PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA DOS EMBARGOS À EXECUÇÃO, EXTINGUINDO O FEITO EXECUTIVO. IRRESIGNAÇÃO DA EMBARGADA. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DO FUNDO MUNICIPAL DE SAÚDE ACOLHIDA NA ORIGEM. MÉRITO. NOTAS FISCAIS DESPROVIDAS DE ATESTO DE RECEBIMENTO DOS SERVIÇOS. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA EFETIVA CONTRAPRESTAÇÃO. INEXIGIBILIDADE DA OBRIGAÇÃO. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 

I. Caso em exame 

Trata-se de Apelação Cível interposta contra a Sentença proferida nos autos dos Embargos à Execução 8000220-95.2017.8.05.0050 (ID 103752667), que julgou procedentes os pedidos formulados pelo Município de Caravelas, reconhecendo a ilegitimidade passiva do Fundo Municipal de Saúde e a inexequibilidade do título que embasa a Ação de Execução 8001017-08.2016.8.05.0050, por ausência de comprovação da efetiva prestação dos serviços, extinguindo, por conseguinte, a demanda executiva.

II. Questões em discussão 

As questões centrais a serem dirimidas consistem em: a) Analisar a legitimidade passiva do Fundo Municipal de Saúde para figurar em execuções decorrentes de contratos firmados no âmbito de suas atividades; b) Verificar a exequibilidade de título extrajudicial (contrato administrativo acompanhado de notas fiscais) em face da Fazenda Pública, quando ausente o atesto de recebimento dos serviços ou outra prova inequívoca da contraprestação, conforme exigido em cláusula contratual e pela legislação de finanças públicas.

III. Razões de decidir

1.              O Fundo Municipal de Saúde, embora possua inscrição no CNPJ para fins de gestão orçamentária e fiscal, constitui-se como unidade contábil desprovida de personalidade jurídica própria, sendo parte integrante da estrutura do Município. A responsabilidade por suas obrigações é imputada ao ente municipal ao qual está vinculado, o que impõe o reconhecimento de sua ilegitimidade para figurar no polo passivo da demanda.

2.              Nos termos do artigo 783 do Código de Processo Civil, a execução deve se fundar em título que represente obrigação certa, líquida e exigível. Em se tratando de contrato administrativo, a exigibilidade do pagamento pela Administração Pública está condicionada à comprovação da regular execução do objeto contratual pelo particular, o que se formaliza, usualmente, pelo atesto de recebimento dos bens ou serviços.

3.              A cláusula quinta dos contratos que fundamentam a execução estabelece expressamente que o pagamento está condicionado não apenas à apresentação da nota fiscal, mas também ao “atestado pelo Contratante o recebimento definitivo do objeto licitado”. A ausência de tal atesto ou de qualquer outra prova pré-constituída da efetiva prestação dos serviços retira a exigibilidade do título, tornando a via executiva inadequada. A comprovação da prestação do serviço, nesse cenário, demandaria dilação probatória, própria da ação de conhecimento.

IV. Dispositivo e tese

Recurso de Apelação conhecido e, no mérito, desprovido. Sentença mantida em sua integralidade. Honorários advocatícios sucumbenciais majorados em sede recursal.

Tese de julgamento:

"[1. Os Fundos Públicos, como o Fundo Municipal de Saúde, são universalidades de recursos desprovidas de personalidade jurídica e, portanto, não possuem capacidade para figurar, de forma autônoma, no polo passivo de ações judiciais, sendo a responsabilidade por seus atos e obrigações imputada ao ente federativo ao qual se vinculam.]"

"[2. A execução de contrato administrativo contra a Fazenda Pública, ainda que acompanhado de notas fiscais, pressupõe a demonstração da exigibilidade da obrigação, a qual, por força de disposição contratual e da legislação de finanças públicas (art. 63 da Lei 4.320/64), depende da comprovação da efetiva contraprestação pelo particular, materializada pelo atesto de recebimento do serviço, sob pena de inexequibilidade do título.]"

Dispositivos relevantes citados: Artigos 71 e 72 da Lei 4.320/1964; Art. 14 da Lei Complementar 141/2012; Artigos 85, § 11, 783, 784, II, e 924, I, do Código de Processo Civil.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível 8001017-08.2016.8.05.0050, em que figuram como Apelante C. N. F. DA PAIXÃO E CIA LTDA - ME e como Apelado o MUNICÍPIO DE CARAVELAS.

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade de votos, em CONHECER do recurso e NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo integralmente a Sentença recorrida, nos termos do voto do Relator.

Sala das Sessões, 

PRESIDENTE

Desembargador MANUEL CARNEIRO BAHIA DE ARAÚJO 

Relator

 PROCURADOR(A) DE JUSTIÇA

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 SEGUNDA CÂMARA CÍVEL

Negou-se provimento ao apelo, à unanimidade.

Salvador, 16 de Junho de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

Adoto, como próprio, o relatório da Sentença proferida nos Embargos à Execução 8000220-95.2017.8.05.0050 (ID 103752667), que ora transcrevo e complemento para melhor elucidação dos fatos:

“(...) Vistos etc.

MUNICÍPIO DE CARAVELAS e FUNDO MUNICIPAL DE SAÚDE - FMS, devidamente qualificados nos autos, opuseram embargos à execução em desfavor de C. N. F. DA PAIXÃO E CIA LTDA - ME, igualmente qualificada, alegando, em síntese: a) ilegitimidade passiva do Fundo Municipal de Saúde; b) inexequibilidade do título e inexigibilidade da obrigação, por ausência de certeza e liquidez; c) excesso de execução.

(...)

Ante o exposto, JULGO PROCEDENTES os embargos à execução opostos pelo MUNICÍPIO DE CARAVELAS e FUNDO MUNICIPAL DE SAÚDE - FMS em face de C. N. F. DA PAIXÃO E CIA LTDA - ME, com fundamento no artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil, para:

a) reconhecer a ilegitimidade passiva do Fundo Municipal de Saúde - FMS, excluindo-o do polo passivo da execução;

b) declarar a inexequibilidade do título executivo e a inexigibilidade da obrigação, extinguindo a execução nos termos do artigo 924, inciso I, do Código de Processo Civil.

Condeno a embargada ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios, que fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor da causa, nos termos do artigo 85, § 2º, do Código de Processo Civil, observada a suspensão da exigibilidade em caso de concessão de gratuidade da justiça.

Traslade-se cópia desta sentença para os autos da execução (Processo nº 8001017-08.2016.8.05.0050), procedendo-se à sua extinção. (...)” (ID. 514713497)

Trata-se de Apelação Cível interposta por C. N. F. da Paixão e Cia Ltda. contra a sentença proferida nos autos dos Embargos à Execução 8000220-95.2017.8.05.0050, a qual, por determinação expressa do juízo, produziu efeito direto nos autos da Execução de Título Extrajudicial 8001017-08.2016.8.05.0050, determinando a sua extinção, por se tratar, conforme reconhecido pelo Magistrado de origem, da mesma decisão judicial.

A Sentença proferida nos Embargos à Execução possui eficácia expansiva objetiva em relação ao processo executivo, quando, como no caso, há determinação expressa de traslado e extinção do feito principal, razão pela qual ambos os processos passam a ser alcançados pelos efeitos de um único pronunciamento jurisdicional.

Na petição inicial (ID 103752468), a parte Exequente, ora Apelante, alegou ser credora da quantia de R$ 57.175,60 (valor atualizado à época), decorrente do inadimplemento de obrigações firmadas por meio dos Contratos 131/2012 e 256/2012, que tinham por objeto a prestação de serviços de transporte escolar e de pessoas com deficiência. O débito estaria consubstanciado em cinco notas fiscais não quitadas:

·       Nota Fiscal A-000182, de 31/07/2012, no valor de R$ 7.744,00;

·       Nota Fiscal A-000256, de 31/10/2012, no valor de R$ 3.900,00;

·       Nota Fiscal A-000264, de 27/12/2012, no valor de R$ 3.900,00;

·       Nota Fiscal A-000263, de 27/12/2012, no valor de R$ 6.000,00;

·       Nota Fiscal A-000261, de 05/12/2012, no valor de R$ 6.000,00.

Em decisão inicial (ID 103752488), o juízo de primeiro grau determinou a citação dos executados para pagamento. Após a citação (ID: 103752492 e 103752493), o MUNICÍPIO DE CARAVELAS e o FUNDO MUNICIPAL DE SAÚDE opuseram Embargos à Execução, distribuídos por dependência sob o 8000220-95.2017.8.05.0050. Nos embargos, suscitaram, em síntese: (a) a ilegitimidade passiva do Fundo Municipal de Saúde, por ser órgão desprovido de personalidade jurídica; e (b) a inexequibilidade do título e a inexigibilidade da obrigação, argumentando que as notas fiscais, desacompanhadas do atesto de recebimento dos serviços, não preenchem os requisitos de certeza, liquidez e exigibilidade.

Paralelamente, por um equívoco da serventia, que não associou devidamente os embargos à execução principal, o processo executivo prosseguiu como se não houvesse defesa. A parte exequente peticionou diversas vezes requerendo a penhora de valores e apresentando planilhas de cálculo atualizadas (ID: 103752496, 103752499, 103752501, 103752504, 103752507, 103752618, 103752627, 103752636 e 103752638). O juízo de primeiro grau, por sua vez, proferiu múltiplos despachos determinando a correção dos cálculos, que apresentavam inconsistências (ID: 103752515, 103752624 e 103752633). Em 31/01/2026, foi proferida decisão homologando cálculos e determinando a expedição de precatório (ID 103752653). Destaque-se que, o prosseguimento do feito executivo após 15/08/2025 ocorreu por falha cartorária, uma vez que a execução já se encontrava juridicamente fulminada pela Sentença proferida nos embargos.

Contudo, o Município de Caravelas peticionou nos autos da execução (ID 103752666), informando sobre o grave erro de procedimento e juntando cópia da Sentença proferida nos autos dos Embargos à Execução (ID 103752667).

A referida Sentença, da lavra do MM. Juiz Carlos Eduardo da Silva Limonge, julgou procedentes os Embargos à Execução para: (a) reconhecer a ilegitimidade passiva do Fundo Municipal de Saúde; (b) declarar a inexequibilidade do título executivo e a inexigibilidade da obrigação, extinguindo a execução nos termos do artigo 924, inciso I, do Código de Processo Civil, por entender que a mera emissão das notas fiscais, sem o comprovante de recebimento dos serviços pela Administração, não confere exigibilidade ao crédito, conforme estipulado em contrato e na legislação de finanças públicas.

A parte embargada (ora Apelante) foi condenada ao pagamento das custas processuais e dos honorários advocatícios, fixados em 10% sobre o valor da causa dos embargos. A Sentença determinou, ainda, o traslado de cópia para os autos da execução principal, com sua consequente extinção.

Inconformada, a Empresa embargada interpôs recurso de apelação, pugnando pela reforma da Sentença para reconhecer a força executiva dos títulos apresentados.

Diante da informação sobre a Sentença nos embargos, o juízo da execução proferiu nova decisão em (ID 103752669), reconhecendo que o feito executivo já se encontrava extinto por força da decisão proferida no apenso e determinou a remessa de ambos os processos a este Tribunal de Justiça para apreciação do recurso.

Os autos foram distribuídos a esta Segunda Câmara Cível (ID 103925574).

É o relatório.

Em cumprimento ao artigo 931 do CPC, com o presente relatório, restituo os autos à Secretaria, pedindo a sua inclusão em pauta para julgamento, salientando que se trata de recurso passível de sustentação oral, pois atendidas as exigências contidas nos artigos 937 do CPC e 187, I, do Regimento Interno deste Tribunal.

Salvador, 19 de abril de 2026

Desembargador MANUEL CARNEIRO BAHIA DE ARAÚJO

Relator 

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

O recurso é tempestivo, adequado à espécie e preenche os demais requisitos de admissibilidade, razão pela qual dele conheço.

Da Preliminar de Ilegitimidade Passiva do Fundo Municipal de Saúde 

A Sentença recorrida acolheu a preliminar de ilegitimidade passiva do Fundo Municipal de Saúde, determinando sua exclusão do polo passivo da execução. A decisão merece ser mantida, pois está em plena conformidade com a ordem jurídica.

Os fundos especiais, como é o caso do Fundo Municipal de Saúde, são instrumentos de gestão orçamentária e financeira, criados por lei com a finalidade de vincular receitas específicas à realização de determinados objetivos ou serviços. Sua disciplina geral está prevista nos artigos 71 e 72 da Lei 4.320/1964, que os define como “o produto de receitas especificadas que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços”.

A natureza jurídica desses fundos é de mera universalidade de recursos, uma espécie de “caixa contábil” desprovida de personalidade jurídica própria. Eles não são sujeitos de direitos e obrigações de forma autônoma. Pelo contrário, integram a estrutura administrativa do ente federativo que os instituiu, no caso, o Município de Caravelas. A vontade e os atos praticados pelo gestor do fundo são, em verdade, imputados à pessoa jurídica de direito público a que ele pertence, em aplicação direta do princípio da imputação volitiva (ou teoria do órgão).

O fato de o Fundo Municipal de Saúde possuir inscrição no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ), conforme documentos de ID: 103752479 e 103752475, não altera essa conclusão. A inscrição no CNPJ é uma exigência de ordem tributária e de controle administrativo-financeiro, imposta pela legislação federal, mas não tem o condão de conferir personalidade jurídica a um ente que a lei não dotou de tal atributo.

Portanto, a capacidade de ser parte e de estar em juízo (capacidade processual) pertence ao Município de Caravelas, pessoa jurídica de direito público interno a qual o fundo está vinculado e que responde patrimonialmente pelas obrigações assumidas em seu nome. Correta, assim, a Sentença ao reconhecer a ilegitimidade passiva do Fundo Municipal de Saúde para figurar no polo passivo da execução.

Do Mérito: Da Inexigibilidade do Título Executivo 

Superada a questão preliminar, cinge-se o mérito recursal a definir se os contratos administrativos, acompanhados das notas fiscais emitidas pela Apelante, constituem título executivo extrajudicial dotado de certeza, liquidez e exigibilidade, apto a embasar a execução contra a Fazenda Pública.

A Sentença recorrida entendeu que não, e, ao que tudo se observa, decidiu com acerto.

A execução para cobrança de crédito, nos termos do artigo 783 do Código de Processo Civil, deve fundar-se sempre em título de obrigação certa, líquida e exigível. Embora o contrato administrativo, assinado pelo representante do ente público, possa em tese se enquadrar na hipótese de título executivo extrajudicial prevista no artigo 784, inciso II, do mesmo diploma legal (“a escritura pública ou outro documento público assinado pelo devedor”), sua força executiva não é absoluta. Ela depende da demonstração inequívoca do cumprimento da contraprestação por parte do contratado, o que torna a obrigação de pagar, por parte da Administração, exigível.

Na verdade, ausente a comprovação do implemento da condição contratual que torna a obrigação exigível, o instrumento contratual sequer ingressa na categoria de título executivo extrajudicial prevista no art. 784, II, do CPC, pois permanece como mero documento representativo de obrigação controvertida, cuja apuração demanda dilação probatória própria da ação de conhecimento.

No âmbito dos contratos celebrados com a Administração Pública, a exigibilidade do pagamento está intrinsecamente ligada à regular liquidação da despesa, conforme preconiza o artigo 63, § 2º, da Lei 4.320/1964. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito, e tem por fim apurar: a origem e o objeto do que se deve pagar; a importância exata a pagar; e a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.

No caso dos autos, os próprios contratos firmados entre as partes estabelecem, em sua cláusula quinta, uma condição para a exigibilidade do pagamento. Conforme bem destacado na Sentença dos embargos (ID 103752667), o pagamento seria efetuado “no prazo de até 30 (trinta) dias úteis, contados a partir da apresentação da Nota Fiscal/Fatura e depois de atestado pelo Contratante o recebimento definitivo do objeto licitado”.

Esta cláusula é de clareza solar. A obrigação de pagar do Município não nascia com a simples emissão da nota fiscal pela contratada. Eram necessários dois eventos: (1) a apresentação da nota fiscal e (2) o atesto, pelo Município, de que os serviços de transporte foram efetivamente prestados e recebidos em conformidade com o contrato. Este último ato – o atesto de recebimento – é o que confere exigibilidade à obrigação. Sem ele, a obrigação, embora possa ser certa (pois deriva de um contrato) e líquida (pois seu valor é determinável), não se torna passível de cobrança pela via executiva.

Ao analisar a documentação que instrui a execução, constata-se, tal como fez o juízo de origem, que a Apelante não se desincumbiu de comprovar a ocorrência dessa condição de exigibilidade. As notas fiscais juntadas aos autos (ID 103752485 e 103752486, com cópias legíveis em ID 103752490) carecem, em sua maioria, de qualquer assinatura que possa ser identificada como o “atesto de recebimento”. A única nota que possui uma assinatura (NF A-000264) não vem acompanhada de qualquer elemento que permita concluir que a subscrição partiu de um servidor público competente para atestar a regular prestação dos serviços.

A alegação da Apelante, em sua petição inicial, de que “primeiro expediu as cinco notas fiscais, para a posteriori receber os devidos cheques” (ID 103752468) não supre a falha documental. A emissão da nota fiscal é uma obrigação acessória do contratado, mas o que gera o direito ao crédito é a execução do objeto principal do contrato: a prestação do serviço.

A via da ação de execução de título extrajudicial exige prova pré-constituída do direito alegado. Diante da ausência de documento hábil a comprovar inequivocamente a prestação e o recebimento dos serviços, o crédito não se reveste da necessária exigibilidade para ser demandado por meio do rito executivo. A controvérsia sobre a efetiva realização dos serviços demandaria dilação probatória, o que é incompatível com a natureza da execução, sendo a via processual adequada, nesse caso, a ação de conhecimento (ação de cobrança), onde a Apelante poderia, por todos os meios de prova admitidos em direito, buscar comprovar a prestação dos serviços para, então, constituir um título executivo judicial.

Desse modo, a Sentença que acolheu os embargos e declarou a inexequibilidade do título, extinguindo o processo de execução, não merece reparo, pois aplicou corretamente o direito à espécie, alinhando-se à consolidada jurisprudência que exige, para a execução de contrato administrativo, a comprovação da efetiva contraprestação.

Dos Honorários Advocatícios Recursais 

Tendo em vista o desprovimento do recurso de apelação, impõe-se a majoração dos honorários advocatícios sucumbenciais em favor do patrono do Município Apelado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil.

A Sentença recorrida fixou os honorários em 10% (dez por cento) sobre o valor da causa dos embargos à execução (que foi de R$ 7.848,91, conforme ID 103752671). Assim, majoro a verba honorária para 12% (doze por cento) sobre o valor atualizado da causa dos embargos.

DISPOSITIVO

Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER do Recurso de Apelação e, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, para manter integralmente a Sentença proferida nos autos dos Embargos à Execução 8000220-95.2017.8.05.0050, que julgou procedentes os embargos para declarar a inexigibilidade do título e extinguir a Ação de Execução 8001017-08.2016.8.05.0050.

Majoro os honorários advocatícios sucumbenciais, devidos pela Apelante ao patrono do Município Apelado, de 10% (dez por cento) para 12% (doze por cento) sobre o valor atualizado da causa dos embargos à execução, observados os limites dos §§ 2º e 3º, bem como § 11, do art. 85, do Código de Processo Civil.

É como voto.

Certificado o trânsito em julgado da presente decisão, retornem os autos para o juízo de origem com imediata baixa e arquivamento.

Salvador, 19 de abril de 2026.

Des. MANUEL CARNEIRO BAHIA DE ARAÚJO

 Relator