo para cobrança de tributo.”
Súmula 323/STF: “É inadmissível a apreensão de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos.”
Súmula 547/STF: “Não é lícito à autoridade proibir que o contribuinte em débito exerça suas atividades profissionais.”
Tais verbetes consolidam orientação histórica da Corte Suprema no sentido de que o Estado deve valer-se dos meios ordinários de cobrança — notadamente a execução fiscal (Lei nº 6.830/1980) — sendo-lhe vedado impor restrições indiretas à atividade econômica como forma de constranger o contribuinte ao adimplemento.
Dessa forma, ao menos em juízo de cognição não exauriente, o regime especial imposto revela-se potencialmente caracterizador de sanção política, por utilizar a estrutura fiscal como mecanismo de coerção econômica.
VII - DA DESPROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE DO ATO
A imposição do regime especial deve ser examinada sob a ótica dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, que condicionam o exercício do poder de polícia administrativa.
A decisão monocrática proferida nesta instância já havia reconhecido, com acerto, que:
“A exigência de recolhimento diário do ICMS e as restrições impostas pelo regime fiscal extraordinário podem conduzir à inviabilidade econômico-financeira da empresa, comprometendo o pagamento de salários, fornecedores e demais obrigações.” (ID nº 92284037).
Tal constatação encontra respaldo na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:
“A imposição de regime especial de fiscalização que implique restrições desproporcionais à atividade do contribuinte, especialmente sem o devido processo legal, enseja a concessão de tutela provisória...” (STJ, AgInt no REsp 1.804.183/BA, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 25/06/2020).
Ainda:
“O recolhimento antecipado e diário de tributos, fora das hipóteses previstas em lei, tem o condão de inviabilizar o exercício da atividade econômica...” (STJ, AgRg no RMS 32.797/BA, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 29/06/2012).
Na doutrina, Luciano Amaro ensina:
“A exigência fiscal que paralisa ou compromete a continuidade da empresa traduz violação direta ao princípio da livre iniciativa.” (AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 26. ed. São Paulo: Saraiva, 2020, p. 97).
Assim, o regime especial, tal como imposto, revela-se desproporcional, por impor ônus excessivo sem demonstrar a inexistência de meios menos gravosos.
VIII - DO PERICULUM IN MORA
O perigo de dano grave ou de difícil reparação encontra-se amplamente caracterizado.
Nos termos do art. 300 do Código de Processo Civil: “A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano...”
No caso concreto, a exigência de recolhimento antecipado e a rigidez do regime especial impactam diretamente o fluxo de caixa da empresa, comprometendo sua capacidade de honrar obrigações essenciais.
A decisão liminar desta instância foi categórica ao reconhecer que a medida possui potencial de gerar “danos imediatos e irreversíveis” (ID nº 92284037).
A doutrina de Hugo de Brito Machado corrobora tal entendimento:
“Não se pode admitir que o Estado, ao pretender cobrar seus créditos, cause ao contribuinte dano mais grave que o próprio inadimplemento do tributo.” (MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 41. ed. São Paulo: Malheiros, 2020, p. 76).
Além disso, o art. 151, V, do Código Tributário Nacional estabelece: “Art. 151. Suspendem a exigibilidade do crédito tributário: (...) V - a concessão de medida liminar em mandado de segurança.”
Diante desse cenário, revela-se inequívoco o risco de dano grave, apto a justificar a intervenção judicial em sede de tutela recursal.
IX - DO PROVIMENTO
A manutenção da tutela recursal deferida nesta instância não apenas se revela juridicamente adequada, como também se impõe à luz do conjunto normativo e jurisprudencial aplicável.
Com efeito, o art. 1.019, inciso I, do Código de Processo Civil estabelece que o Relator poderá “atribuir efeito suspensivo ao recurso ou deferir, em antecipação de tutela, total ou parcialmente, a pretensão recursal”, desde que presentes os requisitos legais. Tais requisitos, por sua vez, encontram-se delineados no art. 300 do mesmo diploma, que dispõe, em sua literalidade: “A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.”
No caso concreto, conforme já amplamente demonstrado nos capítulos antecedentes, verifica-se a presença simultânea de ambos os pressupostos:
(i) probabilidade do direito, consubstanciada na plausibilidade da alegação de ausência de contraditório prévio e no potencial caráter coercitivo do regime especial, em afronta aos arts. 5º, LIV e LV, da Constituição Federal, bem como à orientação consolidada do Supremo Tribunal Federal acerca da vedação de sanções políticas (Súmulas 70, 323 e 547/STF);
(ii) perigo de dano grave ou de difícil reparação, evidenciado pelo impacto imediato das exigências fiscais impostas, notadamente o recolhimento praticamente diário do ICMS e a antecipação tributária, com potencial de comprometer o fluxo de caixa e a continuidade das atividades empresariais.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça corrobora a necessidade de concessão de tutela provisória em hipóteses análogas, como se verifica do seguinte julgado:
“A imposição de regime especial de fiscalização que implique restrições desproporcionais à atividade do contribuinte, especialmente sem o devido processo legal, enseja a concessão de tutela provisória...” (STJ, AgInt no REsp 1.804.183/BA, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 25/06/2020).
De igual modo, no RMS 52.903/BA, restou assentado que:
“A submissão de contribuinte a regime especial de fiscalização e pagamento, sem prévia instauração de procedimento administrativo regular e sem oportunidade de defesa, viola os princípios do devido processo legal e do contraditório...” (STJ, RMS 52.903/BA, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe 18/10/2019).
No plano normativo tributário, cumpre destacar, ainda, o disposto no art. 151, inciso V, do Código Tributário Nacional, cuja redação literal é a seguinte: “Art. 151. Suspendem a exigibilidade do crédito tributário: (...) V - a concessão de medida liminar em mandado de segurança.”
Tal dispositivo evidencia que a suspensão dos efeitos do ato impugnado, quando presentes os requisitos legais, não apenas é possível, mas constitui instrumento legítimo de tutela jurisdicional preventiva, destinado a evitar a produção de danos irreversíveis.
À luz desse cenário, a decisão liminar proferida por esta Relatoria — que determinou a suspensão da eficácia do Termo de Intimação e dos efeitos do Regime Especial de Fiscalização — mostra-se plenamente alinhada com a Constituição, com a legislação infraconstitucional e com a jurisprudência consolidada dos tribunais superiores.
Portanto, não apenas se mantêm, como se ratificam e se aprofundam os fundamentos da decisão liminar, devendo ser integralmente confirmada em sede colegiada, com o consequente provimento do agravo de instrumento.
X - CONCLUSÃO
À luz de todo o arcabouço fático-probatório delineado nos autos, bem como do conjunto normativo constitucional e infraconstitucional aplicável à espécie, evidencia-se que a decisão agravada merece integral reforma.
Com efeito, restou demonstrado que a imposição do Regime Especial de Fiscalização e Pagamento do ICMS à sociedade empresária agravante, embora formalmente amparada em previsão legal abstrata (art. 46 da Lei Estadual nº 7.014/1996), revelou-se, em sua concretização, dissociada das garantias fundamentais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, previstos no art. 5º, incisos LIV e LV, da Constituição Federal.
Ademais, o conteúdo material das obrigações impostas — notadamente o recolhimento praticamente imediato do tributo, a antecipação fiscal antes da entrada de mercadorias e a vigilância permanente do estabelecimento — evidencia a adoção de medidas potencialmente desproporcionais e aptas a comprometer a regularidade da atividade empresarial, aproximando-se de mecanismo indireto de coerção, em afronta à orientação consolidada do Supremo Tribunal Federal acerca da vedação às sanções políticas.
Igualmente presente o periculum in mora, consubstanciado no risco concreto de inviabilização econômico-financeira da empresa agravante, em razão do impacto direto das exigências fiscais sobre seu fluxo de caixa e sua capacidade de cumprir obrigações essenciais, inclusive de natureza alimentar.
Diante desse cenário, impõe-se a atuação jurisdicional, nos termos do art. 300 do Código de Processo Civil e do art. 151, inciso V, do Código Tributário Nacional, a fim de resguardar a utilidade do provimento final e evitar a produção de danos irreversíveis.
Por conseguinte, em estrita consonância com os fundamentos já delineados na decisão monocrática proferida por esta Relatoria (ID nº 92284037), os quais ora se ratificam e se ampliam, VOTO NO SENTIDO DE CONHECER e DAR PROVIMENTO AO AGRAVO DE INSTRUMENTO, para:
(i) SUSPENDER a eficácia do Termo de Intimação lavrado no Processo SIPRO nº 078131/2025-1;
(ii) SUSPENDER todos os efeitos decorrentes da imposição do Regime Especial de Fiscalização e Pagamento do ICMS aplicado à agravante;
(iii) DETERMINAR à autoridade impetrada, SUPERINTENDENTE DA ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA DO ESTADO DA BAHIA, que se abstenha de impor quaisquer sanções, restrições ou exigências fundadas no referido regime, até ulterior deliberação no mandado de segurança originário.
Sala das Sessões, de de 2026.
PRESIDENTE
DESª. CARMEM LÚCIA SANTOS PINHEIRO
RELATORA
PROCURADOR(A) DE JUSTIÇA