PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Quinta Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8018081-91.2023.8.05.0080 |
| Órgão Julgador: Quinta Câmara Cível |
| APELANTE: MUNICIPIO DE FEIRA DE SANTANA |
| Advogado(s): |
| APELADO: SINDICATO DOS AGENTES COMUNITARIOS DE SAUDE DE FEIRA DE SANTANA |
| Advogado(s): HILNA SERAPHIM FALCAO |
Presentes os pressupostos de admissibilidade intrínsecos (cabimento, legitimidade, interesse recursal e inexistência de fato impeditivo ou extintivo do direito de recorrer) e extrínsecos (tempestividade e regularidade formal), conheço do recurso de apelação. Ressalte-se que o preparo é dispensado, por se tratar de recurso interposto pela Fazenda Pública Municipal.
Adentrando ao mérito recursal, a controvérsia submetida a este Egrégio Tribunal consiste em verificar se os Agentes Comunitários de Saúde (ACS) do Município de Feira de Santana preenchem os requisitos legais para a percepção da Gratificação pelo Exercício em Unidades de Saúde (GEUS), instituída pela Lei Complementar Municipal nº 01/1994.
A legislação municipal de regência, especificamente o Estatuto dos Servidores Públicos do Município de Feira de Santana (Lei Complementar nº 01/1994), estabelece em seu artigo 69, inciso III, a previsão da referida vantagem. Por sua vez, o artigo 74 do mesmo diploma legal, com a redação dada pela Lei Complementar nº 132/2020, dispõe sobre os critérios de concessão:
"Art. 74. Os servidores que tenham exercício em unidades de saúde do municipio farão jus à gratificação estabelecida nesta subseção.
Parágrafo Único. A gratificação de que trata este artigo será regulamentada por decreto, pelo Executivo, tendo por base a produtividade do servidor e não poderá exceder os seguintes limites:
a) 40% (quarenta por cento), para os servidores lotados em posto de saúde e em unidades ambulatoriais extra-Hospitalares.
b) 80% (oitenta por cento), para os servidores lotados em unidades hospitalares."
O cerne da irresignação do Município Apelante reside na interpretação da expressão "exercício em unidades de saúde". A Administração Pública sustenta uma exegese literal e restritiva, defendendo que apenas o trabalho realizado fisicamente no interior das instalações prediais das unidades de saúde ensejaria o pagamento da gratificação. Por conseguinte, como os Agentes Comunitários de Saúde realizam visitas domiciliares e trabalho de campo, estariam excluídos do benefício.
Tal interpretação, contudo, não merece prosperar, porquanto desconectada da realidade organizacional do Sistema Único de Saúde (SUS) e da própria estrutura funcional da carreira dos Agentes Comunitários de Saúde.
A Lei Federal nº 11.350/2006, que regulamenta as atividades dos Agentes Comunitários de Saúde, estabelece que a atuação desses profissionais se dá no âmbito da atenção básica à saúde. É consabido que a atenção básica é estruturada tendo como base física e referência territorial as Unidades Básicas de Saúde (UBS) e as Unidades de Saúde da Família (USF).
O Agente Comunitário de Saúde não é um profissional "avulso" ou desvinculado da estrutura administrativa. Ao contrário, ele é parte integrante e indissociável da equipe de saúde lotada na unidade. É na unidade de saúde que o Agente Comunitário de Saúde recebe suas diretrizes, participa de reuniões de planejamento, entrega seus relatórios, abastece-se de materiais e encaminha os pacientes da comunidade. A unidade de saúde é o seu ponto de referência funcional, sua lotação administrativa e o centro de sua subordinação hierárquica.
A prova documental carreada aos autos corrobora essa conclusão. Os contracheques anexados, a exemplo daqueles pertencentes aos servidores substituídos (IDs 95502283 a 95502857), indicam expressamente a lotação em unidades específicas, tais como "USF CAMPO LIMPO V", "USF SITIO NOVO", "USF TOMBA II", entre outras. Além disso, o Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CNES), documento oficial do Ministério da Saúde, vincula nominalmente cada Agente Comunitário de Saúde a uma unidade de saúde específica, com carga horária definida.
O fato de a atividade preponderante do ACS ser realizada "porta a porta", portanto, não retira a sua condição de servidor com exercício na unidade de saúde. O trabalho externo é, na verdade, uma extensão da atuação da unidade de saúde no território adscrito. A interpretação pretendida pelo Apelante levaria ao absurdo de considerar que o Agente Comunitário de Saúde, embora servidor da saúde, não teria "exercício" em local algum, ficando num limbo administrativo, o que não se admite.
Ademais, a gratificação em comento possui natureza propter laborem, instituída para compensar o desgaste e as peculiaridades do serviço prestado no âmbito da saúde pública. Os Agentes Comunitários de Saúde, ao realizarem a busca ativa de doenças e a promoção de saúde nas residências, estão expostos a riscos e condições de trabalho que justificam, com ainda mais razão, a percepção da vantagem, em pé de igualdade com os demais servidores da equipe (médicos, enfermeiros, técnicos) que, por atuarem internamente, recebem a gratificação.
No que tange à alegação de ausência de regulamentação por decreto executivo como óbice ao pagamento, melhor sorte não assiste ao Apelante. A Lei Complementar nº 01/1994 é vigente há cerca de trinta anos. A inércia do Chefe do Poder Executivo em editar o decreto regulamentador mencionado no parágrafo único do artigo 74 não pode servir de fundamento para negar eficácia a um direito previsto em lei complementar.
Aceitar tal argumento seria permitir que a Administração Pública se beneficiasse da própria torpeza, utilizando a omissão no dever de regulamentar como instrumento para o não cumprimento da lei. O Poder Judiciário, quando provocado, tem o dever de afastar tal lesão a direito, garantindo a aplicabilidade da norma legal, sobretudo quando os parâmetros para a concessão (lotação em unidade de saúde e percentuais máximos) já estão delineados na própria lei. No caso, tratando-se de unidades extra-hospitalares (Postos de Saúde/USF), aplica-se o percentual de 40% (quarenta por cento) previsto na alínea 'a' do parágrafo único do art. 74 da LC 01/94.
Ressalte-se que a jurisprudência pátria é pacífica no sentido de que a omissão regulamentar da Administração não pode esvaziar o conteúdo econômico de direitos assegurados em lei aos servidores públicos.
Nesse sentido, mutatis mutandis, tem decidido esta corte de justiça:
APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AÇÃO DE COBRANÇA . ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. EXISTÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL NA LEGISLAÇÃO DO MUNICÍPIO. AUTONOMIA DOS ENTES FEDERATIVOS . AUSÊNCIA DE LEI ESPECÍFICA REGULAMENTADORA. INÉRCIA DO PODER PÚBLICO. SUPRIMENTO EM PROCESSO JUDICIAL. CABIMENTO DA AÇÃO AJUIZADA . GARANTIA A DIREITO DO TRABALHADOR. DESNECESSIDADE DE REALIZAÇÃO DE PERÍCIA EM CASOS ESPECÍFICOS. INTELIGÊNCIA DOS ARTS. 374, II E III, DO CPC . SENTENÇA MANTIDA. APELAÇÃO CONHECIDA E NÃO PROVIDA. 1. A falta de previsão expressa na Constituição, não afasta o direito do Servidor Público à percepção do adicional de insalubridade quando exercer atividade em contato com material insalubre . 2. O texto constitucional na sua atual redação, ao não prever no rol expresso dos direitos automaticamente assegurados aos Servidores Público o adicional de insalubridade, acabou por reafirmar a necessidade de legislação específica dos respectivos entes federativos, restando imprescindível lei específica local para que seja reconhecido o direito à sua percepção.. 3. Incontestável a omissão da Administração Pública no que diz respeito ao seu dever de regulamentar o referido direito, gerando reflexos sobre o Servidor, que, exercendo atividade insalubre, vem sendo preterido de seu direito. 4. Tal omissão permite ao Poder Judiciário confrontar o ato ilegal e apresentar ao Servidor a equitativa contrapartida, sem que implique em violação ao princípio constitucional da separação dos Poderes, ou ao entendimento sumulado pelo STF, através do Enunciado nº 339, vez que não se trata de concessão de aumento de vencimentos, mas de reconhecimento a direito do servidor ao adicional previsto em lei . 5. A prova pericial se mostra despicienda, uma vez que restou comprovado, que exerceu a Servidora cargo de Auxiliar de Serviços Gerais, lotada na Secretaria de Saúde, executando tarefas de conservação, manutenção e limpeza em geral de hospitais e postos de saúde, nas suas dependências internas e externas. SENTENÇA MANTIDA. APELAÇÃO CONHECIDA E NÃO PROVIDA . Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível nº 8000553-63.2021.8.05 .0258, em que figuram, como apelante, MUNICÍPIO DE TEOFILÂNDIA, e, como apelada, MARIA JOSÉ CORDEIRO DE ALMEIDA. ACORDAM os Desembargadores integrantes da Segunda Câmara Cível do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, em NEGAR PROVIMENTO à Apelação, e assim o fazem pelas razões que integram o voto do eminente Desembargador Relator. Sala das Sessões, de de 2025. Des . Jorge Barretto Relator
(TJ-BA - Apelação: 80005536320218050258, 2ª Câmara Cível, Relator.: José Jorge Lopes Barreto da Silva, Data de Publicação: 08/04/2025).
Quanto às alegações de impacto orçamentário e violação à Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), é cediço que os limites de gastos com pessoal previstos na LRF não podem servir de justificativa para o descumprimento de direitos subjetivos dos servidores públicos assegurados por lei. Tratando-se de vantagem pecuniária legalmente instituída, sua despesa é de caráter obrigatório, motivo pelo qual a Administração Pública deve promover os ajustes orçamentários necessários para o seu adimplemento, e não negar o direito dos servidores.
Sobre a matéria, oportuno colacionar a exegese firmada pelo Superior Tribunal de Justiça no julgamento do Tema Repetitivo 1075, o qual, mutatis mutandis, consolidou o entendimento de que a implementação de vantagens remuneratórias previstas em lei não se submete às vedações da Lei de Responsabilidade Fiscal relativas ao estouro de limites de gastos, uma vez que se trata de obrigação decorrente de comando legal anterior. Eis a tese fixada:
"É vedado o ato de revisão de vencimentos, ou de concessão de vantagem pecuniária, que importe aumento de despesa, quando excedidos os limites de gastos com pessoal previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal (artigos 19 e 20 da Lei Complementar n. 101/2000), exceto se a referida revisão for proveniente de sentença judicial, ou de lei, ou de contrato, anteriores ao período de restrição." (Tema 1075 STJ).
No presente caso, a Gratificação pelo Exercício em Unidade de Saúde decorre de Lei Complementar Municipal de 1994, sendo, portanto, anterior a qualquer período de restrição orçamentária atual, o que autoriza sua implementação judicial imediata. O Superior Tribunal de Justiça possui entendimento consolidado de que a alegação de insuficiência orçamentária ou de limites da LRF não é oponível para eximir o ente público do pagamento de vantagens remuneratórias previstas em lei aos seus servidores.
Por fim, observa-se que a sentença recorrida está em consonância com a prova dos autos e com o direito aplicável. O Magistrado de piso analisou detidamente a questão, reconhecendo a procedência do pedido com base na legislação municipal e na realidade fática do exercício funcional dos Agentes Comunitários de Saúde. A decisão paradigma mencionada nos autos, referente aos Agentes de Combate às Endemias (que possuem regime jurídico semelhante), reforça a correção do entendimento adotado na sentença ora combatida.
Destarte, não havendo qualquer erro in judicando ou in procedendo a ser corrigido, a manutenção da sentença é medida que se impõe.
Considerando o desprovimento do recurso e o trabalho adicional realizado em grau recursal, consubstanciado na apresentação de contrarrazões, impõe-se a majoração dos honorários advocatícios de sucumbência, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil. O Juízo a quo fixou os honorários em 10% (dez por cento) sobre o valor da condenação. Majoro-os, portanto, para 15% (quinze por cento) sobre o valor da condenação, a serem apurados em liquidação de sentença.
Ante o exposto, VOTO no sentido de NEGAR PROVIMENTO ao Recurso de Apelação, mantendo-se incólume a sentença vergastada, com a majoração dos honorários advocatícios sucumbenciais para 15% (quinze por cento) sobre o valor da condenação, nos termos da fundamentação supra.
Salvador/BA, (data registrada no sistema).
Desa. Graça Marina Vieira Furtado
Relatora
GMVF03