PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Quarta Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 0005929-32.2008.8.05.0256 |
| Órgão Julgador: Quarta Câmara Cível |
| APELANTE: MOACIR ZORZO |
| Advogado(s): ODILON MARQUES FILHO, RODRIGO ESTEVES DA CRUZ |
| APELADO: MUNICIPIO DE TEIXEIRA DE FREITAS |
| Advogado(s): |
O juízo positivo de admissibilidade constitui barreira antecedente e inafastável ao exame do mérito da pretensão recursal.
Quanto à tempestividade, observo o atendimento do requisito, uma vez que a sentença foi exarada no dia 29 de julho de 2025 e o recurso interposto em 15 de agosto de 2025, ou seja, dentro da quinzena útil subsequente ao ato decisório.
Ademais, constato a dispensa de recolhimento do preparo recursal, uma vez que a parte autora é beneficiária da gratuidade da justiça, benefício que lhe foi expressamente deferido e mantido na sentença recorrida.
A regularidade formal também está atendida, porquanto as razões do apelo delineiam com clareza a causa de pedir recursal e os pedidos de reforma, atendendo-se, ademais, ao princípio da dialeticidade, com razões de apelação que impugnam de forma direta e específica os fundamentos contidos na decisão de primeiro grau.
O recurso revela-se cabível, porquanto dirigido contra sentença terminativa de mérito, nos termos do artigo 1.009 do Código de Processo Civil. Verifico, de igual modo, a legitimidade ativa e o interesse recursais, diante da sucumbência material experimentada pelo autor na instância originária, inexistindo nos autos qualquer fato impeditivo ou extintivo do direito de recorrer.
Presentes, portanto, os pressupostos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade, CONHEÇO DO RECURSO e passo ao exame do mérito recursal.
O Apelante argui a nulidade absoluta do Processo Administrativo Disciplinar de número 004/2006, sustentando a ocorrência de cerceamento de defesa decorrente da suposta ausência de fase autônoma e específica para a apresentação de alegações finais antes do relatório emitido pela comissão processante.
Contudo, a tese de vício processual por cerceamento de defesa revela-se despida de amparo legal. O procedimento disciplinar instaurado pela municipalidade encontra-se sob a égide e regência estrita da Lei Municipal nº 238/1999, que institui o Estatuto dos Servidores Públicos do Município de Teixeira de Freitas, cujos dispositivos regulavam detalhadamente o rito dos processos de natureza punitiva na época em que ocorreram os fatos.
Do minucioso cotejo das regras processuais inseridas na referida Lei Municipal — especificamente nos artigos 146, 148, 150 e 156 (ID 105387880 – Pags. 1 a 8) —, verifica-se que o rito do processo administrativo disciplinar desenvolve-se mediante etapas bem delineadas, consistindo na instauração, inquérito administrativo (composto por instrução, defesa e relatório) e julgamento.
O estatuto local prevê que, uma vez tipificada a infração e formalizado o indiciamento do servidor com a especificação dos atos a ele imputados e das provas produzidas, deve-se proceder à sua citação por mandado para apresentar a sua defesa escrita.
Nota-se que a legislação municipal de regência não estabelece a previsão de uma fase processual autônoma, posterior à defesa escrita, destinada exclusivamente à oferta de 'alegações finais' ou 'memoriais' após a conclusão dos trabalhos instrutórios. O silêncio do diploma estatutário local não configura lacuna a ser suprida de forma criativa pelo intérprete, mas opção clara do legislador pela simplificação do rito de autotutela, sem que isso represente decote às garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa, desde que a defesa escrita do servidor seja oportunizada de forma ampla após o encerramento da instrução e antes da elaboração do relatório final.
E, compulsando os autos do Processo Administrativo Disciplinar de número 004/2006, constata-se que a comissão processante promoveu a citação do indiciado Moacir Zorzo para responder às acusações tipificadas na ata de deliberação, concedendo-lhe o prazo de vinte dias úteis para a apresentação de defesa escrita em razão da pluralidade de acusados.
Em estrito atendimento à determinação da comissão, o Apelante, devidamente assistido por advogado constituído, apresentou exaustiva peça de defesa escrita no dia 19/03/2007 (ID’s 105387822 a 105387834), na qual rebateu, de forma analítica e minuciosa, o depoimento testemunhal colhido, as provas documentais de desvios, as guias de sepultamento e os documentos referentes ao processo considerado adulterado.
A petição de defesa foi colacionada aos autos da apuração e analisada de forma individualizada pela comissão antes da redação do relatório final exarado no dia 23/03/2007, que culminou no acolhimento da acusação e na proposta de aplicação da sanção máxima de demissão (ID’s 105387843 a 105387856). Patente, portanto, que a peça apresentada sob a rubrica de 'defesa escrita' cumpriu de forma integral o papel de encerrar a manifestação defensiva do servidor após a colheita dos depoimentos e exames documentais, exercendo de maneira efetiva a função de manifestação final do investigado.
A jurisprudência consolidada no âmbito do Superior Tribunal de Justiça e deste Tribunal de Justiça da Bahia orienta-se pela aplicação rigorosa do princípio do pas de nullité sans grief, segundo o qual a declaração de nulidade de ato administrativo ou processo disciplinar, seja por vício formal ou relativo a prazos, exige a demonstração inequívoca de prejuízo efetivo suportado pela defesa.
Dessa forma, inexistindo previsão expressa na Lei Municipal de fase autônoma para oferta de alegações finais posterior à defesa escrita, e restando amplamente demonstrado que o servidor apresentou robusta manifestação defensiva, refutando a totalidade das provas da acusação após o encerramento da instrução e antes da confecção do relatório conclusivo, não há que se falar em prejuízo à ampla defesa.
Com a mesma linha de intelecção, descabe acolher a tese recursal de indevida “ausência de fase investigatória preliminar”, porquanto a já mencionada Lei Municipal prevê, no seu artigo 141, que nos ilícitos funcionais que ensejam imposição de penalidade de demissão, caso dos autos, obrigatória é “obrigatória a instauração de processo administrativo disciplinar”, não havendo previsão, nessa hipótese, da necessidade de fase investigatória preliminar.
Quanto à alegação de que a acusação inicial foi imprecisa, também descabe o acolhimento, uma vez que a Portaria 007 de 23/11/2006 (ID 105387631) é bem clara e descritiva quanto aos fatos investigados e às condutas imputadas ao Apelante, no sentido de que estaria o mesmo recebendo taxas referentes ao pagamento de serviços e materiais junto ao cemitério municipal, para confecção de carneiras e perpetuidade de lotes existentes, durante os finais de semana, sem que os valores recebidos tivesses sido recolhidos aos cofres públicos. Em tópico subsequente, a mesma Portaria descreve o provável enquadramento nas sanções disciplinares especificadas na mesma Portaria.
O controle jurisdicional sobre os processos administrativos disciplinares não autoriza o magistrado a se converter em administrador de segundo grau ou em revisor da conveniência e oportunidade da punição imposta pela autoridade administrativa competente.
A intervenção judicial deve se circunscrever ao controle de legalidade do procedimento e à observância dos postulados constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, bem como à aferição da proporcionalidade da sanção aplicada em face dos fatos comprovados, obstando-se qualquer intromissão no mérito do ato administrativo.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça encontra-se pacificada por meio de enunciado de súmula de observância obrigatória, que delimita a atuação judicial nessa matéria:
“SÚMULA 665: O controle jurisdicional do processo administrativo disciplinar restringe-se ao exame da regularidade do procedimento e da legalidade do ato, à luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, não sendo possível incursão no mérito administrativo, ressalvadas as hipóteses de flagrante ilegalidade, teratologia ou manifesta desproporcionalidade da sanção aplicada.
O mesmo entendimento é adotado de forma uníssona pelo Supremo Tribunal Federal, que reafirma a restrição do controle jurisdicional aos aspectos formais e de legalidade dos atos disciplinares, sendo vedado ao Judiciário substituir o juízo de valor realizado pela Administração Pública quanto à gravidade da conduta e à valoração das provas coletadas no âmbito do processo disciplinar:
“Direito administrativo. Segundo agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Policial Civil. Processo Administrativo Disciplinar (PAD). Pena de demissão. Controle de legalidade. Alegação de violação dos princípios da proporcionalidade e do devido processo legal. Reexame de fatos e provas. Análise do direito local. Súmulas 279 e 280 do STF. Agravo não provido.
1. O controle judicial dos atos administrativos disciplinares limita-se ao exame da legalidade do procedimento e da observância dos princípios constitucionais do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, sendo vedado ao Poder Judiciário adentrar o mérito administrativo, salvo patente ilegalidade não demonstrada na origem. […].”
(STF - ARE 1567130 AgR-segundo, Relator: Ministro Flávio Dino, Primeira Turma, julgado em: 16-12-2025)
Dessa forma, o exame de mérito a ser desenvolvido neste julgamento limita-se a perscrutar se o Município de Teixeira de Freitas, ao impor a pena de demissão ao Fiscal de Rendas Moacir Zorzo, obedeceu aos postulados formais e materiais previstos na legislação de regência e se a decisão punitiva encontra respaldo em elementos probatórios reais colhidos no procedimento administrativo, sem realizar nova valoração subjetiva sobre a conveniência da aplicação da pena pela autoridade competente.
A análise minuciosa dos elementos de convicção amealhados ao longo do Processo Administrativo Disciplinar de número 004/2006 revela, de maneira inequívoca, a materialidade e a autoria das graves infrações funcionais imputadas ao servidor Apelante, as quais respaldam a legitimidade e a legalidade do ato demissório editado pela autoridade municipal.
A primeira infração diz respeito ao desvio de taxas de natureza pública arrecadadas no Cemitério Municipal Jardim da Saudade. O exame comparativo e matemático realizado pela comissão processante evidenciou um claro descompasso financeiro no período compreendido entre os meses de julho e dezembro de 2006. Conforme os relatórios oficiais emitidos pelo Departamento de Receita da Secretaria de Finanças, a arrecadação registrada nos cofres municipais a título de taxas de perpetuidade e de carneiras alcançou o montante de R$ 79.860,30.
No entanto, o levantamento minucioso realizado diretamente nos blocos de guias físicas de sepultamento emitidos pela administração do cemitério no mesmo intervalo temporal revelou que a arrecadação real e efetiva junto aos usuários do serviço público somou o montante de R$ 86.323,00.
A diferença constatada entre os valores efetivamente pagos pelos contribuintes no cemitério e aqueles que ingressaram no erário municipal comprova a materialidade do desvio de recursos públicos. A autoria de tal conduta restou plenamente caracterizada em face do Apelante, MOACIR ZORZO.
O corréu no procedimento administrativo, Lucas Andrade Barreto, declarou em seu interrogatório administrativo que, na condição de escriturário recém-admitido, recebia os valores das taxas diretamente dos familiares dos falecidos aos finais de semana e os repassava integralmente ao Apelante, que era o responsável final por efetuar os recolhimentos e os pagamentos junto aos agentes financeiros credenciados (ID 105387811).
O próprio Apelante confirmou, em seu depoimento pessoal ID 105387809/105387810, que prestava serviços na administração do cemitério, que recebia os valores recolhidos nos plantões e que, a partir do mês de julho de 2006, assumiu a responsabilidade direta pelos repasses e pagamentos das taxas aos cofres do Município.
Ademais, a prova testemunhal colhida na instrução do PAD corrobora a autoria do desvio pelo Apelante. A testemunha Wilsan Soares Lima confirmou em depoimento ID 105387790 que, por ocasião do sepultamento de seu pai em 08 de outubro de 2006, efetuou o pagamento direto da quantia de R$ 485,00 no escritório do cemitério, reconhecendo expressamente o servidor MOACIR ZORZO como o recebedor do dinheiro. O extrato de contribuinte do Município revelou, contudo, que apenas a quantia de R$ 275,00 ingressou no erário, restando desviado o saldo referente à taxa de caixa pré-moldada.
De igual modo, a testemunha Etelvino Alves de Oliveira asseverou em depoimento ID 105387794 que, no dia 21 de outubro de 2006, realizou o pagamento das taxas de sepultamento de seu filho diretamente ao Apelante no cemitério, utilizando-se de um cheque de terceiros no valor de R$ 485,00 emprestado de sua irmã. O recebimento de cártula de cheque de terceiros pelo Apelante, operação vedada pelas normas de arrecadação do Município, obstou o ingresso do numerário no erário e consolidou o desvio do valor correspondente.
A segunda infração funcional consiste na falsificação de processo administrativo com o nítido escopo de acobertar o desvio das taxas arrecadadas. A instrução do PAD revelou a adulteração do Processo Administrativo nº 0008164 de 2006. O processo original sob essa numeração ostentava como objeto o requerimento de licença para atuação de expositor na Praça da Bíblia formulado por Ana Lopes Coutinho no dia 24/10/2006. O processo que tramitou sob a mesma numeração, contudo, foi montado sob o objeto de 'aquisição de terreno e perpetuidade' para os restos mortais de Bruno Oliveira Silva.
O dolo e a fraude na montagem do feito administrativo revelam-se evidentes quando confrontadas as datas dos atos. O documento de arrecadação municipal (DAM) inserido no processo falsificado consta como quitado em 20/10/2006 (ID 105387787). Todavia, a certidão de óbito ID 105387788 demonstra que Bruno Oliveira Silva faleceu apenas no dia 21/10/2006, vindo a ser sepultado em 22/10/2006.
Mostra-se logicamente impossível a expedição e a quitação do documento de arrecadação de taxas em data anterior ao próprio falecimento e sepultamento do indivíduo, evidenciando que o processo foi intencionalmente montado e adulterado com aproveitamento de numeração de outro feito para dar aparência de legalidade ao desvio do cheque recebido de Etelvino Alves de Oliveira no dia 21/10/2006.
A autoria da falsificação do processo imobiliário-cemiterial recai de forma inequívoca sobre o Apelante, que admitiu em seu interrogatório ter sido o responsável por dar entrada no referido requerimento. Constatou-se, outrossim, que o Apelante foi o único servidor que lançou despachos e chancelou as andanças do processo adulterado, assinando e atestando a regularidade de atos administrativos e financeiros sabidamente inexistentes.
A prova de materialidade e a autoria das infrações disciplinares revelam-se, pois, sólidas e indenes de dúvidas, demonstrando a correção do relatório final da comissão processante e da decisão que aplicou a punição ao servidor.
Diante da gravidade dos atos ilícitos devidamente apurados no âmbito do Processo Administrativo Disciplinar de número 004/2006, consistentes no desvio continuado de taxas públicas arrecadadas de contribuintes no cemitério municipal e na falsificação ideológica e material de processo administrativo para acobertar as fraudes, resta analisar a afirmada desproporcionalidade da pena de demissão aplicada ao servidor.
As condutas perpetradas pelo Apelante amoldam-se com precisão às infrações disciplinares de extrema gravidade tipificadas na Lei Municipal nº 238/1999 (Estatuto dos Servidores Públicos Civis do Município de Teixeira de Freitas).
A apropriação de valores pertencentes ao erário e a inserção de dados falsos em documentos públicos para encobrir desvios financeiros configuram lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio municipal, ato de improbidade administrativa no exercício do cargo e violação do dever de lealdade e probidade para com as instituições públicas, capitulados de forma expressa no artigo 129, incisos IV e X, e no artigo 114, inciso IX, ambos da referida Lei Municipal.
O artigo 129 do referido diploma estatutário municipal prescreve que a infração aos dispositivos em comento enseja a aplicação cogente da penalidade de demissão do cargo público. O poder disciplinar da Administração Pública, conquanto envolva certa margem de discricionariedade na apuração e na capitulação inicial dos fatos, vincula-se estritamente à legalidade no momento da aplicação da sanção quando a conduta do servidor se enquadra em hipótese que a lei comina, de forma exclusiva, a pena de demissão.
Caracterizada a prática de improbidade administrativa e de lesão aos cofres públicos por servidor no exercício de suas funções, falece à autoridade administrativa competência ou discricionariedade para abrandar a punição ou aplicar penalidade diversa da demissão, sob pena de violação ao princípio da legalidade e da indisponibilidade do interesse público.
Nesse sentido, vale recordar o enunciado da Súmula 650 do Superior Tribunal de Justiça:
"A autoridade administrativa não dispõe de discricionariedade para aplicar ao servidor pena diversa de demissão quando caraterizadas as hipóteses previstas no art. 132 da Lei n. 8.112/1990. (Primeira Seção, julgado em: 22/09/2021)"
O controle de proporcionalidade da sanção disciplinar pelo Poder Judiciário, diga-se uma vez mais, destina-se a coibir excessos ou desvios de finalidade na atuação punitiva estatal, hipóteses inocorrentes no caso concreto.
Ainda que assim não fosse, a demissão de Fiscal de Rendas que se utiliza das facilidades do cargo para desviar taxas de sepultamento pagas por cidadãos em momento de extrema vulnerabilidade familiar e que frauda processo administrativo para camuflar o desfalque financeiro revela-se medida não apenas proporcional, mas imperiosa à preservação da moralidade, da probidade e da integridade da Administração Pública.
A higidez do processo administrativo disciplinar e a gravidade das condutas praticadas pelo servidor obstam, outrossim, o acolhimento das pretensões de reintegração ao cargo e de percepção de vencimentos retroativos.
Do mesmo modo, descabe cogitar de dever de indenizar por danos materiais ou morais pelo Município de Teixeira de Freitas, uma vez que o ato de demissão representou o exercício legítimo e regular do poder disciplinar da Administração Pública, amparado no devido processo legal e nas provas dos autos, restando afastada qualquer ilicitude apta a ensejar responsabilidade civil estatal.
A manutenção da sentença de improcedência proferida pelo juízo de primeiro grau é medida que se impõe.
Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER e NEGAR PROVIMENTO ao recurso de Apelação Cível interposto por MOACIR ZORZO, mantendo-se incólume a r. sentença de primeiro grau em todos os seus termos e fundamentos.
Em atenção ao disposto no artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, majoro os honorários advocatícios sucumbenciais devidos pelo Apelante ao patrono da municipalidade, fixando-os no patamar de 11% (onze por cento) sobre o valor atualizado da causa.
Fica, todavia, suspensa a exigibilidade da cobrança das custas processuais e dos honorários advocatícios sucumbenciais em relação ao Apelante, nos termos do artigo 98, § 3º, do Código de Processo Civil, em razão da gratuidade de justiça deferida ao recorrente.
Intimem-se.
Sala das Sessões, data registrada em sistema.
Des. Roberto Maynard Frank
Relator