PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Quarta Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 0000233-39.2011.8.05.0020 |
| Órgão Julgador: Quarta Câmara Cível |
| APELANTE: NAILSON BATISTA SILVA |
| Advogado(s): TIAGO MARTINIANO CAMPOS MEIRA |
| APELADO: MUNICIPIO DE CAATIBA |
| Advogado(s): RONALDO SOARES |
Como relatado, cuida-se de recurso de Apelação (ID. 101151957) interposto por NAILSON BATISTA SILVA contra a sentença (ID. 101151952) proferida nos autos da Ação de Cobrança cumulada com Indenização por Danos Morais ajuizada pelo Apelante em face do MUNICÍPIO DE CAATIBA, da CÂMARA MUNICIPAL DE CAATIBA e de RONALDO SANTOS SOUZA, que extinguiu o feito sem resolução do mérito em relação aos dois últimos, por ilegitimidade passiva, e julgou improcedentes os pedidos em relação ao Município.
Inicialmente, mantenho a gratuidade da justiça deferida à recorrente no primeiro grau de jurisdição diante da inexistência de quaisquer documentos que indiquem a alteração da sua situação econômica nos presentes autos.
Presentes os requisitos de admissibilidade, conheço do Recurso de Apelação.
Cinge-se a controvérsia acerca da legalidade da redução unilateral do subsídio de vereador do Apelante, promovida a partir de janeiro de 2010, bem como da configuração de danos morais e da legitimidade passiva dos réus excluídos na origem.
De início, impõe-se a manutenção da extinção do feito, sem resolução do mérito, em relação à Câmara Municipal de Caatiba e a Ronaldo Santos Souza.
Cediço que a Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica própria nem patrimônio autônomo para responder por obrigações de caráter estritamente patrimonial. No mesmo sentido, o ex-Presidente da Casa Legislativa, ao ordenar as despesas e efetuar os pagamentos, agiu na qualidade de agente público e representante do órgão, de modo que a responsabilidade primária por eventuais débitos remuneratórios recai sobre o erário municipal, pessoa jurídica de direito público interno correspondente, e não sobre a pessoa física do gestor.
Eventual apuração de desvio ou dolo do agente deve ser veiculada em ação de regresso própria, não sendo esta a via adequada para a cobrança direta.
Fica, portanto, confirmada a ilegitimidade passiva de ambos, nos termos do artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil.
No mérito, assiste parcial razão ao Apelante.
O cerne do debate reside na legalidade da redução do subsídio mensal do vereador Nailson Batista Silva de R$ 3.000,00 para R$ 2.100,00, a partir de janeiro de 2010.
Compulsando os fólios, nota-se que restou demonstrado que a Lei Municipal nº 001-A/2009, de 3 de janeiro de 2009 (ID. 101151538; fl. 3), fixou o subsídio mensal dos vereadores de Caatiba em parcela única no valor de R$ 3.000,00 para a legislatura correspondente ao período de 2009 a 2012, em consonância com o artigo 29, incisos V e VI, da Constituição Federal.
Contudo, os demonstrativos de pagamento colacionados (ID. 101151538, fls. 10-11) demonstram que, a partir de janeiro de 2010, o Apelante passou a perceber a quantia reduzida de R$ 2.100,00, restando caracterizada a diferença mensal de R$ 900,00 reclamada.
O Município de Caatiba sustenta a legalidade da redução sob o argumento de que a medida foi necessária para adequar as despesas do Poder Legislativo aos limites constitucionais e legais de gastos com pessoal, especialmente diante da redução do repasse do duodécimo decorrente da Emenda Constitucional nº 58/2009.
Ocorre que a justificativa de adequação orçamentária e financeira não autoriza a redução unilateral e arbitrária de subsídios fixados por lei em sentido estrito.
O subsídio de agente político submete-se ao princípio da legalidade estrita e goza da garantia da irredutibilidade de vencimentos, consagrada no artigo 37, inciso XV, da Carta Magna.
Desse modo, qualquer alteração redutora de natureza remuneratória exigiria processo legislativo próprio e edição de nova lei formal, sendo nulo o ato puramente administrativo da Mesa Diretora que promoveu o corte de forma unilateral.
A adequação aos limites de despesas com pessoal previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal deve ser realizada por meio dos mecanismos constitucionalmente previstos, como a redução de despesas com cargos em comissão, funções de confiança e exoneração de servidores não estáveis, nos termos do artigo 169 da Constituição Federal. Vejamos:
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo e pensionistas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não pode exceder os limites estabelecidos em lei complementar. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)
(...)
§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes providências: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
II - exoneração dos servidores não estáveis. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) (Vide Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal.
A LRF não confere liberdade ao administrador para, por meio de ato administrativo, suprimir ou reduzir direitos subjetivos e vantagens remuneratórias de agentes públicos asseguradas por lei formal vigente.
Nesse contexto, inclusive, merece consignar que a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o Tema Repetitivo 1075 , consolidou entendimento aplicável analogicamente ao caso, assentando que os limites previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal não podem obstar o cumprimento de direitos subjetivos de servidores públicos decorrentes de determinação legal, senão vejamos:
Tema 1075 - É ilegal o ato de não concessão de progressão funcional de servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, a despeito de superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público, tendo em vista que a progressão é direito subjetivo do servidor público, decorrente de determinação legal, estando compreendida na exceção prevista no inciso I do parágrafo único do art. 22 da Lei Complementar 101/2000. (grifos nossos)
Importante trazer à baila o inteiro teor do referido julgamento que apresenta importantes esclarecimentos acerca da matéria:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL . PREQUESTIONAMENTO FICTO. OCORRÊNCIA. PROGRESSÃO FUNCIONAL. REQUISITOS LEGAIS PREENCHIDOS . ILEGALIDADE DO ATO DE DESCUMPRIMENTO DE DIREITO SUBJETIVO POR RESTRIÇÕES ORÇAMENTÁRIAS PREVISTAS NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. RECURSO ESPECIAL DO ENTE FEDERATIVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Recurso especial da parte recorrente em que se discute a legalidade do ato de não concessão de progressão funcional do servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, sob o argumento de que foram superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público . 2. Conforme o entendimento desta Corte Superior, a incidência do art. 1.025 do CPC/2015 exige que o recurso especial tenha demonstrado a ocorrência de violação do art . 1.022 do referido diploma legal - possibilitando observar a omissão do Tribunal de origem quanto à apreciação da matéria de direito de lei federal controvertida, bem como inaugurar a jurisdição na instância ad quem, caso se constate a existência do vício do julgado, vindo a deliberar sobre a possibilidade de julgamento imediato da matéria, o que ocorreu na espécie. 3. A LC 101/2000 determina que seja verificado se a despesa de cada Poder ou órgão com pessoal - limite específico - se mantém inferior a 95% do seu limite; isso porque, em caso de excesso, há um conjunto de vedações que deve ser observado exclusivamente pelo Poder ou pelo órgão que houver incorrido no excesso, como visto no art . 22 da LC 101/2000.4. O mesmo diploma legal não prevê vedação à progressão funcional do servidor público que atender aos requisitos legais para sua concessão, em caso de superação dos limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público. Nos casos em que há comprovado excesso, se global ou específico, as condutas que são lícitas aos entes federativos estão expressamente delineadas . Ou seja, há comandos normativos claros e específicos de mecanismos de contenção de gasto com pessoal, os quais são taxativos, não havendo previsão legal de vedação à progressão funcional, que é direito subjetivo do servidor público quando os requisitos legais forem atendidos em sua plenitude.5. O aumento de vencimento em questão não pode ser confundido com concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, uma vez que o incremento no vencimento decorrente da progressão funcional horizontal ou vertical - aqui dito vencimento em sentido amplo englobando todas as rubricas remuneratórias - é inerente à movimentação do servidor na carreira e não inova o ordenamento jurídico em razão de ter sido instituído em lei prévia, sendo direcionado apenas aos grupos de servidores públicos que possuem os requisitos para sua materialização e incorporação ao seu patrimônio jurídico quando presentes condições específicas definidas em lei. 6 . Já conceder vantagem, aumento, reajuste ou adequar a remuneração a qualquer título engloba aumento real dos vencimentos em sentido amplo, de forma irrestrita à categoria de servidores públicos, sem distinção, e deriva de lei específica para tal fim. Portanto, a vedação presente no art. 22, inciso I, da LC 101/2002 se dirige a essa hipótese legal.7 . A própria Lei de Responsabilidade Fiscal, ao vedar, no art. 21, parágrafo único, inciso I, àqueles órgãos que tenham incorrido em excesso de despesas com pessoal, a concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, ressalva, de logo, os direitos derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, exceção em que se inclui a progressão funcional.8. O ato administrativo do órgão superior da categoria que concede a progressão funcional é simples, e por isso não depende de homologação ou da manifestação de vontade de outro órgão . Ademais, o ato produzirá seus efeitos imediatamente, sem necessidade de ratificação ou chancela por parte da Secretaria de Administração.Trata-se, também, de ato vinculado sobre o qual não há nenhuma discricionariedade da Administração Pública para sua concessão quando presentes todos os elementos legais da progressão.9. Condicionar a progressão funcional do servidor público a situações alheias aos critérios previstos por lei poderá, por via transversa, transformar seu direito subjetivo em ato discricionário da Administração, ocasionando violação aos princípios caros à Administração Pública, como os da legalidade, da impessoalidade e da moralidade .10. A jurisprudência desta Corte Superior firmou-se no sentido de que os limites previstos nas normas da Lei de Responsabilidade Fiscal ( LRF), no que tange às despesas com pessoal do ente público, não podem servir de justificativa para o não cumprimento de direitos subjetivos do servidor público, como é o recebimento de vantagens asseguradas por lei. 11. A Carta Magna de 1988 enumerou, em ordem de relevância, as providências a serem adotadas pelo administrador na hipótese de o orçamento do órgão público ultrapassar os limites estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal, quais sejam, a redução de cargos em comissão e funções de confiança, a exoneração de servidores não estáveis e a exoneração de servidores estáveis (art . 169, § 3º, da CF/1988). Não se mostra razoável a suspensão de benefícios de servidores públicos estáveis sem a prévia adoção de medidas de contenção de despesas, como a diminuição de funcionários comissionados ou de funções comissionadas pela Administração.12. Não pode, outrossim, o Poder Público alegar crise financeira e o descumprimento dos limites globais e/ou específicos referentes às despesas com servidores públicos nos termos dos arts . 19 e 20 da LC 101/2000 de forma genérica, apenas para legitimar o não cumprimento de leis existentes, válidas e eficazes, e suprimir direitos subjetivos de servidores públicos.13. Diante da expressa previsão legal acerca da progressão funcional e comprovado de plano o cumprimento dos requisitos para sua obtenção, está demonstrado o direito líquido e certo do servidor público, devendo ser a ele garantida a progressão funcional horizontal e vertical, a despeito de o ente federativo ter superado o limite orçamentário referente a gasto com pessoal, previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal, tendo em vista não haver previsão expressa de vedação de progressão funcional na LC 101/2000.14 . Tese fixada pela Primeira Seção do STJ, com observância do rito do julgamento dos recursos repetitivos previsto no art. 1.036 e seguintes do CPC/2015: é ilegal o ato de não concessão de progressão funcional de servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, a despeito de superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público, tendo em vista que a progressão é direito subjetivo do servidor público, decorrente de determinação legal, estando compreendida na exceção prevista no inciso I do parágrafo único do art. 22 da Lei Complementar 101/2000 .15. Recurso especial do ente federativo a que se nega provimento.
(STJ - REsp: 1879282 TO 2020/0143529-0, Relator.: Ministro MANOEL ERHARDT DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TRF5, Data de Julgamento: 24/02/2022, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 15/03/2022) (grifos nossos)
Por identidade de razões, a previsão legal do subsídio do vereador deve ser integralmente respeitada, não podendo o limite de gastos com pessoal ser invocado para legitimar a retenção de parcela remuneratória fixada em lei local anterior.
Ademais, a hipótese de redução de subsídios por mera decisão administrativa sob o pretexto de adequação orçamentária não se encontra ressalvada no artigo 22 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
O referido dispositivo veda atos que resultem em aumento de despesa com pessoal em períodos específicos ou sem a devida dotação, mas não autoriza, sob qualquer pretexto, a diminuição unilateral de parcelas salariais preexistentes e legalmente instituídas, in verbis:
Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre.
Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso:
I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição;
II - criação de cargo, emprego ou função;
III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança;
V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6º do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias.
A indisponibilidade orçamentária alegada pelo ente municipal constitui risco da gestão fiscal que não pode ser transferido ao agente público mediante a supressão de verba de caráter alimentar.
Caso análogo já foi apreciado por esta Corte de Justiça, com entendimento no mesmo sentido ora adotado:
PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA Terceira Câmara Cível Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8000967-71.2017.8 .05.0106 Órgão Julgador: Terceira Câmara Cível APELANTE: MUNICIPIO DE BAIXA GRANDE Advogado (s): TARSILA BASTOS PAMPONET SUZART, RAMON MACHADO DE SÃO LEAO NASCIMENTO APELADO: JOAO SENA DOS SANTOS Advogado (s):BRUNO PAMPONET KUHN PEREIRA ACORDÃO EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. MUNICÍPIO DE BAIXA GRANDE. REDUÇÃO DO SUBSÍDIO DO APELADO/VEREADOR, FIXADO EM LEI MUNICIPAL . IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE ADEQUAÇÃO ORÇAMENTÁRIA NÃO DEMONSTRADA. HONORÁRIOS FIXADOS NOS TERMOS DO CPC. NÃO PROVIMENTO . A Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica, apenas personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais. Súmula 525 do STJ. O art. 37, XV da CF/88 estabelece que o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos públicos são irredutíveis; já o inciso X do mesmo diploma legal dispõe que a remuneração dos servidores públicos e o subsídio referido no art . 39, § 4º somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica. Desta feita, uma vez que o subsídio foi fixado através de lei, a redução somente poderia ser efetivada através do mesmo instrumento legislativo, o que não ocorreu. A redução dos subsídios dos vereadores não se encontra elencada nas medidas descritas no art. 169 da CF/88, como prioritárias para redução de despesas com pessoal; e o apelante não demonstrou que observou tais critérios previamente à redução dos subsídios dos vereadores: sequer demonstrou, através de documentos, que se encontrava no limite prudencial com gasto com pessoal . Os honorários advocatícios foram fixados no percentual de 15% sobre o valor da condenação, com esteio no art. 85, § 3º, I do CPC. Apelação desprovida. Vistos relatados e discutidos estes autos de apelação cível nº . 8000967-71.2017.805.0106, em que figura como apelante Município de Baixa Grande e apelado João Sena dos Santos, Acordam os MM . Desembargadores componentes da Terceira Câmara Cível do Tribunal de Justiça da Bahia CONHECER E NEGAR PROVIMENTO AO APELO, pelas razões adiante esposadas.
(TJ-BA - Apelação: 80009677120178050106, Relator.: ROSITA FALCAO DE ALMEIDA MAIA, TERCEIRA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 09/03/2022) (grifos nossos)
Dessa forma, impõe-se a reforma da sentença para condenar o Município de Caatiba ao pagamento das diferenças de subsídio devidas ao Apelante, no valor mensal de R$ 900,00 (-), correspondente ao período de janeiro de 2010 até o término da legislatura em dezembro de 2012, respeitada a prescrição quinquenal em relação às parcelas anteriores ao ajuizamento da demanda.
Além disso, com a promulgação da Emenda Constitucional nº 113/2021, em 8 de dezembro de 2021, estabeleceu-se que a taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic) deve ser utilizada como índice para atualização monetária e compensação da mora em condenações contra a Fazenda Pública, conforme previsto no artigo 3º da referida Emenda.
Art. 3º Nas discussões e nas condenações que envolvam a Fazenda Pública, independentemente de sua natureza e para fins de atualização monetária, de remuneração do capital e de compensação da mora, inclusive do precatório, haverá a incidência, uma única vez, até o efetivo pagamento, do índice da taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic), acumulado mensalmente.
Diante dessas considerações, o valor da condenação deve sofrer incidência de correção monetária e juros de mora sobre a condenação, seguindo a regra de que até 08/12/2021, a correção monetária deve ser calculada pelo IPCA-E, enquanto os juros de mora seguem o índice de remuneração da caderneta de poupança e, a partir de 09/12/2021, tanto a correção monetária quanto os juros de mora devem ser aplicados com base na Taxa Selic, acumulada mensalmente, uma única vez, até o efetivo pagamento, conforme previsto no artigo 3º da Emenda Constitucional nº 113.
Ademais, o pedido de indenização por danos morais deve ser rejeitado. O mero inadimplemento contratual ou o pagamento a menor de verbas remuneratórias pela Administração Pública, embora cause inegáveis aborrecimentos e exija reorganização do orçamento familiar, não gera, de forma automática, dano moral in re ipsa.
Para a configuração da responsabilidade civil do Estado por danos extrapatrimoniais, mostra-se indispensável a comprovação de efetiva ofensa a direitos da personalidade, tais como exposição à situação vexatória, humilhação pública ou grave violação à dignidade, circunstâncias que não restaram demonstradas no caso em apreço. Trata-se de prejuízo de ordem estritamente patrimonial, que resta devidamente recomposto com o pagamento das diferenças corrigidas e acrescidas de juros moratórios.
Quanto aos ônus sucumbenciais, observa-se que o autor obteve êxito no pedido principal de cobrança das diferenças remuneratórias, decaindo unicamente da pretensão indenizatória por danos extrapatrimoniais. Caracterizada, portanto, a sucumbência mínima do autor, aplica-se a regra do artigo 86, parágrafo único, do Código de Processo Civil, devendo o réu responder por inteiro pelos honorários advocatícios.
Nesse passo, impõe-se a reforma da condenação em honorários advocatícios em desfavor do Município de Caatiba. Atento aos critérios do artigo 85, parágrafos 2º, 3º e 11, do Código de Processo Civil, fixo a verba honorária no percentual de 15% (quinze por cento) sobre o valor da condenação, patamar que se mostra adequado e proporcional, já considerando o trabalho adicional e o zelo profissional demonstrados perante este Tribunal em grau recursal.
Por tudo quanto aqui exposto, voto no sentido de CONHECER e, no mérito, DAR PARCIAL PROVIMENTO ao recurso de Apelação, para reformar a sentença de primeiro grau e julgar parcialmente procedentes os pedidos iniciais, condenando o Município de Caatiba ao pagamento das diferenças de subsídio devidas ao Apelante, no valor mensal de R$ 900,00, referentes ao período de janeiro de 2010 a dezembro de 2012, com a incidência de correção monetária e juros de mora nos termos da Emenda Constitucional nº 113/2021, julgando improcedente o pedido de indenização por danos morais e mantendo a extinção do feito sem resolução do mérito quanto à Câmara Municipal de Caatiba e Ronaldo Santos Souza, com a condenação exclusiva do Município ao pagamento dos honorários advocatícios arbitrados em 15% (quinze por cento) sobre o valor da condenação.
Após o prazo, arquive-se com baixa, independente de nova intimação.
Salvador, data registrada em sistema.
DES. RICARDO REGIS DOURADO
Relator
(RRD6)