PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Quinta Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8002353-48.2022.8.05.0208 |
| Órgão Julgador: Quinta Câmara Cível |
| APELANTE: MUNICIPIO DE REMANSO |
| Advogado(s): |
| APELADO: EDIVAN LOPES ALMEIDA DE BRITO |
| Advogado(s): RICARDO PENALVA DE OLIVEIRA |
Trata-se de ação cujo objeto é o reconhecimento do direito à evolução funcional horizontal de servidor público municipal efetivo, ocupante do cargo de porteiro desde 03/12/2004, com o consequente pagamento das diferenças salariais retroativas, julgada procedente na origem para determinar o reenquadramento no Nível J e o pagamento do montante histórico de R$ 15.920,78.
Observo que o recurso foi juntado de forma tempestiva, gozando, a parte autora, da gratuidade deferida na origem (ID 98209814), tendo a ré a prerrogativa da isenção legal de preparo. Atendeu-se, também, os demais requisitos de admissibilidade intrínsecos e extrínsecos.
Há quatro questões em discussão: (i) saber se a Lei Municipal nº 102/2002 possui autoaplicabilidade para a concessão de progressão funcional horizontal independentemente de regulamentação por decreto; (ii) saber se a determinação judicial de cumprimento da progressão funcional viola o princípio da separação dos poderes; (iii) saber se a progressão funcional horizontal configura bis in idem com o adicional por tempo de serviço (quinquênio); e (iv) saber se a ausência de dotação orçamentária específica ou a observância da Lei de Responsabilidade Fiscal impedem a concessão do benefício.
A primeira questão em discussão consiste na autoaplicabilidade do artigo 21, § 1º, da Lei Municipal nº 102/2002. A legislação local previu expressamente que, diante da omissão da Administração Municipal em promover a avaliação anual de desempenho, o servidor que houver cumprido o tempo de dois anos na mesma referência salarial será automaticamente promovido horizontalmente. A exigência de regulamentação por decreto não pode obstar a eficácia do direito material assegurado pela própria lei, sob pena de se beneficiar o ente público de sua própria inércia.
A segunda questão em discussão diz respeito à suposta violação ao princípio da separação dos poderes. O controle jurisdicional de atos administrativos omissivos que lesam direitos subjetivos de servidores públicos não configura ingerência indevida. O Poder Judiciário, ao determinar a implementação da progressão, atua nos estritos limites da legalidade, garantindo a eficácia da norma editada pelo próprio Município e impedindo que a omissão do Poder Executivo esvazie o conteúdo do plano de cargos e salários.
A terceira questão em discussão envolve a alegação de cumulação indevida com o adicional por tempo de serviço. Os institutos possuem naturezas e fatos geradores distintos. O quinquênio, previsto no artigo 49 da Lei Municipal nº 102/2002, é uma vantagem pecuniária concedida exclusivamente em razão do tempo de serviço contínuo. A progressão horizontal, por sua vez, constitui forma de desenvolvimento na carreira, atrelada ao mérito e à avaliação periódica, cuja automaticidade decorre apenas de uma sanção legal à omissão administrativa, não desvirtuando a sua natureza originária.
A quarta questão em discussão refere-se aos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal e à ausência de dotação orçamentária prévia. O ente municipal argumenta que a concessão do benefício esbarra em restrições orçamentárias e na falta de estudo de impacto financeiro. Contudo, a jurisprudência superior estabelece que a concretização de direitos subjetivos de servidores, previstos em lei anterior, não pode ser paralisada por alegações genéricas de superação de limites prudenciais ou de adequação orçamentária, existindo exceções legais expressas para despesas decorrentes de determinação legal.
A norma demonstra que a promoção horizontal consiste no deslocamento do funcionário para o nível salarial imediatamente superior dentro da mesma faixa salarial, exigindo, em regra, a avaliação de desempenho baseada em critérios de idoneidade, eficiência, disciplina, assiduidade e dedicação (artigos 19 e 20 da Lei Municipal nº 102/2002). Contudo, o § 1º do artigo 21 da mesma lei resguarda o servidor contra a inércia estatal, determinando a progressão automática caso a avaliação não seja realizada no prazo estipulado pela própria Administração.
O artigo 37, caput, da Constituição Federal impõe à Administração Pública a estrita observância ao princípio da legalidade. Desse modo, o ente municipal encontra-se vinculado aos ditames da lei que ele próprio propôs e sancionou. A tese de que a norma dependeria de uma primeira comissão de avaliação para gerar efeitos práticos esvazia o comando legal protetivo, permitindo que a inércia administrativa anule direitos adquiridos e perpetue a estagnação funcional dos servidores efetivos.
Na esteira que foi anteriormente citado, a sentença vergastada mostra-se escorreita, ao condenar a acionada no dever de efetivar o reenquadramento funcional e pagar as diferenças salariais decorrentes. Afinal, a parte autora demonstrou nos autos, por meio do Termo de Posse (ID 98209809) e das Fichas Financeiras (ID 98209810), que ingressou no serviço público em 03/12/2004, no cargo de porteiro, e preencheu o lapso temporal ininterrupto exigido pela legislação local para a obtenção das progressões reclamadas.
Ficou demonstrado no feito que o Município de Remanso permaneceu deliberadamente inerte desde o ingresso do servidor, deixando de constituir a comissão competente e de deflagrar os processos anuais de avaliação de desempenho. A omissão contínua da Administração não pode prejudicar o servidor que cumpre seus deveres diários, atraindo de forma inexorável a incidência da regra de progressão automática prevista no diploma municipal, sob pena de enriquecimento ilícito do ente público e punição desproporcional ao trabalhador.
A tese de que haveria bis in idem com o quinquênio não se sustenta frente à análise sistemática da legislação. A progressão horizontal decorre do desenvolvimento estruturado na carreira, que, embora exija o decurso de tempo como requisito objetivo, está originariamente atrelada ao mérito. O fato de a lei impor a progressão automática como consequência da mora administrativa não transmuda a natureza da progressão em mero adicional temporal. O quinquênio permanece como vantagem pecuniária autônoma, concedida exclusivamente pela permanência no serviço, não havendo identidade de fundamentos que justifique a vedação constitucional de acúmulo.
Quanto à alegação de ofensa à Lei de Responsabilidade Fiscal e à ausência de dotação orçamentária para suportar o impacto financeiro das progressões, a matéria encontra-se definitivamente pacificada no Superior Tribunal de Justiça sob a sistemática dos recursos repetitivos. O Tema 1.075 do STJ firmou a tese vinculante de que é ilegal o ato de não concessão de progressão funcional de servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, a despeito de superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referente a gastos com pessoal de ente público, tendo em vista que a progressão é direito subjetivo do servidor público, decorrente de determinação legal, estando compreendida na exceção prevista no inciso I do parágrafo único do art. 22 da Lei Complementar 101/2000.
Doutro lado, a acionada foi incapaz de trazer aos processos, fatos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito buscado, limitando-se a apresentar justificativas orçamentárias, alegações de inconstitucionalidade desprovidas de base concreta e defesas formais que não afastam o comando legal expresso. O ente municipal não comprovou qualquer falta funcional, ausência injustificada ou penalidade disciplinar que pudesse enquadrar o servidor nas vedações do artigo 25 da Lei Municipal nº 102/2002.
Provada a situação, impõe-se a implementação imediata da progressão horizontal correspondente a 09 (nove) níveis, conforme a tabela do Anexo VI da Lei nº 102/2002, bem como o pagamento das diferenças salariais retroativas, devidamente atualizadas, respeitada a prescrição das parcelas anteriores ao quinquênio que antecedeu a propositura da demanda.
A jurisprudência desta Corte tem posicionamento pacífico sobre a matéria, na medida em que a omissão injustificada da Administração pública municipal em realizar a avaliação de desempenho não impede a concessão da progressão horizontal ao servidor público, tampouco a Lei de Responsabilidade Fiscal serve de escudo para o descumprimento de direitos subjetivos consolidados:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. PROGRESSÃO FUNCIONAL HORIZONTAL. MUNICÍPIO DE REMANSO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. OMISSÃO ADMINISTRATIVA NA REALIZAÇÃO DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO. AUTOAPLICABILIDADE DA LEI MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INEXISTÊNCIA DE BIS IN IDEM COM QUINQUÊNIO. OBSERVÂNCIA DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. RECURSO NÃO PROVIDO.
I. CASO EM EXAME
Apelação Cível interposta pelo Município de Remanso em face de sentença que julgou procedente ação cominatória de progressão funcional horizontal cumulada com cobrança ajuizada por servidor público efetivo. A decisão reconheceu o direito do autor à ascensão ao nível E, correspondente a seis promoções horizontais (2012, 2014, 2016, 2018, 2020, 2022), condenando o Município a efetuar o ajustamento salarial no prazo de quinze dias, sob pena de multa diária, bem como ao pagamento das diferenças salariais pretéritas no valor de R 34.315,93, observada a prescrição quinquenal, com correção monetária e juros pela taxa SELIC. O apelante sustenta que a Lei Municipal nº 102/2002 carece de regulamentação por decreto, viola o princípio da separação dos poderes, configura bis in idem com o quinquênio e desrespeita a Lei de Responsabilidade Fiscal.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
Há quatro questões em discussão: (i) definir se a Lei Municipal nº 102/2002 possui autoaplicabilidade para a concessão de progressão funcional horizontal independentemente de regulamentação por decreto; (ii) estabelecer se a determinação judicial de cumprimento da progressão funcional viola o princípio da separação dos poderes; (iii) determinar se a progressão funcional horizontal configura bis in idem com o adicional por tempo de serviço (quinquênio); (iv) verificar se a ausência de dotação orçamentária específica ou a observância da Lei de Responsabilidade Fiscal impedem a concessão do benefício.
III. RAZÕES DE DECIDIR
1. A Lei Municipal nº 102/2002 possui autoaplicabilidade, não dependendo de regulamentação por decreto do Poder Executivo para produzir seus efeitos, uma vez que estabelece claramente os requisitos para a progressão funcional horizontal, sendo a omissão administrativa em regulamentar ou realizar avaliações periódicas incapaz de obstar direito já assegurado por lei.
2. A omissão da Administração em regulamentar ou realizar as avaliações periódicas não pode servir de pretexto para negar direito já assegurado por lei, sob pena de flagrante violação ao princípio da legalidade e da boa-fé administrativa, configurando verdadeiro exercício de poder legislativo negativo que desvirtuaria a harmonia e independência entre os poderes.
3. O Poder Judiciário, ao determinar o cumprimento de direito previsto em lei, não invade a esfera de competência do Executivo ou do Legislativo, mas exerce seu papel constitucional de controle da legalidade e de garantia do acesso à justiça, assegurando que a lei seja efetivamente aplicada e que os direitos subjetivos dos administrados não sejam tolhidos por omissões injustificadas da Administração.
4. A progressão funcional horizontal não se confunde com o adicional por tempo de serviço (quinquênio), possuindo naturezas jurídicas e fatos geradores distintos, uma vez que o quinquênio constitui adicional por tempo de serviço puro, concedido a cada cinco anos independentemente de avaliação, enquanto a progressão, embora considere o tempo (a cada dois anos), exige outros requisitos como conclusão do estágio probatório, idoneidade moral, eficiência, disciplina, assiduidade e dedicação ao serviço.
5. A previsão de promoção automática em caso de omissão da Administração não desvirtua a natureza meritória da progressão, mas serve como mecanismo para garantir que a inércia do gestor não prejudique o servidor, sendo a finalidade da progressão valorizar o desenvolvimento profissional e a eficiência na carreira, enquanto o quinquênio constitui vantagem pela mera permanência no serviço público.
6. A Lei de Responsabilidade Fiscal e o ADCT não podem ser utilizados como escusa para o descumprimento de direitos já adquiridos e previstos em lei, conforme pacificado pelo Superior Tribunal de Justiça no Tema 1.075, que estabelece ser ilegal o ato de não concessão de progressão funcional quando atendidos todos os requisitos legais, a despeito de superados os limites orçamentários da LRF.
7. A ausência de dotação orçamentária específica ou a superação dos limites da LRF não podem servir de fundamento para suprimir direitos já incorporados ao patrimônio jurídico dos servidores, especialmente quando a lei que instituiu o direito está em vigor há mais de duas décadas, sob pena de insegurança jurídica e desrespeito à legalidade.
8. A decisão judicial possui natureza declaratória e condenatória, não criando direito novo, mas declarando a existência de direito preexistente estabelecido pela Lei Municipal nº 102/2002, visando à recomposição do status quo ante e à reparação dos prejuízos decorrentes da inércia do ente público.
IV. DISPOSITIVO E TESE
Recurso não provido. Tese de julgamento: 1. A Lei Municipal que institui plano de carreira dos servidores públicos, estabelecendo requisitos objetivos para progressão funcional horizontal, possui autoaplicabilidade, não dependendo de regulamentação por decreto do Poder Executivo, sendo a omissão administrativa em realizar avaliações de desempenho incapaz de obstar direito já assegurado por lei. 2. A determinação judicial de cumprimento de progressão funcional prevista em lei não viola o princípio da separação dos poderes, constituindo exercício regular da função jurisdicional de controle da legalidade e garantia do acesso à justiça. 3. A progressão funcional horizontal e o adicional por tempo de serviço (quinquênio) possuem naturezas jurídicas e fatos geradores distintos, não configurando bis in idem, uma vez que a progressão visa valorizar o desenvolvimento profissional mediante avaliação de requisitos específicos, enquanto o quinquênio constitui vantagem pela mera permanência no serviço público. 4. A ausência de dotação orçamentária específica ou os limites da Lei de Responsabilidade Fiscal não podem servir de fundamento para suprimir direitos já incorporados ao patrimônio jurídico dos servidores quando a progressão funcional constitui direito subjetivo decorrente de determinação legal.
Dispositivos relevantes citados: Artigos 21, 1º e 3º, 49 da Lei Municipal nº 102/2002; artigo 37, inciso X, da Constituição Federal; artigo 41, XXVI, da Constituição do Estado da Bahia; artigos 15, 16 e 22, parágrafo único, inciso I, da Lei Complementar 101/2000 (LRF); artigo 113 do ADCT; artigo 169 da Constituição Federal; artigo 3º da Emenda Constitucional nº 113/2021; artigo 405 do Código Civil; artigo 85, 2º, 3º, I e 16 do Código de Processo Civil.
Jurisprudência relevante citada: Súmula Vinculante nº 37 do STF; Súmula 85 do STJ; Tema 864 do STF; Tema 984 do STF; Tema 1.075 do STJ; precedentes do Tribunal de Justiça da Bahia em casos idênticos envolvendo o Município de Remanso (Apelações nºs 8000483-28.2020.8.05.0146, 8002494-64.2019.8.05.0146, 8000256-12.2021.8.05.0208, 8000237-06.2021.8.05.0208, 8000140-69.2022.8.05.0208, 8000161-45.2022.8.05.0208, 8000814-47.2022.8.05.0208, 8000159-75.2022.8.05.0208)."
(Apelação/Reexame Necessário 8000392-72.2022.8.05.0208, Rel(a). Des(a). Maria das Gracas Guerra de Santana Hamilton, Quinta Câmara Cível, Disponibilizado no DJEN em 26/09/2025)
Ante o exposto, o VOTO é no sentido de NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO, para manter a sentença objurgada, nos seus integrais termos, por estes e pelos próprios fundamentos.
Sobre o valor da condenação deverá incidir correção monetária e juros de mora orientados pela seguinte regra: i) até 08/12/2021, correção monetária pelo IPCA-E e juros de mora segundo o índice de remuneração da caderneta de poupança; ii) a partir de 09/12/2021, correção monetária e juros de mora pela Taxa Selic, acumulada mensalmente, uma única vez, até o efetivo pagamento, conforme disposto no art. 3º da Emenda Constitucional nº 113/2021; iii) a partir de 09/09/2025, em razão da superveniência da Emenda Constitucional nº 136/2025, a atualização monetária deverá observar o IPCA, acrescido de juros simples de 2% ao ano, salvo se esse somatório ultrapassar a Taxa Selic acumulada no mesmo período, hipótese em que deverá prevalecer a Selic como teto máximo.
Mantidos os honorários sucumbenciais, porquanto já fixados no percentual máximo previsto no artigo 85, §3º, do CPC.
Sem custas (art. 10, IV, da Lei Estadual nº 12.373/2011).
Salvador/BA, (data registrada no sistema).
Desa. Graça Marina Vieira Furtado
Relatora
GMVF03