PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

                                                                                                                                   EMENTA

Apelação cível. Ação ordinária de cobrança de diferenças salariais cumulada com obrigação de fazer. Servidora pública municipal efetiva ocupante do cargo de auxiliar de portaria. Progressão funcional horizontal por referência prevista na Lei Municipal nº 044/95 do Município de Seabra. Pretensão de enquadramento nas referências devidas com pagamento de diferenças remuneratórias retroativas. Sentença de procedência. Recurso do município que reitera alegações de superação dos limites de despesa com pessoal previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, não preenchimento dos requisitos legais pela servidora, especialmente a avaliação de desempenho, e ausência de previsão legal para pagamento de parcelas retroativas. Omissão administrativa configurada. Comissão de Julgamento de Progressão e regulamentação dos critérios de avaliação de desempenho não instituídas pelo município, apesar de a lei municipal de 1995 ter estabelecido prazos para tanto. Inércia administrativa que perdura por aproximadamente trinta anos e não pode ser invocada pelo ente público para frustrar direito subjetivo do servidor. Progressão funcional prevista em lei que constitui ato vinculado, e não discricionário, ao preenchimento dos requisitos legais. Aplicação do entendimento firmado pelo Superior Tribunal de Justiça no Tema 1.075, segundo o qual é ilegal o ato de não concessão de progressão funcional quando atendidos os requisitos legais, independentemente da superação dos limites orçamentários da Lei de Responsabilidade Fiscal, por se tratar de direito subjetivo do servidor decorrente de determinação legal, enquadrado na exceção prevista no art. 22, parágrafo único, inciso I, da Lei Complementar nº 101/2000. Efeitos financeiros retroativos devidos desde a data do implemento dos requisitos objetivos, respeitada a prescrição quinquenal, nos termos da Súmula 85 do STJ e do Decreto nº 20.910/32. Recurso conhecido e não provido.

                                           ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível nº 8003783-32.2019.8.05.0243 , em que figura como apelante  MUNICÍPIO DE SEABRA , e como apelada ANDREIA SOARES MENDES.

ACORDAM os Desembargadores integrantes da 5ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, em negar provimento ao recurso e assim o fazem pelos motivos a seguir expostos.

Sala das Sessões da 5ª Câmara Cível,  de 2026.

                                                       PRESIDENTE

                                      DES. JOSÉ CÍCERO LANDIN NETO

                                                           RELATOR

                                              PROCURADOR DE JUSTIÇA

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 QUINTA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 2 de Março de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

Trata-se de Recurso de Apelação interposto pelo MUNICÍPIO DE SEABRA, em face da r. Sentença proferida pelo Juízo da Vara dos Feitos de Relações de Consumo, Cíveis e Comerciais da Comarca de Seabra/BA, que, nos autos da Ação Ordinária de Cobrança de Diferenças Salariais c/c Obrigação de Fazer em Razão da Progressão Horizontal (Processo nº 8003783-32.2019.8.05.0243), julgou procedente o pedido formulado pela Autora, ANDREIA SOARES MENDES, para condenar o Réu a conceder à servidora a progressão funcional horizontal (por referência) e a pagar as diferenças remuneratórias retroativas, observada a prescrição quinquenal.

A parte Autora, ANDREIA SOARES MENDES, ajuizou a presente demanda em 31 de outubro de 2019, alegando ser servidora pública municipal efetiva, ocupante do cargo de Auxiliar de Portaria desde 01 de setembro de 2003 (ID 97158295, p. 1).

Sustentou, na exordial, seu direito à progressão funcional, tanto na modalidade Vertical (por Classe) quanto na modalidade Horizontal (por Referência), conforme previsto na Lei Municipal nº 044/95 e suas alterações (ID 97158297, 97158298, 97158299 e 97158300).

A petição inicial detalhou o regime de progressão do servidor municipal de Seabra, Bahia, citando, em particular, o art. 16 da Lei Municipal nº 044/95, que estabelece as formas de progressão Vertical e Horizontal (ID 97158295, p. 1-2).

Em relação à progressão horizontal, objeto principal da demanda, a Autora ressaltou que a lei municipal prevê a movimentação para o nível seguinte, gradativamente, a cada 2 (dois) anos, com um acréscimo de 5% (cinco por cento) sobre o salário básico para cada referência (I, II, III e IV), desde que preenchidos os requisitos de tempo de serviço e obtenção de conceito favorável em avaliação de desempenho (ID 97158295, p. 2, 4-5).

A servidora asseverou que, embora tenha obtido a progressão vertical da Classe A para a Classe B em outubro de 2012, o Município Réu manteve-se inerte quanto à concessão das progressões horizontais por Referência, desde que completou seu estágio probatório. A causa da omissão, conforme a inicial, reside na inércia da Administração Pública em instituir a Comissão de Julgamento de Progressão e, consequentemente, realizar a avaliação de desempenho, a despeito do que determina o art. 18 e 19 da Lei Municipal nº 044/95, que fixou prazo para tal providência, não cumprida até a data da propositura da ação, o que obstou o exercício de seu direito subjetivo (ID 97158295, p. 2-5).

Diante da omissão administrativa, a Autora postulou a concessão da progressão horizontal, com o enquadramento nas Referências devidas (progressão gradual a cada dois anos de efetivo exercício), bem como a condenação do Município ao pagamento das verbas retroativas, desde o período em que o direito se tornou exigível, respeitada a prescrição quinquenal (ID 97158295, p. 5-6, 15).

O MUNICÍPIO DE SEABRA apresentou Contestação (ID 97158313), arguindo, preliminarmente, a necessidade de suspensão do processo em razão da afetação do Tema 1.075 do Superior Tribunal de Justiça. No mérito, alegou, em síntese: a) O excesso de gastos com pessoal, excedendo o limite de 54% da Receita Corrente Líquida (RCL), conforme a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a LC nº 178/2021; b) O não preenchimento integral dos requisitos legais pela servidora, notadamente a ausência de comprovação da avaliação de desempenho e de Requerimento de Direito e Vantagens (RDV) específico para a progressão horizontal; c) A impossibilidade de o Poder Judiciário conceder a vantagem unilateralmente, em respeito ao princípio da Separação dos Poderes, devendo, no máximo, fixar prazo para que a Administração decida (obrigação de fazer); d) A prescrição de qualquer pretensão anterior a outubro de 2014, conforme o Decreto nº 20.910/32; e e) A ausência de previsão legal para pagamento de parcelas retroativas.

A Autora apresentou Réplica (ID 97159719), refutando as alegações de defesa e destacando que o Tema 1.075/STJ já havia sido julgado (em 24/02/2022), firmando tese favorável aos servidores no sentido de que os limites da LRF não são óbice à progressão funcional quando esta decorre de lei. Reiterou o caráter vinculado do ato e a impossibilidade de ser prejudicada pela omissão do Município, sustentando a aplicação da Súmula 85 do STJ para os retroativos.

Sobreveio a r. Sentença (ID 97159721), que julgou procedente a demanda. O Juízo a quo reconheceu o direito subjetivo da Autora à progressão funcional horizontal, afastou a necessidade da avaliação de desempenho em face da omissão da Administração, e afastou o óbice da LRF, com base na jurisprudência do STJ, em especial o Tema 1.075. Condenou o Município à concessão da progressão a cada 2 (dois) anos de efetivo exercício, e ao pagamento dos efeitos financeiros retroativos, limitados ao quinquênio que antecedeu o ajuizamento da ação (outubro de 2014), além de conceder a tutela de urgência para a implementação imediata da vantagem.

Irresignado, o MUNICÍPIO DE SEABRA interpôs Recurso de Apelação (ID 97159724), no qual reitera os argumentos apresentados em sede de contestação: superação dos limites da LRF, não preenchimento dos requisitos legais pela servidora (notadamente o da avaliação de desempenho e o caráter singelo dos cursos de qualificação apresentados), a necessidade de o Judiciário limitar-se a determinar a decisão administrativa e o afastamento da condenação ao pagamento de retroativos por ausência de previsão legal.

O Município apelante postulou ainda a concessão de efeito suspensivo ao recurso e o juízo de retratação.

A Apelada apresentou Contrarrazões (ID 97159727), pugnando pela manutenção integral da Sentença recorrida, ratificando a tese de direito subjetivo, ato vinculado, omissão administrativa e a superação da questão da LRF pelo Tema 1.075/STJ.

É O RELATÓRIO, com o qual restituo os autos à Secretaria, solicitando a sua inclusão em pauta para julgamento (CPC, art. 931).

Salvador/BA, 23 de janeiro de 2026.

 Des. José Cícero Landin Neto 

Relator

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

O presente Recurso de Apelação cinge-se à irresignação do MUNICÍPIO DE SEABRA contra a Sentença que reconheceu o direito da servidora ANDREIA SOARES MENDES à progressão funcional horizontal (por Referência) e condenou o Ente Público ao pagamento das diferenças salariais retroativas, em virtude da omissão administrativa em realizar a avaliação de desempenho, requisito previsto na legislação municipal.

Conheço do recurso porquanto presentes os pressupostos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade.

O cerne da controvérsia repousa na aplicabilidade e nos efeitos da Lei Municipal nº 044/95, notadamente em seus arts. 16, 20 e 32, que preveem a progressão funcional horizontal por Referência, condicionada, entre outros requisitos, à obtenção de conceito favorável em avaliação de desempenho, a ser promovida por comissão tripartite instituída pelo próprio Município (art. 18 e 19).

O Município Apelante alega, essencialmente, que a servidora não preencheu todos os requisitos legais, em especial o da avaliação de desempenho, e questiona a qualidade da qualificação profissional apresentada (ID 97159724, p. 3-4). Contudo, a própria defesa do Município, desde a Contestação, revela que a comissão responsável pela avaliação e a regulamentação dos critérios de pontuação, embora previstas na Lei Municipal desde 1995, jamais foram efetivamente instituídas.

Conforme bem fundamentado na Sentença, a Administração Pública tem o dever legal de concretizar as normas de seu próprio Plano de Carreira. O art. 18 da Lei Municipal nº 044/95 estabeleceu o prazo de 60 (sessenta) dias, a contar da publicação da lei (em 1995), para a criação da Comissão de Julgamento, e o art. 19 estabeleceu mais 120 (cento e vinte) dias para a criação do regulamento e normas de avaliação (ID 97159721, p. 5-6). A inércia administrativa, que perdura por aproximadamente trinta anos, não pode, em nenhuma hipótese, ser invocada pelo Município como fundamento para frustrar o direito subjetivo do servidor.

A progressão funcional, quando prevista em lei, não é um ato discricionário da Administração, mas sim um ato vinculado ao preenchimento dos requisitos legais. Uma vez estabelecida em lei a possibilidade de progressão como forma de valorização do servidor e aperfeiçoamento dos serviços públicos, a omissão do Poder Público em criar os mecanismos necessários para a sua efetivação (no caso, a comissão e a avaliação de desempenho) configura violação ao princípio da legalidade e da eficiência, impedindo o próprio Município de beneficiar-se de sua torpeza.

O direito da servidora decorre do efetivo cumprimento dos requisitos objetivos que independem da atuação da Administração, como o lapso temporal e o exercício contínuo das funções, sem penalidades disciplinares, fatos não contestados pelo Município.

A progressão horizontal se deu, no caso, pelo critério temporal de dois anos para cada Referência, conforme o art. 32 da Lei Municipal nº 044/95, e deve ser garantida à servidora. Qualquer entendimento em sentido contrário equivaleria a anular a eficácia dos dispositivos legais do Plano de Carreira por ato omissivo do próprio Poder Executivo.

Dessa forma, a dispensa do requisito da avaliação de desempenho, em virtude da prolongada e injustificada inércia da Administração, é medida que se impõe para assegurar a efetividade do direito à progressão, em total consonância com a ratio decidendi aplicada pelo Juízo a quo.

Nesse contexto, a progressão de categoria, como bem destacou a Sentença ao citar precedente do Superior Tribunal de Justiça (REsp nº 1986254), "não decorre do poder discricionário do Chefe do Executivo Municipal, mas sim da lei", sendo ato vinculado (ID 97159721, p. 7-8).

Nesse sentido, o julgado desta Corte, colacionado como jurisprudência no contexto, reforça tal entendimento ao dispor que a progressão por titulação e avaliação, quando previstos em lei, consubstanciam-se em ato vinculado, sem juízo de discricionariedade da Administração:

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER C/C COBRANÇA. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. SERVIDORA PÚBLICA DO MUNICÍPIO DE BARREIRAS. PROGRESSÃO VERTICAL POR TITULAÇÃO. GRADUAÇÃO EM CURSO SUPERIOR. ACRÉSCIMO REFERENTE AO CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO. PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS PREVISTOS NA LEI MUNICIPAL N.º 762/2007. PROGRESSÃO DEVIDA COM O RESPECTIVO PAGAMENTO DOS VALORES RETROATIVOS. ATO VINCULADO. MUNICÍPIO QUE NÃO SE DESINCUMBIU DO SEU ÔNUS DA PROVA. SENTENÇA REFORMADA. RECURSO PROVIDO EM PARTE. (...) 4. Além do reenquadramento para a classe IV, em razão da progressão por titulação (graduação), com acréscimo de 40 (10 a cada mudança de classe) ao piso salarial anterior que recebia, a Apelante também faz jus a mais 10 (dez por cento) pela realização de Curso de Especialização, conforme previsão do art. 30, XXI da Lei Municipal, pois diferentemente do que entendeu o Magistrado a quo, consubstancia-se em ato vinculado, sem juízo de discricionariedade da Administração. RECURSO PROVIDO EM PARTE. (TJ-BA - Apelação: 80017571120208050022, Relator.: GUSTAVO SILVA PEQUENO, PRIMEIRA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 16/08/2022).

O Município Apelante renova a tese de que a concessão da progressão e o pagamento dos valores decorrentes representam óbice intransponível, em face da superação dos limites de despesa com pessoal previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), citando o excesso de gastos verificado e a imposição da Lei Complementar nº 178/2021 de redução anual do índice (ID 97159724, p. 2-3).

No entanto, tal argumento, amplamente debatido e refutado pela jurisprudência das Cortes Superiores, já foi definitivamente resolvido pelo Superior Tribunal de Justiça, sob o rito dos recursos repetitivos. O Tema 1.075 do STJ, mencionado na Contestação e na Réplica e expressamente adotado pela Sentença, estabeleceu que:

"É ilegal o ato de não concessão de progressão funcional de servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, a despeito de superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público, tendo em vista que a progressão é direito subjetivo do servidor público, decorrente de determinação legal, estando compreendida na exceção prevista no inciso I do parágrafo único do art. 22 da Lei Complementar n. 101/2000."

A tese firmada é clara ao reconhecer que a progressão funcional, por ser direito público subjetivo derivado de determinação legal, encontra-se ressalvada da vedação contida no art. 22, parágrafo único, I, da Lei Complementar nº 101/2000, que excetua "os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual" (ID 97159721, p. 10-11, citando expressamente a tese do Tema 1.075/STJ).

A progressão funcional, diferentemente de aumentos ou vantagens concedidas a título precário ou discricionário, constitui movimentação inerente à carreira do servidor, sendo, portanto, imperativa quando preenchidos os requisitos.

O descompasso entre a despesa de pessoal e a receita corrente líquida é problema que o Município deve solucionar por outros meios previstos na própria LRF (como a redução de cargos em comissão ou a exoneração de servidores não estáveis, conforme o art. 169 da Constituição Federal), e não pela supressão de direitos de seus servidores efetivos.

Portanto, o argumento do Município Apelante, fundado nos limites da LRF e na Lei Complementar nº 178/2021, é de ser integralmente rejeitado, em conformidade com o entendimento consolidado do Superior Tribunal de Justiça.

O Município Apelante alega a ausência de previsão legal para o pagamento de parcelas retroativas e questiona a retroatividade dos efeitos financeiros, limitando-os, quando muito, à data de eventual requerimento administrativo (ID 97159724, p. 6). A Sentença, por sua vez, determinou que os efeitos financeiros retroagissem à data em que o servidor implementou os requisitos legais (o decurso de cada período de 2 anos), respeitada a prescrição quinquenal, a partir de outubro de 2014 (ID 97159721, p. 9).

O entendimento do Juízo a quo coaduna-se perfeitamente com a orientação das Cortes Superiores em casos de omissão administrativa. Tratando-se de progressão funcional, o termo inicial dos efeitos financeiros deve ser a data em que o servidor cumpriu os requisitos objetivos exigidos pela lei, independentemente da data do reconhecimento formal ou do requerimento administrativo.

A progressão é devida pelo simples implemento dos requisitos, e a omissão administrativa não pode servir de base para privar o servidor de seus vencimentos no período.

Nesse sentido, a Sentença acertadamente aplicou a regra da Súmula 85 do Superior Tribunal de Justiça, que estabelece que "Nas relações de trato sucessivo em que a Fazenda Pública figure como devedora, quando não tiver sido negado o próprio direito reclamado, a prescrição atinge apenas as prestações vencidas antes do quinquênio anterior à propositura da ação".

A propositura da ação se deu em 31 de outubro de 2019, o que, de fato, atinge a pretensão relativa às parcelas vencidas antes de 31 de outubro de 2014, conforme o art. 1º do Decreto nº 20.910/32.

A retroatividade dos efeitos financeiros à data do implemento dos requisitos, com a limitação imposta pela prescrição quinquenal, conforme decidido na Sentença, é a solução jurídica mais adequada e a única capaz de concretizar o direito subjetivo da servidora sem ferir o princípio da legalidade, mantendo-se, assim, irretocável o julgado neste ponto.

Diante de todo o exposto, as razões recursais apresentadas pelo MUNICÍPIO DE SEABRA não possuem o condão de desconstituir os sólidos fundamentos adotados pelo Juízo de Primeiro Grau. A Sentença recorrida deu a correta aplicação à Lei Municipal nº 044/95 e suas alterações, e encontra-se em harmonia com a jurisprudência dominante das Cortes Superiores, especialmente no que tange aos efeitos da omissão administrativa e à inaplicabilidade da LRF como óbice à concessão de direitos subjetivos previstos em lei.

Em homenagem ao princípio da causalidade e à sucumbência recursal do Apelante, impõe-se a majoração dos honorários advocatícios, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil.

Ante o exposto, nego provimento ao recurso, mantendo-se incólume a Sentença proferida pelo Juízo a quo em todos os seus termos e fundamentos, por estar em plena sintonia com a legislação aplicável e com o entendimento pacificado dos Tribunais Superiores.

Majoro os honorários advocatícios sucumbenciais devidos pelo MUNICÍPIO DE SEABRA para 15% (quinze por cento) sobre o valor da condenação, em observância ao disposto no art. 85, § 11, do Código de Processo Civil.

Salvador/BA, 23 de janeiro de 2026.

 Des. José Cícero Landin Neto 

Relator