PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE COBRANÇA. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROMOÇÃO HORIZONTAL. OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO EM REALIZAR AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO. DIREITO SUBJETIVO À PROGRESSÃO AUTOMÁTICA. LEGALIDADE DA LEI MUNICIPAL. INAPLICABILIDADE DA TESE DE BIS IN IDEM COM QUINQUÊNIO. INAPLICABILIDADE DE ÓBICES ORÇAMENTÁRIOS. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. CONSECTÁRIOS LEGAIS. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.

I. Caso em exame

Apelação cível interposta pelo Município de Remanso contra sentença que, em ação declaratória de promoção funcional cumulada com obrigação de fazer e cobrança de valores, reconheceu o direito do servidor municipal à promoção horizontal automática prevista na Lei Municipal nº 102/2002, diante da omissão da Administração em realizar avaliações periódicas de desempenho, condenando o ente público à implementação da progressão e ao pagamento das diferenças salariais, observada a prescrição quinquenal.

II. Questão em discussão

Há quatro questões em discussão: (i) saber se a promoção funcional prevista na Lei Municipal nº 102/2002 depende de regulamentação por decreto para produzir efeitos; (ii) saber se a concessão da promoção horizontal automática, diante da omissão administrativa em realizar avaliação de desempenho, configura bis in idem em relação ao adicional por tempo de serviço (quinquênio); (iii) saber se a ausência de estudo de impacto financeiro ou eventual extrapolação de limites da Lei de Responsabilidade Fiscal impede a concessão da progressão funcional; e (iv) saber se o reconhecimento judicial do direito possui natureza declaratória ou constitutiva, bem como os efeitos da prescrição nas parcelas devidas.

III. Razões de decidir

A Lei Municipal nº 102/2002 prevê expressamente a promoção horizontal automática quando a Administração deixa de realizar a avaliação de desempenho no período legal, não podendo a omissão do ente público impedir o exercício de direito subjetivo do servidor previsto em lei.

A promoção horizontal e o adicional por tempo de serviço possuem natureza jurídica distinta, fundamentos e critérios próprios de concessão, afastando-se a alegação de bis in idem.

A ausência de dotação orçamentária ou eventual extrapolação de limites da Lei de Responsabilidade Fiscal não pode ser invocada para negar progressão funcional regularmente prevista em lei, conforme entendimento firmado pelo Superior Tribunal de Justiça no Tema 1.075.

O reconhecimento judicial da progressão funcional possui natureza declaratória, pois o direito já decorre da lei e apenas foi obstado pela omissão administrativa, sendo devidas as diferenças salariais observada a prescrição quinquenal aplicável às relações de trato sucessivo envolvendo a Fazenda Pública. 

IV. Dispositivo e tese

Recurso conhecido e não provido.

Tese de julgamento: “1. A omissão da Administração Pública em realizar avaliação de desempenho não impede a concessão de promoção funcional automática quando expressamente prevista em lei. 2. A progressão funcional prevista em plano de carreira não configura bis in idem com adicional por tempo de serviço. 3. Limitações orçamentárias ou da Lei de Responsabilidade Fiscal não podem ser invocadas para negar progressão funcional a servidor que preenche os requisitos legais.” 

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 37, XIV, e 169; ADCT, art. 113; CPC/2015, art. 85, §11; Decreto nº 20.910/1932, art. 1º; Lei Complementar nº 101/2000, arts. 15 e 16.

Jurisprudência relevante citada: STJ, Tema Repetitivo nº 1.075; STJ, Súmula nº 85.

Vistos, examinados, relatados e discutidos os presentes autos da Apelação Cível de n.º 8001232-82.2022.8.05.0208, tendo como Apelante, MUNICÍPIO DE REMANSO e como Apelado, ERINALDO PEREIRA DA SILVA.

ACORDAM os Desembargadores componentes da Quinta Câmara Cível do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado da Bahia em CONHECER o recurso e NEGAR-LHE PROVIMENTO, e o fazem pelas razões que integram o voto da Relatora.

Salvador/BA, data registrada no sistema. 

Desª. Graça Marina Vieira Furtado 

Relatora 

                                                                                                                                                                                                                                  GMVF 05 

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 QUINTA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 6 de Abril de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

Trata-se de Apelação Cível (ID 91166397) interposta pelo MUNICÍPIO DE REMANSO, nos autos da Ação Declaratória de Promoção Funcional c/c Obrigação de Fazer e Cobrança de Valores (processo nº 8001232-82.2022.8.05.0208) ajuizada por ERINALDO PEREIRA DA SILVA, contra a sentença (ID 91166393, 91166394, 91166395) que julgou procedentes os pedidos iniciais.

Na petição inicial (ID 91165864, 91165865), o Autor, ora Apelado, narrou ser servidor público efetivo do Município de Remanso desde 04 de julho de 2007, exercendo a função de Vaqueiro, lotado na Secretaria de Agricultura e Pesca.

Aduziu que, desde 2009 até a presente data, não foi submetido à promoção horizontal a que faz jus, em razão da omissão do Município em realizar as avaliações de desempenho. Fundamentou seu pedido nos artigos 20, inciso I, e 21, §§ 1º e 4º, da Lei Municipal nº 102/2002, pleiteando o reconhecimento do direito à promoção funcional horizontal para o "NÍVEL H", correspondente a 07 (sete) promoções (referentes aos anos de 2009, 2011, 2013, 2015, 2017, 2019 e 2021), totalizando 21% de reajuste no salário-base, conforme Anexo VI da referida lei.

Requereu a condenação do Réu ao pagamento das diferenças salariais resultantes, no importe de R$ 12.788,21 (doze mil, setecentos e oitenta e oito reais e vinte e um centavos), já observada a prescrição quinquenal, acrescidas de juros e correção monetária. A inicial foi instruída com Termo de Posse (ID 91166369), fichas financeiras (ID 91166370) e planilha de cálculos (ID 91166372), além de cópia da Lei Municipal nº 102/2002 (ID 91166371). Foi deferida a justiça gratuita ao Autor (ID 91166373).

O Município de Remanso apresentou contestação (ID 91166383), arguindo, preliminarmente, a prescrição do fundo de direito, sob a tese de que a progressão dependeria de uma primeira avaliação por comissão, e a omissão inicial nesse ato seria o marco prescricional de cinco anos para o direito em si. Impugnou, outrossim, o benefício da justiça gratuita concedido ao Autor. No mérito, sustentou a necessidade de regulamentação da Lei Municipal nº 102/2002 por meio de Decreto, conforme o artigo 21, § 3º, da própria lei, para que a norma tivesse eficácia, invocando o princípio da separação de poderes. Argumentou a ocorrência de bis in idem caso a progressão fosse concedida automaticamente sem avaliação de desempenho, pois a equipararia a uma gratificação por tempo de serviço (quinquênio), já recebida pelo servidor. Defendeu a inconstitucionalidade e ilegalidade da Lei Municipal nº 102/2002 pela ausência de estudo de impacto financeiro e orçamentário, nos termos do artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), artigo 169 da Constituição Federal e artigos 15 e 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Alegou, ainda, a suspensão da eficácia da norma pela LRF/CF devido à falta de prévia dotação na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei Orçamentária Anual (LOA). Prequestionou a violação aos artigos 37, XIV, e 169 da Constituição Federal, artigo 113 do ADCT, e artigos 15 e 16 da LRF.

Em réplica (ID 91166385), o Autor refutou as preliminares e os argumentos de mérito. Quanto à prescrição, aduziu tratar-se de relação de trato sucessivo, aplicando-se a Súmula 85 do Superior Tribunal de Justiça. Defendeu a manutenção da justiça gratuita. No mérito, reiterou que a omissão da Administração em realizar a avaliação de desempenho não pode prejudicar o direito subjetivo do servidor à promoção automática, citando precedentes do Tribunal de Justiça da Bahia. Esclareceu a distinção entre a promoção horizontal (3% a cada dois anos por mérito/avaliação) e o quinquênio (5% a cada cinco anos por tempo de serviço), afastando a tese de bis in idem. Rechaçou a alegação de inconstitucionalidade por ausência de impacto orçamentário, invocando o Tema 1.075 do Superior Tribunal de Justiça, que estabelece que o Poder Público não pode alegar excesso de gasto com pessoal para negar progressão funcional.

A sentença (ID 91166393, 91166394, 91166395) rejeitou a impugnação à gratuidade de justiça e, no mérito, julgou totalmente procedentes os pedidos iniciais. O Juízo de primeiro grau reconheceu o direito do Autor à promoção funcional horizontal automática, com base no artigo 21, § 1º, da Lei Municipal nº 102/2002, em razão da omissão do Município em realizar as avaliações de desempenho. Afastou a tese de bis in idem, destacando a distinção entre promoção funcional e adicional por tempo de serviço. Rechaçou, também, a alegação de inconstitucionalidade por falta de impacto orçamentário, citando o Tema 1.075 do Superior Tribunal de Justiça. Condenou o Município de Remanso/BA a: a) reconhecer o direito à promoção funcional horizontal para o "NÍVEL H", correspondente a 07 (sete) promoções horizontais (2009, 2011, 2013, 2015, 2017, 2019, 2021), conforme Anexo VI da Lei nº 102/2002; b) efetuar o ajustamento salarial no prazo de 15 (quinze) dias, sob pena de multa diária de R$ 300,00 (trezentos reais), limitada a R$ 100.000,00 (cem mil reais); c) pagar as diferenças salariais de R$ 12.788,21 (doze mil, setecentos e oitenta e oito reais e vinte e um centavos), já observada a prescrição quinquenal, com correção monetária e juros de mora pela taxa SELIC, a partir da citação, nos termos do artigo 3º da Emenda Constitucional nº 113/2021 e artigo 405 do Código Civil; d) pagar honorários advocatícios na proporção de 20% (vinte por cento) do valor da condenação pecuniária, com correção monetária e juros de mora pela taxa SELIC a partir do trânsito em julgado, nos termos do artigo 3º da Emenda Constitucional nº 113/2021 e artigo 85, § 16, do Código de Processo Civil.

O Município de Remanso, inconformado, interpôs o presente recurso de Apelação (ID 91166397), reiterando os argumentos de sua contestação. Insiste na necessidade de regulamentação da lei por decreto, a impossibilidade de aplicação automática da progressão sob pena de bis in idem com o quinquênio, a inconstitucionalidade da lei por ausência de impacto orçamentário e a suspensão da norma pela LRF/CF. Alega que a sentença, ao reconhecer a omissão e aplicar a norma, teve natureza constitutiva, e não declaratória, o que inviabilizaria a retroatividade do pagamento. Prequestiona novamente a violação aos artigos 37, XIV, e 169 da Constituição Federal, artigo 113 do ADCT, e artigos 15 e 16 da LRF.

A parte Apelada apresentou contrarrazões (ID 91166401), rebatendo as alegações do Apelante e pugnando pela manutenção integral da sentença.

Com este sucinto relato, nos termos do art. 931 do CPC/2015, encaminhem-se os autos à Secretaria para inclusão em pauta de julgamento, observada a faculdade das partes de realizarem sustentação oral (art. 937, I). 

Salvador/BA, data registrada no sistema. 

Desª. Graça Marina Vieira Furtado 

Relatora

GMVF 05

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

I. Admissibilidade 

O recurso é tempestivo e preenche os demais pressupostos de admissibilidade, razão pela qual dele conheço.

II.1. Da Preliminar de Não Conhecimento do Recurso por Ausência de Dialeticidade

A parte Apelada, em suas contrarrazões, suscitou preliminar de não conhecimento do apelo, sob a alegação de que as razões recursais seriam mera repetição da contestação, sem combater especificamente os fundamentos da sentença, o que configuraria ofensa ao princípio da dialeticidade recursal, previsto no artigo 1.010, inciso II, do Código de Processo Civil.

Examinando detidamente as peças processuais, verifica-se que, conquanto o recurso de apelação interposto pelo Município de Remanso reitere parte considerável da argumentação fática e jurídica já expendida em sua contestação, não se pode concluir pela total ausência de dialeticidade. O Apelante manifestou seu inconformismo com a decisão recorrida ao discorrer sobre a necessidade de regulamentação da lei municipal para a progressão funcional, a ocorrência de bis in idem e a alegada inconstitucionalidade por ausência de impacto orçamentário, pontos que foram expressamente abordados e rechaçados na sentença. Há, portanto, um mínimo de conexão entre as razões do recurso e os fundamentos da decisão atacada, evidenciando a intenção de reformá-la.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça tem se orientado no sentido de que a mera reprodução de argumentos anteriormente apresentados não implica, por si só, a inobservância do princípio da dialeticidade, desde que seja possível extrair das razões recursais a impugnação, ainda que genérica, das conclusões do julgado. A primazia do julgamento de mérito, corolário do devido processo legal, impõe que se confira a maior amplitude possível aos recursos, desde que minimamente atendidos os requisitos formais.

Dessa forma, em homenagem ao princípio do duplo grau de jurisdição e à efetividade do processo, rejeito a preliminar de não conhecimento do recurso.

II.2. Do Mérito Recursal

Superada a questão preliminar, passo à análise do mérito do recurso de apelação, que se articula em torno de diversos eixos argumentativos: a) a necessidade de regulamentação da Lei Municipal nº 102/2002 por decreto; b) a impossibilidade de aplicação da promoção de forma automática, sob pena de bis in idem com o quinquênio; c) a inconstitucionalidade e ilegalidade da Lei Municipal nº 102/2002 por ausência de impacto financeiro e orçamentário; d) a suspensão da norma pela LRF e pela Constituição Federal; e) a natureza constitutiva da sentença e a alegada irretroatividade do pagamento.

II.2.1. Da Promoção Horizontal e da Omissão da Administração

O cerne da controvérsia reside no direito do Apelado à promoção funcional horizontal, conforme previsto na Lei Municipal nº 102/2002. O Município Apelante insiste que a norma depende de regulamentação por decreto para ter eficácia e que o Poder Judiciário não poderia intervir em questões de gestão.

Contudo, tal argumentação não se sustenta diante do texto claro da Lei Municipal nº 102/2002. O artigo 20, inciso I, da referida lei estabelece que as promoções se darão na escala horizontal, consistindo no deslocamento do funcionário a um nível salarial imediatamente superior dentro da mesma faixa salarial, por merecimento. Mais relevante para o caso é o artigo 21, § 1º, que prevê expressamente:

"§1º Quando a Administração Municipal DEIXAR DE PROMOVER A AVALIAÇÃO DO FUNCIONÁRIO, a qual alcançará a todos que tenham cumprido o tempo de dois (2) anos da última avaliação ou esse mesmo tempo em uma mesma referência salarial, este será AUTOMATICAMENTE PROMOVIDO HORIZONTALMENTE e, verticalmente somente se atendidos os requisitos no inciso II do artigo 21."

Este dispositivo é categórico ao determinar a promoção automática na hipótese de omissão da Administração em realizar a avaliação de desempenho. A inércia do ente público em cumprir com sua obrigação legal de promover as avaliações não pode ser utilizada como subterfúgio para negar um direito subjetivo conferido ao servidor. Permitir tal conduta seria legitimar a omissão administrativa em prejuízo do servidor, desvirtuando a própria finalidade do Plano de Carreira e Classificação de Cargos.

O Poder Judiciário tem o dever de intervir para assegurar o cumprimento da lei quando a Administração Pública, por omissão, impede o exercício de direitos legalmente previstos. A ausência de regulamentação por decreto, a qual o artigo 21, § 3º, da Lei Municipal nº 102/2002 faz referência para "estabelecer a sistemática para as promoções por merecimento", não pode obstar a aplicação da regra de promoção automática. Essa regra visa justamente a resguardar o servidor da inércia do gestor, garantindo a efetividade do plano de carreira, sem configurar usurpação de competência legislativa ou gerencial pelo Poder Judiciário. A decisão judicial apenas compeliu o Município a cumprir o que a própria lei determina.

II.2.2. Da Inexistência de Bis in Idem entre Promoção Horizontal e Quinquênio

O Apelante arguiu a ocorrência de bis in idem, sustentando que a promoção horizontal, se automática, se confundiria com o adicional por tempo de serviço (quinquênio), previsto na Lei Municipal nº 99/2002, uma vez que ambos teriam o mesmo fato gerador (tempo de serviço).

Esta tese não prospera. A promoção horizontal, embora se dê a cada dois anos de efetivo exercício, está intrinsicamente ligada a um sistema de mérito, ainda que sua aplicação se torne automática na omissão da Administração em avaliar. A Lei Municipal nº 102/2002, em seu artigo 19, elenca os requisitos para a promoção, tais como idoneidade moral, eficiência, disciplina, assiduidade e dedicação ao serviço. A tabela salarial do Anexo VI da Lei nº 102/2002 estabelece que o intervalo entre os níveis salariais na escala horizontal é de 3%.

Por outro lado, o quinquênio é um adicional puramente por tempo de serviço, concedido à razão de 5% (cinco por cento) sobre o vencimento-base do cargo a cada período de 05 (cinco) anos de efetivo exercício, conforme o artigo 49 da Lei Municipal nº 102/2002 (e artigo 152 da Lei nº 099/2002). A natureza jurídica e os critérios de concessão de ambas as vantagens são distintos. Enquanto o quinquênio remunera a fidelidade e o decurso do tempo de serviço de forma genérica, a promoção horizontal, mesmo quando automática por omissão, pressupõe a existência de um plano de carreira estruturado para a valorização do desempenho e a progressão em níveis salariais específicos do cargo, diferenciando-se pela finalidade e pelos parâmetros de cálculo. Não há, portanto, identidade de fato gerador a configurar o vedado bis in idem ou "efeito cascata".

II.2.3. Da Constitucionalidade da Lei e da Inaplicabilidade dos Óbices Orçamentários

O Apelante alegou a inconstitucionalidade e ilegalidade da Lei Municipal nº 102/2002 pela ausência de estudo de impacto financeiro e orçamentário, conforme o artigo 113 do ADCT, e a violação aos artigos 15 e 16 da LRF, bem como ao artigo 169 da Constituição Federal, que exige dotação orçamentária e previsão na LDO para aumento de despesas com pessoal.

É importante salientar que a controvérsia sobre a alegação de excesso de gastos com pessoal e ausência de dotação orçamentária como óbice à concessão de progressões funcionais já foi amplamente debatida. O Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do Tema 1.075 do rito dos recursos repetitivos, firmou o entendimento de que "o poder público não pode deixar de conceber progressão funcional ao servidor que preenche os requisitos legais, mesmo que tenham sido superados os limites da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) para gasto com pessoal".

A Lei Municipal nº 102/2002 está vigente e sendo aplicada há mais de 20 anos. A ausência de prévia dotação orçamentária ou a alegação de violação a dispositivos da LRF não pode ser utilizada para suprimir direitos subjetivos dos servidores. A responsabilidade pela observância das normas de finanças públicas recai sobre o gestor, e eventuais irregularidades administrativas na elaboração do orçamento ou na gestão fiscal não podem prejudicar o servidor que cumpriu com seus deveres e a quem a lei garante um direito.

Ademais, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para o exercício de 2022 do Município de Remanso (ID 91166378), nos artigos 48 e 52, prevê que as dotações orçamentárias destinadas às despesas com pessoal e encargos sociais serão estimadas com base nas despesas executadas e projetadas, considerando os eventuais acréscimos legais, inclusive alterações de planos de carreira. Tais dispositivos reforçam a intenção do legislador municipal em garantir a valorização do servidor público.

Portanto, a sentença agiu corretamente ao afastar as alegações de inconstitucionalidade ou suspensão da norma com base em óbices orçamentários, garantindo a efetividade do direito à progressão funcional do Apelado.

II.2.4. Da Natureza Declaratória da Sentença e da Prescrição Quinquenal

O Apelante argumentou que a sentença, ao reconhecer a omissão e conceder o direito, teria natureza constitutiva, e não meramente declaratória, o que inviabilizaria a retroatividade do pagamento.

Contrariamente a essa tese, a sentença proferida possui, no tocante ao reconhecimento do direito à progressão, natureza declaratória. A Lei Municipal nº 102/2002 já previa o direito à promoção horizontal, inclusive com a regra da automaticidade em caso de omissão da Administração. A decisão judicial apenas declarou a existência de um direito que já estava previsto em lei, e que estava sendo obstado pela inércia do ente público.

A omissão administrativa não faz com que o direito não exista, mas apenas impede sua efetivação. O reconhecimento judicial do direito tem, portanto, o condão de desconstituir o óbice à sua implementação, retroagindo os efeitos à data em que o direito deveria ter sido concedido.

Em relação ao pagamento das diferenças salariais, a prescrição aplicável à Fazenda Pública é a quinquenal, conforme o artigo 1º do Decreto nº 20.910/1932. O Superior Tribunal de Justiça, através da Súmula 85, consolidou o entendimento de que "Nas relações jurídicas de trato sucessivo em que a Fazenda Pública figure como devedora, quando não tiver sido negado o próprio direito reclamado, não ocorre a prescrição do fundo de direito, mas tão somente das parcelas anteriores ao quinquênio que precedeu à propositura da ação". No caso em tela, não houve negativa expressa do direito pela Administração que pudesse configurar a prescrição do fundo de direito, mas sim omissão em efetivar as progressões. Assim, a sentença de primeiro grau aplicou corretamente a prescrição quinquenal às parcelas pretéritas, devendo as diferenças salariais ser pagas desde os cinco anos anteriores ao ajuizamento da demanda.

Pelo exposto, a sentença de primeiro grau deve ser mantida em sua integralidade, pois está em perfeita consonância com o ordenamento jurídico e a jurisprudência consolidada.

III. DISPOSITIVO

Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER o Recurso de Apelação interposto pelo Município de Remanso e NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo-se integralmente a sentença proferida pelo juízo de primeiro grau por seus próprios e jurídicos fundamentos.

Considerando o trabalho adicional realizado em grau recursal, majoro os honorários advocatícios sucumbenciais devidos pelo Município Apelante para o percentual de 12% (doze por cento) sobre o valor da condenação pecuniária reconhecida na sentença, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil.

Salvador/BA, data registrada no sistema. 

Desª. Graça Marina Vieira Furtado 

Relatora 

GMVF 05