PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Primeira Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8159385-58.2022.8.05.0001 |
| Órgão Julgador: Primeira Câmara Cível |
| APELANTE: MUNICIPIO DE SALVADOR |
| Advogado(s): |
| APELADO: EPIC EMPREENDIMENTOS EIRELI |
| Advogado(s): RAPHAEL BORSATO NOVELINI |
Presentes os requisitos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade, conheço do recurso interposto.
Na origem, trata-se de ação monitória ajuizada por Epic Empreendimentos Eireli em face do Município de Salvador, na qual a empresa autora busca o pagamento de R$ 965.848,35 (novecentos e sessenta e cinco mil, oitocentos e quarenta e oito reais e trinta e cinco centavos), valor atualizado até outubro de 2022, referente a diferenças decorrentes de duas repactuações do Contrato Administrativo n. 048/2013, firmado com a Secretaria Municipal de Gestão (SEMGE) para prestação de serviços continuados de apoio operacional. O crédito divide-se em R$ 856.018,56, referente à repactuação decorrente da Convenção Coletiva de Trabalho (CCT) de 2016, e R$ 109.378,90, referente à repactuação das despesas de caráter eventual em decorrência das CCTs de 2014 e 2015. A sentença julgou procedente a ação monitória, constituindo o título executivo judicial no valor pleiteado.
A controvérsia recursal cinge-se à análise de quatro pontos: (i) adequação da via monitória; (ii) legitimidade passiva do município; (iii) direito ao pagamento integral dos valores perseguidos; e (iv) eventuais consectários legais aplicáveis.
Antes de enfrentar as questões devolvidas, convém contextualizar a pretensão.
O Contrato Administrativo n. 048/2013 foi firmado entre o apelante Município de Salvador, por sua Secretaria Municipal de Gestão (SEMGE), e a apelada Epic Empreendimentos Eireli, para prestação de serviços continuados de apoio operacional (ID. 99886553), com previsão expressa de repactuação na Cláusula Décima Segunda.
Em 12/02/2016, na vigência do contrato, a contratada protocolou pedido de repactuação fundado na CCT/2016 (ID. 99886555), autuado como processo administrativo n. 690/2016. Também na vigência contratual, por meio da CI n. 170/2017, pleiteou a repactuação das despesas de caráter eventual decorrentes das CCTs 2014/2015, autuada como processo n. 3778/2017 (ID. 99886563).
Em Parecer Técnico CGM n. 13/2017 (ID 99886556), a Controladoria Geral do Município, concluiu que "há coerência no pleito da empresa, não existindo óbice para o deferimento do pedido", ressalvando ajustes de apuração e a comprovação do efetivo desembolso dos custos majorados e dos encargos eventuais. A própria Controladoria elaborou, na sequência, as planilhas de preços repactuadas com os ajustes que recomendou (IDs 99887121 e 99887122).
Saneado o procedimento, a Procuradoria Geral do Município manifestou-se favoravelmente ao pleito, corroborando o parecer da Controladoria, conforme Parecer n. 546/2017 (ID. 99887118).
A Comissão Permanente de Avaliação e Análise de Processos Administrativos, em ata de reunião ocorrida em 21/03/2019, ratificou os ermos do parecer da Procuradoria. Contudo, ponderou que “não estando mais o contrato vigente e havendo sido feito o pedido de repactuação anteriormente ao término do contrato, que a repactuação só poderá ser paga mediante indenização, sem prejuízo de apuração de responsabilidade pela Autoridade Competente” (ID. 99887118 - Pág. 530).
Foram então elaborados Termos de Reconhecimentos de Débito (IDs 99886561 e 99886565) quantificando as dívidas em R$ 856.018,56 (repactuação da CCT/2016) e R$ 109.378,90 (despesas eventuais das CCTs 2014/2015). Tais quantias são precisamente os valores históricos cobrados na petição inicial.
Os referidos Termos, elaborados pela própria administração, estipulavam que a credora concederia desconto de 13,5% sobre o valor reconhecido, com pagamento parcelado.
Contudo, conforme em manifestação assinada pela Gerente Geral de Gestão de Contratos (ID. 99887118 - Pág. 542), consignou-se não houve assinatura do Termo de Reconhecimento de Débito pela empresa, ora apelada, “uma vez que não há deliberação nos autos acerca da aplicação do desconto em favor dessa Municipalidade”.
Sem solução administrativa, a contratada ajuizou a presente ação monitória, julgada procedente pela sentença recorrida.
Essa sequência revela um processo administrativo que percorreu todas as etapas do reconhecimento, incluindo a análise técnica e a jurídica. A ausência de solução administrativa decorreu não de dúvida sobre o débito, mas de impasse sobre abatimento imposto pela municipalidade.
Preliminarmente, o apelante sustenta a inadequação do procedimento monitório, sob o argumento de que os documentos apresentados pela apelada não constituem prova escrita inequívoca da obrigação, nos termos do art. 700 do Código de Processo Civil.
A preliminar não merece acolhimento.
O cabimento da ação monitória contra a Fazenda Pública é matéria há muito pacificada. A Súmula 339 do Superior Tribunal de Justiça consolida o entendimento de que "é cabível ação monitória contra a Fazenda Pública", orientação posteriormente positivada no art. 700, § 6º, do Código de Processo Civil.
Nos termos do caput do art. 700 do CPC, “a ação monitória pode ser proposta por aquele que afirmar, com base em prova escrita sem eficácia de título executivo, ter direito de exigir do devedor capaz”. Conforme esclarece o STJ “a prova escrita hábil a instruir a ação monitória não precisa ser absoluta e incontestável, mas sim idônea o suficiente a fim de permitir um juízo de probabilidade acerca da existência da obrigação” (AgInt no AREsp n. 2.556.722/SC, relator Ministro João Otávio de Noronha, Quarta Turma, julgado em 9/12/2024, DJEN de 12/12/2024).
No caso dos autos, a apelada instruiu a inicial com cópias integrais dos processos administrativos n. 690/2016 e n. 3778/2017, dos quais se extraem documentos com força probatória suficiente para permitir juízo de probabilidade quanto à obrigação, incluindo-se pareceres favoráveis (técnico e jurídico), planilhas de repactuação elaboradas pela Controladoria e termos de reconhecimento de débito.
Rejeita-se a preliminar de ausência de interesse processual por inadequação da via eleita.
O apelante sustenta, ainda, a preliminar de ilegitimidade passiva parcial. Alega que parte da dívida cobrada corresponde a serviços prestados a entidades da Administração Indireta (SUCOP, FGM, SALTUR, TRANSALVADOR, DESAL, GCM e COGEL), as quais, segundo o Decreto Municipal n. 23.853/2013 e a Cláusula Quinta do contrato, seriam responsáveis pelo empenho e pagamento das despesas como unidades orçamentárias autônomas.
O Contrato Administrativo n. 048/2013 foi celebrado unicamente entre o Município de Salvador, por meio da Secretaria Municipal de Gestão, e a empresa Epic Empreendimentos. As entidades da Administração Indireta destinatárias dos serviços não figuram como partes contratantes, mas tão somente como beneficiárias da execução do objeto contratual, no contexto da gestão centralizada que o próprio município adotou para contratações dessa natureza.
A descentralização orçamentária prevista no Decreto Municipal n. 23.853/2013, voltada à execução interna da despesa, constitui mecanismo de gestão financeira interna do município e não tem o condão de transferir a responsabilidade contratual a entes que não integram o polo da relação jurídica firmada. A dotação orçamentária descentralizada serve para garantir previsão de recursos para a execução do contrato, não para alterar a titularidade da obrigação assumida.
Rejeita-se a preliminar de ilegitimidade passiva parcial.
Passando ao mérito, tem-se que a repactuação é forma de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro, com sede no art. 37, XXI, da Constituição Federal, aplicável aos contratos de serviços continuados com dedicação exclusiva de mão de obra, mediante demonstração analítica da variação dos custos, especialmente quando decorrentes de novas convenções coletivas.
No caso concreto, a repactuação está expressamente prevista na Cláusula Décima Segunda do Contrato Administrativo n. 048/2013, sendo, portanto, direito contratualmente assegurado à contratada. Confira-se:
12.1 As alterações dos preços dos serviços, para efeito de repactuação ou revisão, com vista ao equilíbrio econômico do contrato só poderão ocorrer através de processo fundamentado e que comprove alteração nos custos de maneira a justificar o pleito, por meio de documentação a ser analisada pela Procuradoria Geral do Município e deverão ter por base os preços das propostas apresentadas, considerando o último dia do seu prazo de validade, incluindo eventuais prorrogações, conforme segue:
Para fins de possíveis repactuações:
a) Os aumentos provenientes de Dissídios ou Convenções Coletivas da categoria incidirão, exclusivamente, sobre o Montante "A" da(s) planilha(s) que consubstanciam os Anexos do edital;
b) Os componentes do Montante "B" serão alterados no curso da execução do ajuste, se for o caso de referidas despesas efetivamente fazerem parte dos custos do contrato e vierem a ser majoradas, ampliando o custo real do contrato, da seguinte forma: (...)
Conforme já relatado, em 12/02/2016, na vigência do contrato, a contratada protocolou pedido de repactuação fundado na CCT/2016 (ID. 99886555), autuado como processo administrativo n. 690/2016. Também na vigência contratual, por meio da CI n. 170/2017, pleiteou a repactuação das despesas de caráter eventual decorrentes das CCTs 2014/2015, autuada como processo n. 3778/2017 (ID. 99886563).
Embora inicialmente o Parecer Técnico CGM n. 13/2017 tenha apontado ressalvas pontuais relativas a aspectos da apuração, concluiu expressamente pela coerência do pleito. Ademais, o procedimento foi saneado, tendo sido atestado o cumprimento, por parte da empresa, de todas as diligências solicitadas. Com base em tanto, a própria Administração elaborou Termos de Reconhecimento de Débito.
Quanto à alegação de que a comprovação dos custos teria se dado apenas por amostragem, o argumento contradiz os atos administrativos produzidos pelo próprio município. Os pareceres técnicos e jurídicos, as planilhas e os termos de reconhecimento foram elaborados pelos órgãos competentes do apelante após a análise da documentação apresentada pela empresa – que culminaram na elaboração de Termos de Reconhecimento de Débitos pelo próprio município devedor. A apresentação posterior de objeção genérica sobre a suficiência da prova, em contradição com os atos administrativos anteriores, viola o princípio da boa-fé objetiva e a vedação ao comportamento contraditório (venire contra factum proprium).
A extinção do contrato em 31/10/2017 tampouco possui o condão de afastar o crédito. O direito à repactuação foi exercido tempestivamente, durante a vigência do ajuste, mediante protocolos de pedidos administrativos.
A jurisprudência orienta que a repactuação pode ser reconhecida mesmo após o termo final do contrato, desde que pleiteada durante sua validade e que seus efeitos se refiram ao período de vigência do contrato — hipótese exata dos autos. A demora do devedor em decidir não pode operar em seu favor e em prejuízo de quem, tempestivamente, exerceu o direito. Confira-se:
APELAÇÃO. CONTRATO PRESTAÇÃO SERVIÇOS. REPACTUAÇÃO. DISSÍDIO COLETIVO . CATEGORIAS. PREVISÃO NO CONTRATO. SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA. CONDENAÇÃO EM HONORÁROS . APELO DA UFES PROVIDO EM PARTE. (...) 4. No caso o pedido de repactuação de fls. 607/609, manejado em maio de 2012, antes, portanto, da prorrogação, ocorrida em 30 .07.2012, impede a caracterização da preclusão. Por outro lado, como bem analisado pelo Juízo a quo, não consta nos autos comprovação de este pedido de repactuação ter sido incluído na prorrogação por prazo. 5 . É de se notar, ainda, que o TCU, por meio do Acórdão nº 1828/2008-TCU-Plenário, admite a possibilidade de repactuação em momento posterior ao encerramento do contrato, cujos efeitos se refiram ao período de vigência contratual, o que se opera juridicamente por termo de reconhecimento de dívida. Esse entendimento relativiza o conceito de preclusão e visa justamente corrigir eventuais distorções ao equilíbrio financeiro do contrato em suas bases estabelecidas no período de vigência contratual, o que reforça os princípios da proporcionalidade e razoabilidade. (...)
(TRF-2 - APELREEX: 01061066920134025001 ES 0106106-69 .2013.4.02.5001, Relator.: FLAVIO OLIVEIRA LUCAS, Data de Julgamento: 09/11/2018, 7ª TURMA ESPECIALIZADA)
Extinto o contrato, a obrigação reconhecida converte-se em indenização pelos valores devidos, em atenção à vedação ao enriquecimento sem causa da administração.
A própria Administração reconhece que após a vigência do contrato a repactuação deverá ser paga por meio de indenização. A Comissão Permanente de Avaliação e Análise de Processos Administrativos, em ata de reunião ocorrida em 21/03/2019, consignou que “não estando mais o contrato vigente e havendo sido feito o pedido de repactuação anteriormente ao término do contrato, que a repactuação só poderá ser paga mediante indenização, sem prejuízo de apuração de responsabilidade pela Autoridade Competente” (ID. 99887118 - Pág. 530).
O cerne da controvérsia reside no fato de que apesar de o Município de Salvador ter reconhecido ser devedor das quantias de R$ 856.018,56 e R$ 109.378,90, propôs pagar o débito com abatimento de 13,5% e em parcelas. Diante da recusa da empresa credora, o pagamento simplesmente não ocorreu.
O apelante sustenta que a sentença, ao constituir o título pelo valor integral, interveio no mérito de ato administrativo negocial.
Mérito administrativo é o espaço de escolha que a lei defere ao administrador entre soluções legítimas. Todavia, o dever de cumprimento de obrigações é ato vinculado, imposto pela legalidade e pelo próprio contrato celebrado entre as partes.
A administração não detém poder discricionário para reduzir, por ato unilateral, valores devidos em decorrência de repactuação contratual. A recusa da credora em aceitar a redução não retira a força probatória do reconhecimento técnico do débito, tampouco autoriza a administração a impor seu valor como condição de pagamento. A sentença, ao constituir o título pelo valor integral, não interveio no mérito administrativo: apenas reconheceu o direito da contratada de receber o que lhe é devido, sem o abatimento de cláusula que jamais foi pactuada.
Noutro giro, invocando a Cláusula Décima Quinta do contrato e a lista de reclamações trabalhistas que juntou aos autos, o apelante pretende reter os valores indenizatórios a título de garantia de eventual responsabilização subsidiária por encargos da contratada.
A Cláusula Décima Quinta do contrato celebrado entre as partes previa que a contratada, ora apelada, prestaria garantia para a hipótese de eventuais inadimplementos de encargos sociais e trabalhistas no valor de R$ 454.499,87 (ID. 99886553 - Pág. 17). O item 15.1.2, por sua vez, fixava a validade da garantia em 180 dias após o encerramento contratual, condicionando sua devolução à comprovação do pagamento das verbas rescisórias. In verbis:
15.1.2 A garantia deverá ter previsão de validade de mais 180 (cento e oitenta dias) após o encerramento contratual. A devolução da referida garantia estará condicionada a comprovação do pagamento de todas as verbas rescisórias trabalhistas decorrentes da contratação, e caso o pagamento não ocorra até o fim do segundo mês após o encerramento da vigência contratual a garantia será utilizada para pagamento dessas verbas trabalhistas diretamente pela administração.
Vê-se, pois, que a cláusula invocada não institui direito de retenção sobre créditos da contratada. A referida cláusula previu garantia autônoma, com valor certo, prazo de validade determinado e destinação específica. O mecanismo contratual de proteção do erário, portanto, tinha janela temporal definida, exaurida ainda em 2018, e não há nos autos demonstração de que o município o tenha acionado no prazo pactuado.
A presente ação foi proposta em 28/10/2022, quase cinco anos após o encerramento do contrato, ocorrido em 31/10/2017. Nesse longo interregno, o apelante não demonstrou uma única condenação subsidiária definitiva, tampouco desembolso que o sub-rogasse nos direitos de qualquer trabalhador. A mera existência de reclamações trabalhistas em curso é insuficiente para ensejar retenção, notadamente porque o Supremo Tribunal Federal, no Tema 1.118 da repercussão geral, reafirmou que a responsabilização subsidiária do ente público depende de prova inequívoca de falha na fiscalização do contrato, cujo ônus recai sobre o reclamante.
Eventual sub-rogação por pagamentos que venham a ser realizados poderá ser objeto de ação própria, com a devida instrução processual.
Por fim, o apelante questiona os consectários legais aplicados pela sentença, que assim dispôs:
“Sobre o valor da soma devida deverão incidir correção monetária pelo IPCA-E, desde a data em que os pagamentos deveriam ter ocorrido (conforme planilhas administrativas) até a expedição do precatório, nos termos do Tema 810/STF e Tema 905/STJ e juros de mora, a contar da citação (Art. 405, CC), pelos índices aplicáveis à caderneta de poupança, nos termos do art. 1º-F da Lei 9.494/97 (redação da Lei 11.960/09), conforme Tema 905/STJ.”
Apesar de proferida após a vigência da Emenda Constitucional n. 113, de 8 de dezembro de 2021, a sentença não considerou as modificações introduzidas no ordenamento.
A redação original do art. 3º da EC n. 113/2021 determinava a incidência única da Selic, até o efetivo pagamento, em todas as discussões e condenações envolvendo a Fazenda Pública. O Supremo Tribunal Federal confirmou a amplitude da incidência da EC 113/2021 ao julgar o Tema 1.419 da repercussão geral (ARE 1.557.312, mérito julgado em 30/08/2025), fixando a tese de que "a taxa SELIC, prevista no art. 3º da EC 113/2021, é aplicável para a atualização de valores em qualquer discussão ou condenação da Fazenda Pública, inclusive na cobrança judicial de créditos tributários".
Contudo, a Emenda Constitucional n. 136, de 09/09/2025, deu nova redação ao dispositivo, restringindo seu alcance à fase requisitória e ali estabelecendo a correção pelo IPCA com juros simples de 2% ao ano, limitados, em conjunto, à variação da Selic. Em embargos de declaração no próprio Tema 1.419, o STF esclareceu que a tese da Selic vale exclusivamente para o período de vigência da redação original, sem extensão automática ao novo regime, ao qual não se atribuiu eficácia retroativa.
Revogada a redação original e vedada a repristinação do regime da Lei n. 9.494/1997 (art. 2º, § 3º, da LINDB), passa-se a incidir a disciplina geral do art. 406 do Código Civil: correção monetária pelo IPCA e juros de mora pela taxa legal (Selic deduzida a variação do IPCA).
Dou parcial provimento ao recurso, portanto, para fixar os consectários em quatro fases: (i) até 08/12/2021, correção pelo IPCA-E e juros de mora, da citação, pelos índices da poupança; (ii) de 09/12/2021 a 08/09/2025, exclusivamente a taxa Selic, vedada cumulação com qualquer outro índice; (iii) de 09/09/2025 até a expedição do requisitório, correção pelo IPCA e juros pela taxa legal do art. 406 do Código Civil, na redação da Lei n. 14.905/2024; e (iv) a partir da expedição do requisitório, o regime do art. 3º da EC n. 113/2021, com a redação dada pela EC n. 136/2025, e das normas que o disciplinam.
O êxito recursal limitou-se à recomposição técnica dos consectários. Tratando-se de matéria de ordem pública, cognoscível de ofício, que não modifica o resultado substancial da causa nem configura sucumbência recíproca, resta mantida a condenação do apelante nos honorários fixados na sentença,
Deixo de aplicar a majoração do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, que pressupõe o não conhecimento ou o desprovimento integral do recurso.
Ante o exposto, DÁ-SE PARCIAL PROVIMENTO ao recurso, exclusivamente para fixar os consectários legais nos seguintes termoss: (i) até 08/12/2021, IPCA-E e juros de mora, a contar da citação, pelos índices da caderneta de poupança (Temas 810/STF e 905/STJ); (ii) de 09/12/2021 a 08/09/2025, exclusivamente a taxa Selic (art. 3º da EC n. 113/2021, redação original; STF, Tema 1.419); (iii) de 09/09/2025 até a expedição do requisitório, correção monetária pelo IPCA e juros de mora pela taxa legal do art. 406 do Código Civil, na redação da Lei n. 14.905/2024; e (iv) na fase requisitória, o regime do art. 3º da EC n. 113/2021, com a redação dada pela EC n. 136/2025. No mais, mantém-se integralmente a sentença recorrida, inclusive quanto aos honorários sucumbenciais, sem majoração em grau recursal.
Sala de sessões, de de 2026.
Desa. Maria de Lourdes Pinho Medauar
Relatora