PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Quinta Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8001680-43.2021.8.05.0191 |
| Órgão Julgador: Quinta Câmara Cível |
| APELANTE: TELEFONICA BRASIL S.A. |
| Advogado(s): GRACIELE PINHEIRO LINS LIMA |
| APELADO: MUNICIPIO DE PAULO AFONSO |
| Advogado(s): |
I - DA ADMISSIBILIDADE
O recurso preenche os requisitos de admissibilidade, sendo tempestivo, com regularidade formal e preparo devido, conforme requisitos extrínsecos e intrínsecos. Dessa forma, dele conheço.
II - DA SÍNTESE DA CONTROVÉRSIA
Trata-se de Apelação interposta por TELEFÔNICA BRASIL S.A. contra sentença que extinguiu, sem resolução do mérito, os Embargos à Execução Fiscal n.º 8001680-43.2021.8.05.0191, promovidos em face do MUNICÍPIO DE PAULO AFONSO, por ausência de garantia idônea da execução.
A Recorrente alega, em síntese: (i) validade da apólice de seguro-garantia com renovação automática até 19/02/2026; (ii) erro de interpretação da modulação de efeitos no Tema 919 do STF; (iii) incompetência do Município para instituir taxa sobre atividade de telecomunicação; (iv) ausência de requisitos de especificidade e divisibilidade da taxa; (v) nulidade da CDA.
III - DA INADMISSIBILIDADE DOS EMBARGOS À EXECUÇÃO POR AUSÊNCIA DE GARANTIA DO JUÍZO
A execução fiscal, como modalidade específica de cobrança judicial dos créditos fazendários, rege-se por estatuto próprio — a Lei nº 6.830/1980 — cuja especialidade sobrepõe-se às normas gerais do Código de Processo Civil. De acordo com o art. 16, §1º, da referida lei:
"Art. 16. §1º Não são admissíveis embargos do executado antes de garantida a execução."
Essa exigência de garantia não constitui mero formalismo, mas condição sine qua non à cognição do mérito dos embargos à execução. O Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp 1272827/PE (Tema 526), reiterou esse entendimento ao estabelecer a seguinte tese:
"Em atenção ao princípio da especialidade da Lei de Execuções Fiscais, mantido com a reforma do CPC/73, a nova redação do art. 736 do CPC dada pela Lei n. 11.382/2006 — artigo que dispensa a garantia como condicionante dos embargos — não se aplica às execuções fiscais diante da presença de dispositivo específico, qual seja, o art. 16, §1º, da Lei n. 6.830/1980." (STJ, REsp 1272827/PE, Rel. Min. Herman Benjamin, Primeira Seção, DJe 03/12/2012)
No caso concreto, restou incontroverso que a apólice de seguro-garantia apresentada (ID 100069654) perdeu sua eficácia em 01/03/2022, sem que a parte executada tivesse promovido a respectiva renovação em tempo oportuno. A posterior apólice (ID 407350161), protocolada apenas após a sentença, tampouco obteve a anuência da Fazenda Pública, o que impede seu reconhecimento como instrumento idôneo para fins de garantia da execução fiscal.
A jurisprudência do STJ é firme ao rejeitar a aplicação do art. 736 do CPC às execuções fiscais, mantendo a exigência de garantia prévia como condição de admissibilidade dos embargos:
"TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. RECURSO INTEGRATIVO RECEBIDO COMO AGRAVO REGIMENTAL. ART. 736 DO CPC. NÃO APLICAÇÃO AOS EMBARGOS DO DEVEDOR OPOSTOS CONTRA EXECUÇÃO FISCAL.
Embargos de declaração recebidos como agravo regimental.
A Primeira Seção, no julgamento do REsp 1272827/PE, realizado na sistemática do art. 543-C do CPC, decidiu: "em atenção ao princípio da especialidade da LEF, [...] a nova redação do art. 736, do CPC dada pela Lei n. 11.382/2006 [...] não se aplica às execuções fiscais [...]".
Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, ao qual se nega provimento." (EDcl no AREsp 637.447/DF, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 14/10/2015)
Nas lições do jurista Leandro Paulsen, com clareza doutrinária:
"A exigência da garantia do juízo prevista na LEF está calcada na premissa de que o executado, ao se insurgir contra a pretensão fazendária, deve proporcionar segurança mínima ao crédito, sem o que não se legitima a cognição judicial da sua impugnação." (PAULSEN, Leandro. Direito tributário: Constituição e Código Tributário à luz da doutrina e da jurisprudência. 11. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2019, p. 1097)
De se registrar, ainda, que a apólice trazida não cobre encargos legais, como juros e multas, além de carecer de comprovação de regularidade da seguradora perante a SUSEP, o que compromete sua idoneidade para fins de garantir a execução, conforme exigido pelo art. 9º, II, da Lei n. 6.830/1980:
"Art. 9º. A dívida ativa será garantida:
II — por fiança bancária ou seguro garantia idôneo, a juízo da autoridade competente."
Ausente, portanto, garantia válida e tempestiva, é irretocável a decisão que extinguiu os embargos à execução fiscal sem resolução de mérito, por inobservância de pressuposto processual indispensável à sua admissibilidade.
IV - DA INAPLICABILIDADE DA CIRCULAR SUSEP À INEXISTÊNCIA DE ACEITE PELA FAZENDA PÚBLICA
Embora a Circular SUSEP n.º 662/2022 estabeleça, em seu art. 8º, que "a apólice de seguro garantia de execução fiscal poderá conter cláusula de renovação automática até o cumprimento da obrigação principal, acessória e dos encargos legais objeto da apólice", tal previsão não possui o condão de afastar a necessária anuência expressa da Fazenda Pública quanto à idoneidade e aceitação da garantia ofertada.
Com efeito, a jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça estabelece que o seguro-garantia judicial, para ser considerado válido como caução em execução fiscal, deve ser previamente aceito pela Fazenda, bem como atender aos requisitos de idoneidade previstos na Lei n. 6.830/1980. No julgamento do AgInt no AREsp 1047971/SP, o STJ assentou que:
"O oferecimento de seguro garantia com prazo de validade determinado, ainda que com previsão de renovação automática, não dispensa a aceitação da Fazenda Pública." (STJ, AgInt no AREsp 1047971/SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe 30/06/2017).
A exigência de aceite expresso tem como fundamento a necessidade de proteção do crédito tributário, conforme orienta a doutrina especializada. Segundo Ricardo Lobo Torres:
"A Fazenda Pública não está obrigada a aceitar qualquer tipo de caução apresentada pelo contribuinte, cabendo-lhe verificar a efetiva segurança da garantia quanto à liquidez e exequibilidade." (TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 16. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2020, p. 423).
No caso sub examine, a apólice de seguro apresentada após a prolação da sentença não foi objeto de aceite pela Fazenda Pública, tampouco foram comprovadas a sua regularidade e a vigência contínua durante o trâmite da execução. Faltam-lhe, portanto, os requisitos mínimos para ser considerada apta à garantia do juízo.
A ausência de aceite formal e a inexistência de comprovação quanto à suficiência e à regularidade da garantia tornam inarredável a conclusão de que não houve cumprimento do pressuposto processual de admissibilidade previsto no art. 16, §1º, da LEF, o que justifica a extinção do feito sem resolução de mérito, conforme decidido pelo juízo a quo.
V - DO TEMA 919 DO STF E DA MODULAÇÃO DE EFEITOS
O julgamento do Recurso Extraordinário nº 776.594/SP, submetido ao regime da repercussão geral (Tema 919), constitui verdadeiro marco interpretativo no tocante à repartição constitucional de competências tributárias e administrativas envolvendo a instalação, o funcionamento e a fiscalização de torres e antenas de telecomunicações. Naquela oportunidade, o Supremo Tribunal Federal enfrentou de forma direta a controvérsia acerca da possibilidade de os Municípios instituírem taxas incidentes sobre tais estruturas.
Ao final do julgamento, o Plenário do Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese, cujo teor literal merece transcrição integral, dada a sua força vinculante:
“A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos Municípios instituir referida taxa” (RE 776.594/SP, Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 24/08/2022, DJe de 09/12/2022).
A ratio decidendi do precedente é cristalina: embora os entes federativos possam exercer competências administrativas e legislativas de forma harmônica, não se admite que o Município, sob o pretexto de exercer poder de polícia urbanística ou de uso do solo, institua taxa que incida materialmente sobre o funcionamento da infraestrutura de telecomunicações, matéria cuja regulação e fiscalização pertencem, por expressa opção constitucional, à União.
O Supremo Tribunal Federal, ademais, procedeu à modulação dos efeitos da decisão, conferindo-lhe eficácia prospectiva. Consta do acórdão que os efeitos da declaração de inconstitucionalidade somente se projetariam a partir da data de publicação da ata de julgamento do mérito, ocorrida em 09/12/2022, ressalvadas as ações judiciais ajuizadas até aquela data. Tal técnica decisória, amplamente aceita na jurisprudência constitucional, visa resguardar a segurança jurídica e a confiança legítima, sem comprometer a supremacia da Constituição.
No caso concreto, a execução fiscal foi ajuizada no ano de 2020, portanto antes do marco temporal fixado pelo Supremo Tribunal Federal, o que faz incidir na ressalva prevista na modulação. Desse modo, a exigência tributária questionada não nasceu sob a égide da orientação vinculante consolidada, havendo espaço para a sua subsistência no ordenamento jurídico.
A doutrina constitucional reconhece a importância da modulação como instrumento de ponderação entre a nulidade do ato inconstitucional e a estabilidade das relações jurídicas. Nesse sentido, Gilmar Ferreira Mendes leciona que “a modulação dos efeitos da decisão de inconstitucionalidade constitui técnica de concretização do princípio da segurança jurídica, permitindo que o Tribunal, em situações excepcionais, discipline os efeitos temporais da decisão, sem afastar a supremacia da Constituição” (MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2015, p. 1.214).
Assim, à luz do Tema 919 e da modulação de efeitos nele estabelecida, não subsiste nenhuma dúvida quanto à validade da cobrança questionada nos autos.
Conclui-se, portanto, que a conjugação entre a tese firmada no Tema 919 e o marco temporal da modulação conduz, de maneira inexorável, ao reconhecimento da possibilidade de exigência da Taxa de Fiscalização e Funcionamento pelo Município de Paulo Afonso no caso concreto, reforçando a tese de improcedência do apelo.
Ademais, a exação local revela-se compatível com os parâmetros de validade definidos pelo Pretório Excelso, uma vez que a Lei Municipal nº 967/2013 delimita a base de cálculo da TFF com fundamento no efetivo exercício do poder de polícia, voltado à fiscalização do funcionamento de equipamentos e estruturas de telecomunicação em solo urbano. A fiscalização é realizada por meio de vistorias, análise documental, e controle urbanístico, o que revela o exercício de atividade estatal divisível e específica.
Nas palavras de Hugo de Brito Machado:
"O poder de polícia tributável é aquele exercido com o objetivo de fiscalização, controle e ordenamento das atividades privadas, com vistas à segurança, à ordem, à saúde pública, aos costumes e à tranquilidade pública. E a taxa correspondente deve refletir os custos dessa atividade estatal específica." (MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 39. ed. São Paulo: Malheiros, 2018, p. 308)
Assim, não há que se falar em invalidade da TFF instituída pelo Município de Paulo Afonso/BA, que se encontra amparada pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (modulação dos efeitos) e respaldada em exercício legítimo do poder de polícia local.
VI - DA LEGITIMIDADE DA CDA
A impugnação à Certidão de Dívida Ativa (CDA) deduzida pela Apelante não encontra amparo na legislação vigente, tampouco na jurisprudência consolidada dos tribunais superiores. O art. 2º, §5º, da Lei nº 6.830/1980 (Lei de Execuções Fiscais), é categórico ao prescrever os elementos indispensáveis à validade da CDA:
"Art. 2º. [...] §5º. O Termo de Inscrição de Dívida Ativa, autenticado pela autoridade competente, indicará obrigatoriamente o nome do devedor e, sempre que possível, o dos co-responsáveis, a quantia devida, a origem e natureza do crédito, a fundamentação legal, o número do processo administrativo, a data da inscrição, e será assinado por autoridade competente."
A análise do título executivo que instrui a presente execução fiscal demonstra o atendimento rigoroso aos requisitos legais, constando de forma clara: (i) a origem do crédito tributário; (ii) a natureza da exação (Taxa de Fiscalização de Funcionamento); (iii) os dispositivos legais que amparam a cobrança (Lei Municipal nº 967/2013); (iv) o valor atualizado do débito; e (v) a data e assinatura da autoridade fazendária competente.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é pacífica ao reconhecer a presunção de liquidez e certeza da CDA, a qual somente pode ser ilidida por prova inequívoca do contribuinte, conforme se extrai do julgado:
"A Certidão de Dívida Ativa goza de presunção relativa de certeza e liquidez, podendo ser elidida por prova inequívoca a cargo do executado. (REsp 1.111.202/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Seção, DJe 01/02/2010 – Tema 117 do STJ)"
A propósito, ensina Leandro Paulsen:
"A CDA constitui título executivo extrajudicial dotado de presunção juris tantum de certeza e liquidez, sendo ônus do devedor a demonstração de vício relevante que comprometa sua validade ou exequibilidade." (PAULSEN, Leandro. Direito Tributário: Constituição e Código Tributário à luz da doutrina e da jurisprudência. 11. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2019, p. 1203)
No caso concreto, a Apelante limita-se a alegações genéricas, desacompanhadas de qualquer prova documental que evidencie a existência de erro material, formal ou ausência de fundamentação legal na CDA. Destarte, não há nenhuma nulidade a ser reconhecida, devendo prevalecer sua força executiva.
VII - DA REVOGAÇÃO DO BENEFÍCIO DA JUSTIÇA GRATUITA E DA VERBA HONORÁRIA
A sentença recorrida deferiu à Apelante o benefício da gratuidade da justiça, com fundamento em declaração unilateral de hipossuficiência. Todavia, tal concessão mostra-se indevida, na medida em que se trata de pessoa jurídica de direito privado, com notória capacidade econômico-financeira, não tendo sido apresentada qualquer prova robusta de sua alegada impossibilidade de arcar com os custos processuais.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, consolidada na Súmula n.º 481, dispõe que: "Faz jus ao benefício da justiça gratuita a pessoa jurídica com ou sem fins lucrativos que demonstrar sua impossibilidade de arcar com os encargos processuais." Tal demonstração, contudo, não foi realizada nos autos.
Ao revés, é público e notório que a TELEFÔNICA BRASIL S.A. figura entre os maiores grupos empresariais do setor de telecomunicações no país, fato que afasta, por si só, a presunção de necessidade. A mera declaração genérica de hipossuficiência, desprovida de qualquer comprovação contábil ou financeira, não se mostra apta a amparar a concessão do benefício, conforme entendimento reiterado da jurisprudência pátria.
Por conseguinte, impõe-se a revogação da gratuidade de justiça deferida na origem, tornando exigível a verba honorária fixada, sem prejuízo de eventual parcelamento ou forma de pagamento que a Apelante venha a requerer nos moldes legais.
VIII - CONCLUSÃO
Ante o exposto, NEGA-SE PROVIMENTO ao Recurso de Apelação interposto pela TELEFÔNICA BRASIL S.A., mantendo-se, por seus próprios fundamentos, a sentença proferida nos autos dos Embargos à Execução Fiscal n.º 8001680-43.2021.8.05.0191.
Majoro a verba honorária sucumbencial ao patamar de 20% (vinte por cento) sobre o valor atualizado da causa, considerando a sucumbência recursal.
Revogo, por fim, o benefício da justiça gratuita anteriormente concedido à Apelante, determinando a exigibilidade da verba honorária, nos termos do art. 98, §3º, do CPC.
Sala das Sessões, de de 2026.
PRESIDENTE
DESª. CARMEM LÚCIA SANTOS PINHEIRO
RELATORA
PROCURADOR(A) DE JUSTIÇA