PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. PORTARIAS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. AUSÊNCIA DE LEI MUNICIPAL. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. REMUNERAÇÃO DE SERVIDOR PÚBLICO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta por Agentes Comunitários de Saúde do Município de Cansanção, contra sentença que julgou improcedente o pedido de pagamento do incentivo financeiro federal adicional, previsto em Portarias do Ministério da Saúde.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em definir se o incentivo financeiro adicional repassado pela União aos Municípios, no âmbito do Programa de Agentes Comunitários de Saúde, possui natureza remuneratória e pode ser pago diretamente aos agentes comunitários de saúde, independentemente de lei municipal específica.

III. RAZÕES DE DECIDIR

1. O incentivo financeiro adicional foi instituído por Portarias do Ministério da Saúde, com a finalidade de financiar as atividades inerentes ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde, mediante repasse de recursos do Fundo Nacional de Saúde aos Fundos Municipais de Saúde. 2. A Portaria GM/MS nº 674/2003 chegou a prever o incentivo adicional como décima terceira parcela aos agentes comunitários de saúde, mas tal regramento foi integralmente revogado pela Portaria GM/MS nº 648/2006, que não manteve a destinação remuneratória da verba. 3. A Portaria nº 1.761/2007 fixou valores de incentivo de custeio e parcela extra anual, esclarecendo, por meio de Nota do Ministério da Saúde, que se trata de incentivo financeiro à estratégia de atenção básica, e não de verba integrante do piso salarial ou de vantagem remuneratória dos agentes. 4. A concessão de vantagem pecuniária ou aumento de remuneração a servidores públicos depende de lei específica de iniciativa do Chefe do Poder Executivo local, além de prévia dotação orçamentária, conforme os arts. 37, X, e 169, § 1º, da Constituição Federal. 5. Inexistente lei municipal que autorize o repasse do incentivo financeiro adicional aos agentes comunitários de saúde, é inviável o pagamento pretendido, em observância ao princípio da legalidade.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso conhecido e desprovido.

Tese de julgamento: “O incentivo financeiro adicional repassado pela União aos Municípios no âmbito do Programa de Agentes Comunitários de Saúde não possui natureza remuneratória e não pode ser pago diretamente aos agentes sem previsão em lei municipal específica”.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível nº 8000032-36.2025.8.05.0046, em que figuram como Apelantes GILDA FRANCA DE ALMEIDA E OUTROS e como Apelado o MUNICIPIO DE CANSANCAO.

Acordam os Desembargadores integrantes da Terceira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade, em CONHECER E NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, nos termos do voto do Relator.

Presidente 

Des. Alberto Raimundo Gomes dos Santos

Relator

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 TERCEIRA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 29 de Abril de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

Trata-se de Apelação Cível interposta por GILDA FRANCA DE ALMEIDA E OUTROS em face da sentença prolatada nos autos da ação de cobrança nº 8000032-36.2025.8.05.0046, que julgou improcedente a pretensão autoral, nos seguintes termos (Id. 98847689):

“Trata-se de ação e cobrança c/c obrigação de fazer movida por GILDA FRANCA DE ALMEIDA e OUTROS contra o MUNICÍPIO CANSANÇÃO, todos qualificados nos autos.

Aduzem os requerentes ser agentes comunitários de saúde vinculados à Secretaria Municipal de Saúde. Alegam ter direito ao recebimento do incentivo adicional instituído pelo art. 1º, inciso II, da Portaria nº 1.350/GM, de 2002, o qual é fixado e repassado ao Município requerido pelo Ministério da Saúde por meio do Fundo Municipal de Saúde. Contudo, sustentam que esse benefício não tem sido efetivamente repassado a eles.

(...)

Diante do exposto, JULGO IMPROCEDENTES OS PEDIDOS AUTORAIS, extinguindo o processo com resolução do mérito na forma do art. 487, I do Código de Processo Civil.

Custas e honorários de sucumbência pela parte Autora, estes que arbitro em 15% (quinze por cento) sobre o valor da causa. Fica, no entanto, suspensa a exigibilidade em razão da concessão do benefício da assistência judiciária gratuita.

Publique-se. Registre-se. Intimem-se.

(...)” 

Em suas razões recursais (Id. 98847692), os Apelantes argumentam que a Portaria nº 674/2003 distingue claramente o incentivo de custeio do incentivo adicional, sendo este último uma "décima terceira parcela a ser paga para o agente comunitário de saúde", com natureza de bônus pessoal e direto, e que o Município atuaria como mero repassador da verba federal. 

Sustentam a inexistência de revogação tácita da Portaria 674/2003 pela Lei nº 12.994/2014, uma vez que esta última lei tratou de questões distintas (piso salarial e fortalecimento de políticas), e o próprio Ministério da Saúde continuou a editar portarias que fixavam o incentivo adicional. 

Defendem a desnecessidade de lei municipal específica para o repasse de verba federal com destinação vinculada, afirmando que o art. 37, X, da CF não se aplica a recursos da União já vinculados. 

Pontuam a confissão do Município sobre o recebimento dos valores e a falta de comprovação do repasse, ou de sua aplicação.

Requerem o provimento do recurso, para que a ação seja julgada procedente.

Nas contrarrazões (Id. 98847693), a parte Apelada pugnou pelo desprovimento do recurso e pela manutenção da sentença.

É o relatório. Solicito a inclusão do feito em pauta de julgamento.

Salvador/BA, de de 2026.

Des. Alberto Raimundo Gomes dos Santos

Relator

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

A6

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.

Emerge dos autos a pretensão da parte Autora, Agentes Comunitários de Saúde do Município de Cansanção, de recebimento da parcela do incentivo financeiro federal (Incentivo Adicional), prevista na Portaria GM/MS nº 1350, de 24/07/2002, do Ministério da Saúde, e repassada pelo Governo Federal aos Municípios como parte da Política Nacional de Atenção Básica.

É cediço que o Incentivo Adicional vinculado ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde foi instituído pelo Ministério da Saúde, através da Portaria nº GM/MS nº 1.350/2002, que determinou, expressamente, o repasse da verba pelo Fundo Nacional de Saúde aos Fundos Municipais de Saúde, no último trimestre de cada ano, para utilização exclusiva no financiamento das atividades inerentes ao programa, in verbis:

Art. 1º Instituir o Incentivo Financeiro Adicional vinculado ao Programa de Saúde da Família e ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde.

§ 1º O incentivo de que trata este Artigo será transferido, em parcela única, do Fundo Nacional de Saúde aos Fundos Municipais de Saúde dos municípios qualificados no Programa de Saúde da Família ou no Programa de Agentes Comunitários de Saúde, no último trimestre de cada ano.

§ 2º O montante a ser repassado será calculado com base no número de agentes comunitários de saúde, cadastrados no Sistema de Informação de Atenção Básica - SIAB, no mês de julho de cada ano.

§ 3º O recurso referente ao Incentivo Financeiro Adicional que trata o caput deste artigo, deverá ser utilizado exclusivamente no financiamento das atividades dos ACS.

Ademais, a Portaria GM/MS nº 674/2003, editada posteriormente, passou a prever, em seu art. 3º, que o incentivo adicional representaria uma décima terceira parcela a ser paga ao Agente Comunitário de Saúde:

Art. 1º Estabelecer dois tipos de incentivo financeiro vinculado à atuação de Agentes Comunitários de Saúde, integrantes de equipes do Programa de Agentes Comunitários de Saúde ou do Programa de Saúde da Família:

I – Incentivo de custeio;

II – Incentivo adicional.

Art. 2º Definir que o incentivo de custeio é um valor destinado ao custeio da atuação de agentes comunitários de saúde, transferido em parcelas mensais de 1/12 (um doze avos), pelo Fundo Nacional de Saúde para os Fundos Municipais de Saúde ou, em caráter excepcional, para os Fundos Estaduais de Saúde.

§ 1º O valor do incentivo de custeio é de R$ 2.880,00 (dois mil e oitocentos e oitenta reais) por agente comunitário de saúde / ano.

§ 2º O número de agentes comunitários de saúde em atuação será obtido do cadastro de equipes e profissionais do Sistema de Informação de Atenção Básica – SIAB.

§ 3º A alimentação do Sistema de Informação de Atenção Básica – SIAB é mensal e obrigatória para todos os Municípios com os Programas de Agentes Comunitários de Saúde e de Saúde da Família implantados.

Art. 3º Definir que o incentivo adicional representa uma décima terceira parcela a ser paga para o agente comunitário de saúde.

Não obstante, também é cediço que o supracitado regramento fora inteiramente revogado pelo art. 4º da Portaria GM/MS nº 648/2006, que, por sua vez, não dispôs sobre a finalidade específica daquele benefício, permanecendo, entretanto, a finalidade geral concernente ao financiamento das atividades inerentes ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde.

Gize-se, portanto, que o incentivo adicional fora criado para ser utilizado exclusivamente no financiamento das atividades inerentes ao retrocitado Programa, auxiliando às Municipalidades no pagamento do décimo terceiro salário dos Servidores, durante a vigência da Portaria GM/MS nº 674/2003.

Ademais, ressalte-se que, com a edição da Portaria nº 1.761/2007, que fixou o valor do incentivo de custeio referente à implantação de Agentes Comunitários de Saúde, iniciou-se uma discussão acerca da finalidade do referido incentivo, uma vez que uns defendiam que o valor era destinado ao pagamento de vantagens remuneratórias aos servidores e outros que o repasse correspondia a um auxílio para o custeio de incrementos do programa (PACS).

Destarte, para que não remanescem dúvidas, o Ministério de Saúde editou a Nota de Esclarecimento à Portaria 1.761/2007, afirmando expressamente “que o valor repassado pelo Ministério da Saúde aos municípios e distrito federal se trata de um incentivo financeiro à estratégia e não de um valor atinente ao piso salarial dos ACS”.

Logo, é inelutável concluir que a mencionada verba de incentivo visa o incremento de ações e projetos direcionados à saúde da população, não se confundindo, portanto, com a instituição de vantagem pecuniária aos Agentes Comunitários de Saúde.

Isso porque o aludido normativo não indica, em ponto algum, que o referido incentivo  seja parcela remuneratória a ser destinada aos Agentes Comunitários de Saúde, revelando-se, em verdade, como repasse orçamentário para que os Municípios possam investir na qualidade do serviço prestado por esses Agentes.

No ponto, destaca-se a Portaria nº 1.761/2007 do Ministério da Saúde:

“PORTARIA Nº 1.761 DE 24 DE JULHO DE 2007

Fixa o valor do incentivo de custeio referente à implantação de Agentes Comunitários de Saúde.

O MINISTRO DE ESTADO DA SAÚDE, no uso de suas atribuições, e Considerando a Política Nacional de Atenção Básica, aprovada pela Portaria nº 648/GM de 28 de março de 2006; e Considerando os gastos da gestão municipal com a contratação de Agentes Comunitários de Saúde das estratégias Agentes Comunitários de Saúde e Saúde da Família, em conformidade à legislação vigente, resolve:

Art. 1º- Fixar, em R$ 532,00 (quinhentos e trinta e dois reais) por Agente Comunitário de Saúde, a cada mês, o valor do Incentivo Financeiro referente aos Agentes Comunitários de Saúde das estratégias Agentes Comunitários de Saúde e Saúde da Família.

§ 1º Estabelecer como base de cálculo do valor a ser transferido aos Municípios e ao Distrito Federal o número de ACS registrados no cadastro de equipes e profissionais do Sistema Nacional de Informação definido para este fim, no mês anterior à respectiva competência financeira.

§ 2º No último trimestre de cada ano será repassada uma parcela extra, calculada com base no número de Agentes Comunitários de Saúde registrados no cadastro de equipes e profissionais do Sistema de Informação definido para este fim, no mês de agosto do ano vigente, multiplicado pelo valor do incentivo fixado no caput deste artigo.

Art. 2º - Definir que os recursos orçamentários, de que trata a presente Portaria, corram por conta do orçamento do Ministério da Saúde, devendo onerar o Programa de Trabalho 10.301.1214.0589 - Incentivo Financeiro a Municípios Habilitados à Parte Variável do Piso de Atenção Básica - PAB para a Saúde da Família.

Art. 3º - Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação, com efeitos financeiros a partir da competência financeira agosto de 2007.”

Lado outro, conforme o disposto na Constituição Federal, a fixação, alteração e composição da remuneração dos servidores públicos deve, necessariamente, observar os arts. 37, X e 169, § 1º:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual sempre na mesma data e sem distinção de índices;

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. (Redação dada pela pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 

§ 1º. A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

Assim, da simples leitura dos retrocitados dispositivos constitucionais, infere-se que a concessão de vantagem pecuniária ou majoração de remuneração pelos entes integrantes da Administração Pública Direta, como no caso sub oculi, depende de autorização expressa em lei de iniciativa do chefe do Poder Executivo local, além de prévia dotação orçamentária.

Nessa senda, como bem pontuado pelo Julgador primevo, evidente que a ausência de edição de Lei em sentido formal, pelo executivo local, obsta o pagamento de parcela extra, denominada "incentivo financeiro adicional", não assistindo razão aos Apelantes.

Nesse sentido, é o entendimento deste Egrégio Tribunal de Justiça:

APELAÇÃO CÍVEL. AGENTE COMUNITÁRIA DO MUNICÍPIO DE VITÓRIA DA CONQUISTA. PRETENSÃO DA INCLUSÃO DO INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL NA FOLHA DE PAGAMENTO. VERBA ESTABELECIDA POR PORTARIAS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. AUSÊNCIA DE LEI LOCAL QUE DETERMINASSE REPASSE AOS SERVIDORES. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. FUNDAMENTO NÃO IMPUGNADO PELA APELANTE. PRECEDENTES DESTA CORTE DE JUSTIÇA. SENTENÇA DOTADA DE JURIDICIDADE. RECURSO DESPROVIDO. (TJ-BA - APL: 8002267-73.2022.8.05.0274, Relator: MANUEL CARNEIRO BAHIA DE ARAUJO, SEGUNDA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 04/10/2023)

RECURSO DE APELAÇÃO. DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AÇÃO ORDINÁRIA. SERVIDORA PÚBLICA MUNICIPAL. AGENTE COMUNITÁRIA DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. PORTARIA Nº 1.761/2007 DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. FALTA DE PREVISÃO LEGAL MUNICIPAL PARA O PAGAMENTO. VEDAÇÃO CONTIDA NOS ARTS. 37, 61 E 169 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. PRECEDENTES DO TJBA. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. (TJ-BA - APL: 8000346-79.2022.8.05.0274, Relator: CARMEM LUCIA SANTOS PINHEIRO, QUINTA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 25/09/2023)

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ORDINÁRIA DE COBRANÇA. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE. “INCENTIVO ADICIONAL ANUAL”. DESTINAÇÃO AOS AGENTES. INEXISTÊNCIA DE LEI DE INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO LOCAL PREVENDO O PAGAMENTO DE TAL PARCELA AOS SERVIDORES. VERBA INDEVIDA. SENTENÇA MANTIDA. APELO IMPROVIDO. (TJ-BA - APL: 8006803-64.2021.8.05.0274 , Relator: TELMA LAURA SILVA BRITTO, TERCEIRA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 18/05/2023)

Isto posto, voto no sentido de CONHECER e NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO.

Nos termos do art. 85, § 11 do CPC, majoro os honorários de sucumbência para 18% (dezoito por cento) sobre o valor atualizado da causa, ficando a exigibilidade da verba suspensa, por ser a Apelante beneficiária da gratuidade da justiça.

Salvador/BA, de de 2026.

Des. Alberto Raimundo Gomes dos Santos

Relator