PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Segunda Câmara Cível
| Processo: REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL n. 8002446-39.2024.8.05.0079 |
| Órgão Julgador: Segunda Câmara Cível |
| JUIZO RECORRENTE: JUIZ DE DIREITO 1ª V DE FAZENDA PÚBLICA DE EUNÁPOLIS |
| Advogado(s): |
| RECORRIDO: ROMILDO JESUS DA SILVA e outros (2) |
| Advogado(s): FILIPE RODRIGUES LIMA, EDIVANIA DOS SANTOS |
Conhece-se da Remessa Necessária, por se tratar de improcedência da ação popular, sujeitando-se ao reexame obrigatório, conforme previsão legal (art. 19 da Lei nº 4.717 /65) e entendimento consolidado.
A Ação Popular em análise foi proposta por cidadão, visando à anulação do Contrato Administrativo nº 038/2023, celebrado entre a Câmara Municipal de Itapebi e uma sociedade de advocacia, destinado à revisão e atualização da Lei Orgânica e do Regimento Interno, com assessoria correlata, no valor global de R$ 60.000,00 (-).
O Juízo a quo julgou improcedentes os pedidos por ausência de prova de ilegalidade e lesividade, reconhecendo a regularidade dos pagamentos e a execução do objeto; indeferiu a máfé e afastou custas/honorários (art. 5º, LXXIII, CF; art. 13, caput, Lei nº 4.717/1965).
No caso concreto, evidencia-se que a sentença merece integral confirmação.
Foi alegado que houve o pagamento antecipado e que não foi comprovada a integral execução do serviço, em ofensa ao art. 37 da CF, à Lei nº 4.320/1964, à legislação de licitações e à Lei nº 4.717/1965.
Os réus defenderam a inexigibilidade (art. 74, III, da Lei nº 14.133/2021 c/c art. 3ºA da Lei nº 8.906/1994), diante da singularidade/notória especialização do objeto e o cumprimento integral do objeto (reuniões, minutas entregues em 12/2023, audiências públicas, inclusive participação em 03/2024 sem ônus), com pagamentos parcelados após relatórios mensais; pugnaram pela impossibilidade da liminar (Lei nº 8.437/1992), rechaçaram indisponibilidade e suscitaram litigância de máfé.
A Ação Popular, consagrada no art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal e disciplinada pela Lei nº 4.717/1965, constitui instrumento de democracia participativa posto à disposição de qualquer cidadão para a tutela do patrimônio público, da moralidade administrativa, do meio ambiente e do patrimônio histórico e cultural.
Trata-se de remédio constitucional de natureza cívica, cuja finalidade precípua é a invalidação de atos administrativos que se revelem simultaneamente ilegais e lesivos aos bens jurídicos por ela tutelados.
A ação popular, conforme o art. 1º da Lei nº 4.717/1965, tem definidos a legitimidade ativa e o objeto, com vocação desconstitutiva. Seu sucesso processual pressupõe a comprovação conjunta de ilegalidade/ilegitimidade do ato impugnado e de lesividade efetiva ou ao menos potencial aos bens jurídicos tutelados, em especial ao patrimônio público.
Nessa linha, eventual desconformidade formal ou a violação meramente nominada a um princípio administrativo ou norma isolada, quando desacompanhada da demonstração do prejuízo real ao erário ou à moralidade, é insuficiente para ensejar a anulação do ato e a condenação ao ressarcimento, que são as pretensões máximas da Ação Popular em questão.
É o que se convencionou denominar de princípio da instrumentalidade das formas aplicado ao Direito Administrativo Sancionador: não haverá nulidade sem prejuízo (pas de nullité sans grief). Se o objetivo final da ação é a proteção do patrimônio público, a ausência de dano demonstra a inutilidade do provimento jurisdicional perseguido, quanto ao ressarcimento.
No caso concreto, a análise detida da prova documental constante dos autos, realizada pelo Juízo a quo e corroborada pelos argumentos da defesa e pelos pareceres ministeriais, revela a quebra dessa premissa, esvaziando a pretensão autoral em seus dois pilares fundamentais.
O primeiro ponto de impugnação autoral, referente à suposta antecipação indevida dos pagamentos, não se sustenta diante do regime contratual e da prova documental. O Contrato Administrativo nº 038/2023, conforme detalhado na Cláusula Quinta (ID’s 476390138), estabelecia claramente que o preço global de R$ 60.000,00 (-) seria adimplido em 04 (quatro) parcelas mensais, iguais e sucessivas, de R$ 15.000,00 (-) cada.
Tal modalidade de liquidação financeira é intrínseca e comum em contratos de prestação de serviços de natureza intelectual e continuada, como é o caso de assessoria técnica especializada para reforma legislativa. Tais serviços, ao contrário da entrega de um bem físico ou de uma obra pontual e indivisível, são realizados em etapas, ao longo de um período de vigência, caracterizando-se como contratos de trato sucessivo. O pagamento escalonado reflete a progressão da execução contratual.
Os comprovantes de pagamento acostados pela defesa demonstram que as parcelas foram quitadas em 27/09/2023, 23/10/2023, 24/11/2023 e 21/12/2023. Essas datas não apenas respeitam o cronograma estabelecido no contrato (que previa vencimentos a partir de 20/09/2023), como também indica que foram realizadas após o início da execução das atividades do respectivo período, inexistindo pagamento antecipado, conforme apontado pelo Juízo de origem.
Embora o art. 145 da Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações) considere o pagamento antecipado medida excepcional, o que se veda, em primeiro plano, é o desembolso da totalidade ou de parte significativa do valor contratual antes do início da execução ou sem a correspondente garantia. Na hipótese em exame, o pagamento restou devidamente vinculado à prestação parcial dos serviços e à apresentação de relatórios mensais de atividades, o que afasta a figura da antecipação indevida, como manifestação de má-fé ou burla ao erário.
Mesmo sob a ótica da Lei nº 4.320/64, que rege as finanças públicas, a liberação de recursos deve estar adstrita à execução da despesa, sendo que, em contratos de assessoria, a execução é progressiva e contínua. Equiparar o pagamento de parcelas mensais, em um contrato com vigência de quatro meses, a um pagamento integralmente antecipado e de índole lesiva configura interpretação tendenciosa, restritiva e inadequada à complexidade dos serviços intelectuais contratados. O Juízo a quo, com acerto, concluiu que a inexistência de antecipação irregular mitigava o argumento de ilegalidade.
Mais relevante do que a mera discussão sobre a forma de pagamento é a análise da lesividade inerente a esse ato. Se, hipoteticamente, houvesse uma irregularidade quanto a forma de pagamento, para que a Ação Popular prosperasse, seria imprescindível demonstrar que essa irregularidade resultou em um dano financeiro, o que somente ocorreria se, após o pagamento, o serviço não tivesse sido prestado.
Neste ponto, a prova documental apresentada pelos Réus e analisada na instância singular é absolutamente conclusiva e robusta no sentido de demonstrar o cabal cumprimento das obrigações contratuais pela sociedade de advocacia. O objeto do Contrato nº 038/2023 envolvia um conjunto de tarefas de alta complexidade: a reforma e atualização da Lei Orgânica e do Regimento Interno, assessoria à comissão especial, organização de audiências públicas e entrega de minutas.
O conjunto probatório, que incluiu relatórios mensais de atividades, atas de reuniões com os vereadores e a comissão especial e registros fotográficos da participação em trabalhos técnicos (IDs 93413923 à 93413935), evidencia a execução progressiva e efetiva do contrato ao longo de sua vigência.
A defesa logrou êxito em demonstrar a entrega das minutas dos anteprojetos legislativos (Lei Orgânica e Regimento Interno) à Presidência da Casa Legislativa em dezembro de 2023, dentro do prazo de validade contratual. A principal obrigação de resultado imputável à contratada, que era fornecer o subsídio técnico e as minutas para permitir a reforma legislativa, foi cumprida.
É vital sublinhar a distinção entre a função consultiva e a função legiferante. A sociedade de advocacia tinha a obrigação de assessorar, elaborar as minutas e subsidiar tecnicamente a comissão. A aprovação ou rejeição dessas propostas, as eventuais emendas parlamentares e a condução final do processo legislativo são atos de soberania e discricionariedade política exclusivos do Poder Legislativo Municipal, a quem a empresa não poderia substituir. Não se pode exigir do contratado que garanta o sucesso político ou a aprovação final das leis para considerar seu serviço prestado.
Uma vez comprovada a prestação integral do serviço técnico intelectual, conforme o escopo contratado, a alegação de lesividade ao erário se desfaz completamente. O Município de Itapebi recebeu a contraprestação pactuada (assessoria, minutas, relatórios e participação em trabalhos) e, portanto, não houve desfalque patrimonial. Meras ilações do Autor popular, sem a correspondente prova capaz de infirmar o vasto conjunto probatório apresentado pelos Réus, não são suficientes para caracterizar a lesão.
Ressalta-se que o parecer ministerial de segundo grau corretamente enfatizou que, no contexto da Ação Popular, a ausência da comprovação de dano impede a confirmação do juízo de nulidade com ressarcimento, razão pela qual a manutenção da sentença de improcedência é medida de rigor técnico.
Embora o foco principal da Ação Popular e da sentença recorrida tenha recaído sobre a lesividade decorrente do pagamento e da execução, é relevante pontuar a regularidade da modalidade de contratação, também questionada perfunctoriamente na exordial.
A reforma da Lei Orgânica Municipal e do Regimento Interno da Câmara são serviços que demandam conhecimento especializado em Direito Público, Direito Constitucional e hermenêutica legislativa de alto nível. Tais serviços enquadram-se na hipótese de inexigibilidade de licitação, prevista no art. 74, inciso III, da Lei nº 14.133/2021, que cuida da contratação de "serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual com profissionais ou empresas de notória especialização".
Especificamente para serviços advocatícios, o Estatuto da Advocacia (Lei nº 8.906/1994), em seu art. 3º-A, introduzido pela Lei nº 14.039/2020, consolidou a natureza técnica e singular dos serviços profissionais de advogado, quando comprovada a notória especialização. A singularidade, neste contexto, não significa unicidade do profissional, mas a particularidade da demanda que justifica a escolha do profissional em razão de sua confiança e capacitação técnica específica.
Os documentos juntados (certificados e atestados de capacidade técnica) visaram justamente demonstrar a expertise do escritório contratado no campo do direito municipal e da técnica legislativa. Não há, portanto, indício de fraude ou burla ao processo licitatório na escolha da modalidade, apenas a adequação da Administração ao regime jurídico que preza pela eficiência na contratação de serviços técnicos essenciais.
Assim, seja pela legalidade presumida da modalidade de contratação, seja, e principalmente, pela irrefutável prova da efetiva prestação dos serviços, o Contrato nº 038/2023 se revela válido e plenamente executado, sem que se configure qualquer prejuízo ao erário.
Por fim, em relação ao pleito dos Réus de condenação do Autor Popular nas penas da litigância de má fé — notadamente o pagamento do décuplo das custas judiciais, conforme o art. 13 da Lei nº 4.717/65 —, a sentença também deve ser integralmente confirmada neste aspecto.
Embora a Ação Popular tenha sido julgada improcedente por ausência de prova da lesividade, a improcedência do pedido e a ausência de fundamentação jurídica robusta não se confundem, em absoluto, com a má fé processual. O exercício do direito de propositura da Ação Popular é um relevante instrumento constitucional de fiscalização cívica, sendo o autor isento de custas e ônus sucumbenciais, salvo se comprovada a má fé, nos termos do art. 5º, LXXIII, da CF/88
A má fé exige a demonstração inequívoca do dolo processual, da intenção deliberada do cidadão de falsear a verdade, de usar o processo para fins manifestamente escusos, ou de agir com temeridade gritante, nos termos previstos no Código de Processo Civil.
No caso dos autos, a interpretação dos fatos pelo Autor, ainda que equivocada e rechaçada pela prova documental, baseou-se na fiscalização de pagamentos públicos, o que está na essência da garantia constitucional. Acolher o pedido de condenação por litigância de má fé, sem a presença de dolo cabalmente comprovado, criaria um desestímulo excessivo e injustificado ao exercício da cidadania fiscalizatória, esvaziando a finalidade democrática e repressiva da Ação Popular.
O Juízo a quo agiu com prudência ao indeferir tal condenação, respeitando o pressuposto da boa-fé no exercício de direitos fundamentais.
À falta de prova concreta da ilegalidade do ato impugnado e, principalmente, de sua lesividade ao erário, impõe-se a manutenção integral da sentença que julgou improcedentes os pedidos da ação popular. Preserva-se, ainda, a não condenação do autor em custas e honorários, nos termos do art. 5º, LXXIII, da CF/88, inexistindo elementos que autorizem o reconhecimento de litigância de má-fé.
Conclusão
Ante o quanto exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO à Remessa Necessária, confirmando integralmente a sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Eunápolis, que julgou improcedentes os pedidos formulados na Ação Popular nº 8002446-39.2024.8.05.0079, por ausência de comprovação da ilegalidade e da lesividade ao patrimônio público.
É como voto.
Certificado o trânsito em julgado, devolvam-se os autos à origem, com a imediata baixa na distribuição e as anotações de praxe.
Salvador, data registrada no sistema.
Des. Manuel Carneiro Bahia de Araújo
Relator