PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

Ementa: DIREITO TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. INSCRIÇÃO EM DÍVIDA ATIVA. AUSÊNCIA DE NOTIFICAÇÃO REGULAR. PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. NULIDADE DO LANÇAMENTO. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação interposta contra sentença que denegou a segurança e extinguiu o mandado de segurança sob fundamento de ausência de prova pré-constituída. A impetração visava à anulação da inscrição em dívida ativa referente ao ISSQN, em razão da ausência de notificação da decisão administrativa que manteve o lançamento fiscal e da não consideração de pagamentos parciais e retenções na fonte por municípios tomadores de serviço. 

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há três questões em discussão: (i) determinar se houve ausência de notificação regular da decisão administrativa que manteve o lançamento fiscal; (ii) verificar se há prova pré-constituída suficiente a ensejar a concessão de mandado de segurança; (iii) estabelecer se a inscrição em dívida ativa é nula por vício formal decorrente da violação ao contraditório e à ampla defesa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A ausência de notificação válida da decisão administrativa final constitui vício formal insanável, por impedir o exercício do contraditório e da ampla defesa na esfera administrativa.

4. O ônus de comprovar a regular notificação é do Fisco, sendo irrazoável exigir do contribuinte prova de fato negativo.

5. A existência de documentos comprobatórios de pagamentos parciais e retenções tributárias nos autos configura prova pré-constituída suficiente para a impetração do mandado de segurança, dispensando dilação probatória.

6. A jurisprudência do STJ e dos tribunais locais é firme no sentido de que a inscrição em dívida ativa sem notificação regular do contribuinte é nula.

7. A sentença de primeiro grau incorreu em erro ao exigir do impetrante a prova da ausência de notificação, invertendo indevidamente o ônus da prova.

IV. DISPOSITIVO

8. Recurso provido.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de n. 0545747-39.2016.8.05.0001, em que figuram como apelante FM PROJETOS DE ARQUITETURA E URBANISMO LTDA e como apelada MUNICIPIO DE SALVADOR.

ACORDAM os magistrados integrantes da Primeira Câmara Cível do Estado da Bahia, em DAR PROVIMENTO ao recurso, nos termos do voto do relator. 

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e provido - Por unanimidade.

Salvador, 29 de Abril de 2026.

Trata-se de APELAÇÃO CÍVEL interposta por FM PROJETOS DE ARQUITETURA E URBANISMO LTDA – EPP contra sentença (ID. 86607647) proferida pelo Juízo da 4ª Vara da Fazenda Pública de Salvador, nos autos do mandado de segurança n. 0545747-39.2016.8.05.0001, que julgou extinta a ação e denegou a segurança pleiteada, ante a ausência de prova pré-constituída.

Em suas razões recursais (ID. 86607651), a apelante sustenta que a sentença deve ser reformada, pois o direito líquido e certo encontra-se devidamente comprovado por meio da documentação juntada aos autos. 

Afirma que impetrou o mandado de segurança objetivando a suspensão da inscrição da dívida ativa que constitui o débito da notificação fiscal do processo nº 2653.2012 e a expedição de certidão positiva com efeito de negativa, em razão da ausência de notificação escrita para exercer o contraditório na esfera administrativa. 

Argumenta que, ao contrário do que afirmou a sentença, não apenas impugnou a inscrição da dívida ativa, mas também requereu sua anulação, visto que o impetrado deixou de considerar os valores pagos pela impetrante e os impostos da mesma natureza já recolhidos pelos municípios tomadores de serviços. 

Ressalta que foi notificada para recolhimento de ISSQN sobre valores já recolhidos pelos tomadores de serviços na fonte, bem como sobre notas fiscais canceladas pela não prestação de serviços, conforme comprovado pelos documentos acostados aos autos. 

Alega que, em processo administrativo nº 2653.2012, manifestou-se contrariamente ao termo de intimação e apresentou recurso informando que foi contabilizado indevidamente o valor de R$ 25.678,78, tendo efetuado o pagamento deste montante em 07/06/2013, como valor incontroverso. 

Sustenta que a Fazenda Municipal, sem observar a ampla defesa e o contraditório, manteve o valor original do lançamento no valor de R$ 70.548,78 e inscreveu a dívida em seu nome na dívida ativa, sem dedução do valor pago de R$ 25.684,78, impossibilitando a apelante de exercer o amplo direito de defesa. 

Defende que restou demonstrado que a ausência de notificação do contribuinte sobre o resultado do recurso prejudicou a apelante, não garantindo a constituição regular do crédito tributário e ensejando nulidade da inscrição em dívida ativa. 

Diante disso, requer a reforma da sentença para que seja concedida a segurança pleiteada, tornando-se nula a inscrição da dívida ativa e procedendo-se à notificação da impetrante para garantir o direito à ampla defesa e ao contraditório, devendo proceder à inscrição dos valores somente após o término do processo administrativo com a garantia de todos os prazos de defesa.

Sem contrarrazões (ID. 86607656).

Ante o exposto, restituo os autos à Secretaria, solicitando sua inclusão em pauta para julgamento (CPC, art. 931), ressaltando a possibilidade de sustentação oral conforme os artigos 937 do CPC e 187, I, do RITJBA.

É o relatório.

Salvador/BA, 12 de dezembro de 2025.

Des. Edson Ruy Bahiense Guimarães 

Relator

A06

Dispensado o preparo (art. 1.007 §1º, do CPC c/c art. 14 da Lei 12.016/2009).

Conheço do recurso visto que presentes os requisitos de admissibilidade.

O recorrente busca a reforma da sentença que denegou a segurança (ID. 86607647) sob fundamento de ausência de prova pré-constituída, tendo o Juízo a quo extinguido o feito sem resolução de mérito por entender que a impetrante não impugnou os valores da dívida em si, mas apenas a falta de notificação administrativa, fato que considerou não demonstrado nos autos.

Com efeito, a matéria devolvida à análise do Tribunal (art. 1.013 do CPC) cinge-se a verificar se há, de fato, ausência de prova pré-constituída, requisito essencial para a impetração do mandado de segurança. Cumpre avaliar se os documentos apresentados, que segundo o apelante comprovam pagamentos não abatidos e retenções na fonte ignoradas, são suficientes para demonstrar a liquidez e certeza do direito invocado, afastando a necessidade de dilação probatória e a conclusão da sentença pela extinção do processo.

A apelante sustenta haver prova pré-constituída de que não foram deduzidos valores incontroversos já pagos (R$ 25.684,78) e impostos recolhidos a outros municípios, requerendo a anulação da inscrição para viabilizar a notificação e o correto recálculo do débito.

O STJ possui jurisprudência consolidada no sentido de que o ISSQN é devido, em regra, ao município onde está situado o estabelecimento prestador do serviço, nos termos dos arts. 3º e 4º da Lei Complementar nº 116/2003. 

Segundo o entendimento firmado pela Corte Superior, a exemplo do REsp 2.079.423/MG e do REsp 1.060.210/SC, a mera execução do serviço em localidade diversa não desloca a competência tributária, salvo nas exceções taxativas previstas na lei, como obras de construção civil, ou quando comprovada a existência de unidade econômica autônoma do prestador no local da execução. 

A legislação define estabelecimento prestador como o local onde o contribuinte desenvolve a atividade de modo permanente ou temporário, configurando unidade econômica ou profissional, sendo irrelevantes as denominações de sede ou filial para essa caracterização.

No caso em tela, a apelante, empresa de arquitetura sediada em Salvador, sustenta que o imposto foi retido na fonte pelos tomadores de serviço em outros municípios, especificamente Cruz das Almas e Simões Filho (ID. 86605817; ID. 86607554). 

A controvérsia central decorre do fato de o Fisco de Salvador ter lançado o tributo sobre essas mesmas receitas, presumivelmente aplicando a regra geral do local do estabelecimento, enquanto a recorrente argumenta que os valores já foram recolhidos nos locais da prestação. 

A impetrante busca a anulação da inscrição em dívida ativa justamente pela ausência de dedução desses valores pagos a terceiros entes municipais, o que, segundo ela, configura cobrança em duplicidade e ignora a prova pré-constituída dos recolhimentos apresentados na via administrativa (ID. 86607627).

O Juízo a quo, em que pese tenha acertadamente reconhecido a desnecessidade de perícia contábil, uma vez que o cerne da impetração não era o quantum debeatur, mas o vício formal da ausência de notificação, incorreu em contradição e erro de julgamento ao exigir que a impetrante comprovasse documentalmente que não foi notificada.

A sentença exige prova de fato negativo, cuja produção é logicamente impossível para o contribuinte. Não se pode exigir que a impetrante prove que não recebeu a notificação, ao contrário, incumbe ao Fisco Municipal o ônus de comprovar que expediu e efetivou a notificação válida do ato administrativo impugnado.

O Poder Público detém o dever de demonstrar a regularidade de seus atos, sendo a notificação regular pressuposto de validade e eficácia para o encerramento da instância administrativa e subsequente inscrição em Dívida Ativa. 

Nesse sentido:

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. ISSQN. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. CRÉDITO TRIBUTÁRIO. LANÇAMENTO. REGULAR NOTIFICAÇÃO DO CONTRIBUINTE. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE EXIGIR PROVA NEGATIVA. ÔNUS DO MUNICÍPIO. CONDIÇÃO DE EFICÁCIA. NULIDADE CONFIGURADA. SENTENÇA MANTIDA. APELO DESPROVIDO.  (TJ-BA - APL: 05104193420188050080 1ª Vara da Fazenda Pública - Feira de Santana, Relator: MARIELZA MAUES PINHEIRO LIMA, TERCEIRA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 16/02/2022)

Para que o lançamento fiscal seja eficaz, é necessária, sob pena de nulidade, a correta notificação do contribuinte, porquanto a constituição do crédito tributário é contada, conforme preceitua o art. 173, parágrafo único, do CTN, “da data em que tenha sido iniciada a constituição do crédito tributário pela notificação, ao sujeito passivo, de qualquer medida preparatória indispensável ao lançamento”: 

Art. 173. O direito de a Fazenda Pública constituir o crédito tributário extingue-se após 5 (cinco) anos, contados:

I - do primeiro dia do exercício seguinte àquele em que o lançamento poderia ter sido efetuado;

II - da data em que se tornar definitiva a decisão que houver anulado, por vício formal, o lançamento anteriormente efetuado.

Parágrafo único. O direito a que se refere este artigo extingue-se definitivamente com o decurso do prazo nele previsto, contado da data em que tenha sido iniciada a constituição do crédito tributário pela notificação, ao sujeito passivo, de qualquer medida preparatória indispensável ao lançamento.

Registre-se, por fim, que a jurisprudência admite que “o ônus da prova da regular notificação do crédito tributário incumbe ao fisco, pois não se mostra razoável exigir do contribuinte a demonstração de fato negativo. (...) Não havendo a comprovação da regular notificação do lançamento, exsurge vício anterior à própria inscrição, contaminando, por inteiro, o surgimento do crédito tributário”, nos termos do seguinte julgado:

APELAÇÃO CÍVEL. PROCESSO CIVIL. TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. ISS. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO REJEITADA. CRÉDITO TRIBUTÁRIO. LANÇAMENTO. REGULAR NOTIFICAÇÃO DO CONTRIBUINTE. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO. ÔNUS DA PROVA. CONDIÇÃO DE EFICÁCIA. NULIDADE CONFIGURADA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. CORRETA FIXAÇÃO. 1. Trata-se de apelação e recurso adesivo em face da sentença que acolheu a Exceção de Pré-executividade e reconheceu a nulidade do título executivo que embasa o processo, em razão da ausência de comprovação, por parte do Distrito Federal, da notificação de lançamento em relação ao contribuinte. 2. Sabe-se que a exceção de pré-executividade constitui meio de defesa incidental, mediante o qual o executado, sem a necessidade de dilação probatória, provoca o julgador a respeito de questões de ordem pública, conhecíveis de plano pelo magistrado. Na hipótese dos autos, a matéria objeto da exceção de pré-executividade cinge-se à validade e à eficácia do título executivo, superável sem a necessidade de análise aprofundada de documentos. 3. O crédito tributário é constituído pelo lançamento, definido pelo artigo 142 do Código Tributário Nacional como "o procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente, determinar a matéria tributável, calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e, sendo caso, propor a aplicação da penalidade cabível". 4. A notificação do lançamento é etapa necessária à regular constituição do crédito tributário, sem a qual este não produz efeitos. Cuida-se de observância ao devido processo legal, bem como aos princípios do contraditório e da ampla defesa. 5. No caso dos autos, o ônus da prova da regular notificação do crédito tributário incumbe ao fisco, pois não se mostra razoável exigir do contribuinte a demonstração de fato negativo. 6. Não havendo a comprovação da regular notificação do lançamento, exsurge vício anterior à própria inscrição, contaminando, por inteiro, o surgimento do crédito tributário. 7. De acordo com o art. 85 e parágrafos do Código de Processo Civil, os honorários advocatícios devem ter como parâmetro o grau de zelo profissional, o lugar da prestação do serviço, a natureza e a importância da causa e o trabalho realizado pelo advogado, bem como o tempo exigido para a execução. No caso dos autos, mostra-se razoável a fixação dos honorários advocatícios em dez por cento do proveito econômico, tendo em vista que a exceção de pré-executividade, além de envolver tema de pequena complexidade, não exigiu dilação probatória ou maior tempo de serviço do patrono. 8. Recursos conhecidos e desprovidos. (TJ-DF 20160111103680 DF 0005957-76.2001.8.07.0001, Relator: SANDOVAL OLIVEIRA, Data de Julgamento: 26/07/2017, 2ª TURMA CÍVEL, Data de Publicação: Publicado no DJE: 01/08/2017. Pág.: 348/381)

Ao prestar informações, o Município limitou-se a alegar que a decisão foi publicada no Diário Oficial em novembro de 2015, sem, contudo, acostar aos autos cópia de notificação pessoal ou AR assinado pela contribuinte que validasse a ciência inequívoca para fins de fluência do prazo recursal ou de pagamento antes da inscrição em dívida (ID. 86607625 - pág. 03). 

A sentença recorrida é, portanto, manifestamente equivocada porque inverteu o ônus da prova ao exigir do impetrante a demonstração de fato negativo e aplicou mal o conceito de prova pré-constituída, confundindo a necessidade de prova do direito (que existia nos autos) com a prova da inexistência de um ato (que competia ao réu desconstituir).

Diante da ausência de comprovação, pelo Município, da regular notificação da decisão administrativa final que rejeitou a impugnação e manteve o lançamento, resta caracterizado o cerceamento de defesa e a violação ao devido processo legal administrativo. 

A inscrição em Dívida Ativa realizada sem o exaurimento regular da fase administrativa, mediante ciência válida do contribuinte, é nula. (cfe. STJ - AgRg no Ag: 1265138 SP 2010/0001390-5, Relator.: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Julgamento: 16/11/2010, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 24/11/2010)

Ante o exposto, DOU PROVIMENTO ao recurso de apelação para reformar integralmente a sentença recorrida e, aplicando a teoria da causa madura (art. 1.013, § 3º, I, do CPC), CONCEDER A SEGURANÇA pleiteada, para: a) Declarar a nulidade da inscrição em dívida ativa referente à notificação fiscal de lançamento nº 2653.2012 (CDA nº 12012257027), em razão do vício formal insanável de ausência de notificação regular da decisão administrativa final; b) Determinar que a autoridade coatora proceda à notificação pessoal da Impetrante acerca do resultado do processo administrativo, reabrindo-se o prazo para pagamento ou interposição de recurso voluntário, assegurando-se o contraditório e a ampla defesa, bem como a análise dos pagamentos parciais e retenções comprovados; e c) Determinar a expedição de Certidão Positiva com Efeitos de Negativa (CPEN) em favor da apelante, enquanto não constituído definitivamente o crédito tributário na forma determinada acima.

É como voto.

Salvador/BA, 12 de dezembro de 2025.

 Des. Edson Ruy Bahiense Guimarães 

Relator