PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO. AUTO DE INFRAÇÃO LAVRADO POR TRANSPORTE INTERMUNICIPAL IRREGULAR. INEXISTÊNCIA DE ELEMENTOS CARACTERIZADORES DA INFRAÇÃO. DESPROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pela AGERBA contra sentença que julgou parcialmente procedente ação anulatória de ato administrativo, para invalidar auto de infração lavrado com base em suposto transporte rodoviário intermunicipal de passageiros sem autorização legal. A autora sustentou que seu veículo estava sendo conduzido por terceiro, inexistindo qualquer atividade irregular de transporte de passageiros.

2. A sentença reconheceu a ausência de comprovação da infração administrativa, declarando a nulidade do auto de infração e afastando o pedido de indenização por danos morais, com condenação da AGERBA ao pagamento de honorários advocatícios.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. A questão em discussão consiste em saber se o auto de infração lavrado pela AGERBA contra a Apelada é nulo, diante da ausência de elementos concretos que comprovem o exercício irregular de transporte intermunicipal de passageiros.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4. Os autos não evidenciam a prática de transporte irregular. O auto de infração não apresenta a identificação de passageiros, itinerário, ou qualquer outro elemento que comprove o exercício clandestino da atividade.

5. O art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009 pressupõe que o transporte em linhas não delegadas seja realizado por concessionários ou permissionários, o que não se verifica na hipótese dos autos.

6. A inexistência de motivos aptos a justificar o ato administrativo configura vício que conduz à sua nulidade, pois a infração descrita não se amolda à conduta efetivamente verificada.

7. A jurisprudência do TJBA é firme no sentido de que a AGERBA deve comprovar de forma robusta o exercício clandestino do transporte intermunicipal, sob pena de nulidade do auto de infração.

8. A fixação dos honorários sucumbenciais por equidade, no valor de R$ 2.000,00, observou os critérios legais e não comporta redução. Majoração para R$ 2.500,00 em grau recursal.

IV. DISPOSITIVO

9. Recurso conhecido e desprovido.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de apelação nº 8001496-42.2024.8.05.0269, em que é apelante, a AGERBA – Agência Estadual de Regulação de Serviços públicos de energia, Transportes e Comunicações da Bahia, e apelada, FABIA QUEIROZ DE SOUZA.

ACORDAM os Desembargadores integrantes da turma julgadora da Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia em CONHECER E NEGAR PROVIMENTO AO APELO, nos termos do voto do Relator.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 29 de Outubro de 2025.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

Trata-se, na origem, de AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO, ajuizada por FABIA QUEIROZ DE SOUZA, em face da AGERBA – Agência Estadual de Regulação de Serviços públicos de energia, Transporte e Comunicações da Bahia, processo n. 8001496-42.2024.8.05.0269, em que pretende a anulação do Auto de Infração nº 89216, lavrados contra si por prepostos da Apelante.

Afirma que o seu veículo CHEV/SPIN 1.8, ano 2012, placa policial OKN-5D77, estava sendo conduzido por terceiro, no momento em que foi autuado pela AGERBA, sob a justificativa de realizar transporte irregular intermunicipal de passageiros.

No mais, relato que a sentença (ID. 89557172) proferida MM. Juiz de Direito da VARA DOS FEITOS DE REL DE CONS CIV E COMERCIAIS DE URUÇUCA, julgou procedente os pedidos contidos na inicial, nos seguintes termos:

“No entanto, nem em sua argumentação e nem nos autos do procedimento administrativo nenhuma evidência de que a parte autora atua no ramo de transporte de passageiros de forma irregular.

Desse modo, ante a documentação trazida aos autos, a parte autora não pode responder a Auto de infração e/ou deve pagar a multa estipulada. Constato que a parte autora comprovou ter sido ilegalmente multada através de fiscalização da parte ré por não ter restado configurado serviço, pagamento pelo eventual serviço de transporte, nem mesmo caracterizou-se qualquer itinerário.

(...)

Por todo exposto, JULGO PROCEDENTE EM PARTE OS PEDIDOS FORMULADOS, resolvendo o mérito nos termos do Art. 487, I, do CPC, para: tornar definitiva a liminar e anular os Autos de Infração nº 89.216, do veículo Chev/Spin, placa policial OKN-5D77, ano 2012, restando IMPROCEDENTE o pedido quanto ao dano moral.

Condeno ainda a parte Ré ao pagamento de honorários de sucumbência, fixados por equidade, no valor de R$ 2.000,00, na forma do art. 85, §§ 2º e 8º, em vista do proveito econômico irrisório (STJ, REsp 1644077 / PR e Enunciado n. 6 da I Jornada de Direito Processual Civil do Conselho da Justiça Federal – CJF).

Deixo de condenar ao pagamento das custas do processo por se tratar de Fazenda Pública.

Deixo de submeter a presente decisão ao reexame necessário (artigo 496, §3º, II, do CPC).

Intimem-se as partes da presente sentença.”

A AGERBA – Agência Estadual de Regulação de Serviços públicos de energia, Transporte e Comunicação da Bahia, irresignada com a sentença proferida, interpôs apelação (ID. 89557175), sustentando, em síntese: a) que, segundo o auto de infração, o autor está incurso no art. 40, da Lei Estadual n. 11.378/2009, e que “os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade e veracidade, cabendo à parte Autora demonstrar que se encontrava em situação regular na ocorrência da infração ora questionada”; b) que, “Na ADI 2.349, o Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento de que os Estados detém competência para legislar sobre a prestação de serviço de transporte intermunicipal” e, no gozo de tal competência, editou a Lei 7.314/98, criando a AGERBA, a quem compete, inclusive, a fiscalização de contratos de concessões e termos de permissão de serviço público, aplicando as sanções cabíveis, conforme seu art. 1º, IX; c) que o ato administrativo somente incide em nulidade quando constatados incompetência, vício de forma, ilegalidade do objeto, inexistência de motivos, desvio de finalidade, de sorte que o Poder Judiciário não pode adentrar no mérito administrativo; d) que os agentes públicos agiram em harmonia com o poder-dever de polícia ao fiscalizar e autuar a parte recorrida, sendo seus atos administrativos presumivelmente legais e verdadeiros, cabendo à parte autora, não somente alegar vícios, mas comprová-los; e) que “o Decreto nº 11.832 de 09 de novembro de 2009 dispôs que a prestação do serviço público de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros está sujeita à delegação, mediante contrato de concessão ou permissão, através de licitação, realizada pela AGERBA, de modo que é vedada a execução de serviços de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros sem amparo em contrato celebrado com a Administração, de acordo com prévio procedimento licitatório”; f) que “A sanção aplicada ao recorrido (apreensão do veículo) é autônoma e não constitui meio de cobrança indireto de multa, como sustentou o recorrente, em absoluto desacerto. Não há prova, por outro lado, da alegada retenção do CRLV da parte autora. O que o recorrido pretende é afastar a aplicação da sanção administrativa aplicada sem desconstituir o auto de infração lavrado pela recorrente”; e g) que “a sentença arbitrou os honorários de sucumbência em valor elevado para a ação, levando em consideração o proveito econômico e o caráter singelo da demanda”.

Ao final, requereu que seja conhecido e provido o recurso, para reformar a sentença, julgando improcedentes os pedidos autorais.

A Apelada, devidamente intimada, apresentou suas razões de resistência, conforme ID. 89557176, defendendo o desprovimento do recurso interposto pelo Réu.

Encaminhados os autos ao Tribunal de Justiça, distribuídos para a Primeira Câmara Cível, cabendo-me, por sorteio, a função de Relator, conforme a certidão da Secretaria de ID. 89707268.

Assim, examinados os autos, lancei o presente Relatório, encaminhando-os à Secretaria da Primeira Câmara Cível para inclusão em pauta, nos termos do art. 931, do CPC, destacando a existência do direito à sustentação oral, conforme orientação do artigo 187 do RITJBA.

Salvador/BA, 22 de setembro de 2025.

 Des. Edson Ruy Bahiense Guimarães 

Relator

A01

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

O recurso é tempestivo e atende aos demais pressupostos de admissibilidade extrínsecos e intrínsecos, devendo ser conhecido.

Cinge-se a controvérsia recursal acerca da (in)existência de vício que macule auto de infração lavrado pela AGERBA, aplicando multa e medidas administrativas em desfavor da parte Autora, sob o argumento de transporte intermunicipal irregular de passageiros.

Inicialmente, registre-se que não resta dúvida de que a atividade de transporte rodoviário intermunicipal de passageiro é serviço público e que compete a Agência de Regulação fiscalizar o Sistema Rodoviário Intermunicipal - SRI, respaldada pela Constituição Federal (art. 175), pelas Leis Estaduais n. 6654/94 e n. 11.378/09 e pelo Decreto n. 11832/09.

O art. 4º da Lei Estadual n. 11.378/09 define que os serviços sujeitos à fiscalização e regulamentação da AGERBA, compreendem “os serviços de transporte realizados entre pontos terminais, considerados início e fim, transpondo limites de um ou mais municípios, com itinerários, seções, tarifas e horários definidos, realizados por estradas federais, estaduais ou municipais, abrangendo o transporte de passageiros, suas bagagens e encomendas de terceiros”, sendo definido como transporte irregular rodoviário intermunicipal de passageiros, o exercício da atividade em linhas que não sejam objeto de delegação pela AGERBA, nas modalidades de concessão ou permissão.

Pois bem. Restou demonstrado que a Apelada não se enquadra em transporte irregular de passageiros, pois não há nos autos do procedimento administrativo nenhuma evidência de que a parte Autora atuava no ramo de transporte de passageiros de forma irregular, não incorrendo em infração administrativa referente a transporte irregular de passageiros no Estado da Bahia em linhas não abrangidas pelo objeto da concessão ou permissão.

À análise dos autos, verifica-se ainda que a AGERBA lavrou o Auto de Infração nº 100700, ID. 90413402, apontando o Apelado como infrator da norma contida no art. 40, caput, da Lei n. 11.378/2009, já que estaria prestando serviço de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros no Estado da Bahia em linha não abrangida pelo objeto da concessão ou permissão.

Ainda segundo o auto de infração, os fatos ocorreram em 20/03/2020, no município de Itabuna, na BR-101.

Registre-se, porque oportuno, que, segundo as alegações contidas na petição inicial, a Apelada sequer estava na direção do seu veículo, e no momento da fiscalização, estaria indo para o Município de Uruçuca.

Nesse sentido, calha destacar que o auto de infração não traz quaisquer informações que detalhem os fatos, deixando de registrar a identificação das pessoas que estariam sendo transportadas irregularmente, tornando, em consequência, o ato administrativo mais robusto.

Decerto que a postura dos agentes públicos goza de presunção de legalidade, cabendo ao particular, para desconstituir o ato administrativo, demonstrar que não praticou a conduta vedada ou que não há ilicitude em sua atuação.

Ocorre que, na hipótese dos autos, a ausência de observações importantes acerca das circunstâncias da lavratura do auto sujeita o ato à impugnações, tendo em vista a ausência de identificação de elementos essenciais à caracterização da infração.

A propósito, o entendimento desta Corte acerca da inexistência de ilegalidade no transporte desinteressado de passageiros e a necessidade de configuração da infração por elementos constantes do auto de infração:

RECURSO DE APELAÇÃO. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE AUTOS DE INFRAÇÃO. TRANSPORTE INTERMUNICIPAL DE PASSAGEIROS. CLANDESTINIDADE NÃO COMPROVADA. ANULAÇÃO DEVIDA. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E PROVIDO. 1. Compete ao órgão público fazer prova do exercício ilegal do transporte intermunicipal, para que se justifique a aplicação de sanções de qualquer natureza. 2. Para que se configure transporte rodoviário intermunicipal de passageiros, é necessário que hajam linhas pré-definidas, pontos de embarque e desembarque específicos, horários pré-fixados e remuneração mediante tarifa, o que não se verificou no caso concreto. Em verdade, a análise da documentação carreada aos autos revela que não existem elementos indicativos da atuação irregular do Apelante. 3. Sendo assim, considerando que a AGERBA não produziu provas de que o veículo do Apelante efetivamente realizava transporte intermunicipal clandestino de passageiros, dá-se provimento ao recurso, para declarar a nulidade dos autos de infração nºs 13914, 28844 e 28524. 4. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E PROVIDO. (TJ-BA - APL: 80008404920198050079, Relator: CARMEM LUCIA SANTOS PINHEIRO, QUINTA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 13/08/2021) [Grifos nossos];

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO DE ANULAÇÃO DE AUTO DE INFRAÇÃO. TRANSPORTE RODOVIÁRIO INTERMUNICIPAL IRREGULAR DE PASSAGEIROS. CLANDESTINIDADE NÃO COMPROVADA NOS AUTOS. NATUREZA INDIVIDUAL DO SERVIÇO. IMPOSSIBILIDADE DE APREENSÃO DO VEÍCULO E CONDICIONAMENTO DA LIBERAÇÃO AO PAGAMENTO DE MULTA. APLICAÇÃO DO ENUNCIADO DA SÚMULA N.º 510 DO STJ E DA TESE FIXADA EM REPERCUSSÃO GERAL NO RE Nº 661.702/DF (TEMA 546). PRECEDENTES DESTA CORTE DE JUSTIÇA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS DE SUCUMBÊNCIA. FIXAÇÃO A DESMERECER CENSURA. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. SENTENÇA MANTIDA. I – O cerne da inconformidade em apreço reside na anulação dos autos de infração de número nº 76.157, lavrado pela Agência Estadual de Regulação de Serviços Públicos de Energia, Transporte e Comunicação da Bahia – AGERBA, por suposto transporte irregular intermunicipal de passageiros. II – A fiscalização do transporte intermunicipal de passageiros no Estado da Bahia é de responsabilidade da AGERBA, todavia as ações encontram limites no direito de propriedade previsto na Constitucional Federal. A apreensão ou ameaça de apreensão com base em multa aplicada não encontra guarida no ordenamento pátrio. Inteligência da Súmula nº 510 do Superior Tribunal de Justiça. III – O Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE nº 661.702/DF, sob a sistemática da repercussão geral (Tema n.º 546), fixou tese no sentido de que surge inconstitucional o condicionamento da liberação de veículo aprendido ao pagamento de multas, preços públicos e demais encargos decorrentes de infração. IV - Os honorários advocatícios de sucumbência fixados na origem mostram-se adequados e em consonância com a legislação processual, não ensejando qualquer modificação. (TJ-BA - APL: 80007152520218050269 VARA DOS FEITOS DE REL DE CONS CIV E COMERCIAIS DE URUÇUCA, Relator: JOSE SOARES FERREIRA ARAS NETO, SEGUNDA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 07/06/2022). (Grifo nosso).

Por fim, diga-se que a infração do art. 40 da Lei Estadual n. 11.378/09 trata de prestação de serviço em linhas não abrangidas pela concessão ou permissão, pressupondo que a conduta somente pode ser praticada por concessionários e permissionários que excedem os limites da delegação administrativa, o que não é a hipótese dos autos.

Acerca do tema também já se manifestou este Sodalício, através do acórdão proferido nos autos do Agravo de Instrumento n. 8039791.87-2021.8.05.0000, de relatoria do eminente Des. Mário Albiani, senão vejamos:

ACORDÃO DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO ANULATÓRIA DE AUTO DE INFRAÇÃO LAVRADO PELA AGERBA CONTRA PARTICULAR. INFRAÇÃO DESCRITA NO ART. 40 DA LEI ESTADUAL Nº 11.378/2009. TUTELA PROVISÓRIA CONCEDIDA NA ORIGEM PARA SUSPENDER A EFICÁCIA DAS PENALIDADES. EXISTÊNCIA DE PROBABILIDADE DO DIREITO E RISCO DE DANO AO AGRAVADO. MANUTENÇÃO DA TUTELA PROVISÓRIA. AGRAVO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. Nos termos do art. 300 do CPC/15 são requisitos para a concessão de tutelas provisória de urgência a probabilidade do direito, o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. No presente caso, é provável o direito invocado pelo autor da ação de origem, ora agravado, de que a aplicação de punições decorrentes da suposta prática da infração descrita no art. 40 da lei estadual nº 11.378/2009 é indevida. A Lei Estadual nº 11.378/2009 dispõe sobre organização, planejamento, fiscalização e poder de polícia do Sistema de Transporte Rodoviário Intermunicipal de Passageiros do Estado da Bahia – SRI. Nos termos do art. 4º tal sistema “compreende os serviços de transporte realizados entre pontos terminais, considerados início e fim, transpondo limites de um ou mais municípios, com itinerários, seções, tarifas e horários definidos, realizados por estradas federais, estaduais ou municipais, abrangendo o transporte de passageiros, suas bagagens e encomendas de terceiros”. A infração do art. 40 diz respeito à prestação deste tipo de serviço em linhas não abrangidas pela concessão ou permissão. O tipo normativo, portanto, parece ser de aplicação restrita aos concessionários e permissionários que excedem os limites da delegação. Cogitar a aplicação da lei em comento a indivíduo que sequer é delegatário ou permissionário do serviço de transporte de que trata a lei (o que já se afigura indevido) pressupõe a descrição mínima, no auto de infração, de que o suposto infrator de alguma forma aliciou passageiros com o fim de explorar o transporte entre pontos terminais intermunicipais, com itinerário, tarifa e horários definidos sem a devida autorização, o que não foi feito. O simples fato de um carro ser abordado pela fiscalização da AGERBA em rodovia federal não é suficiente à demonstração de exploração irregular do transporte de que trata a Lei Estadual nº 11.378/2009. Cogitar a higidez de um auto de infração que, além aplica a particular dispositivo legal destinado a delegatários de serviço de transporte, sequer descreve as circunstâncias da suposta infração de que trata o art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009, é admitir a limitação irrestrita ao próprio direito de locomoção, ao direito do proprietário do veículo de gozar do seu bem e, em alguns casos, ao direito de uma pessoa que exerce a profissão de taxista realizar, eventualmente, uma corrida que tenha início num município e termine noutro (situação repetitivamente trazida à apreciação do Judiciário baiano). Nesse sentido, inúmeros precedentes desta Corte. Afora isso, ainda que se cogite competência do Estado para regulamentar o transporte rodoviário intermunicipal de passageiros, tem-se que a competência para legislar sobre trânsito e transporte é exclusiva da União, por determinação expressa do art. 22, XI da CF/88, o que conduz à conclusão de que, se houve transporte irregular praticado por pessoa natural, a punição a ser aplicável é a prevista no CTB, qual seja, mera retenção do veículo e multa correspondente à infração de natureza média (que atualmente gira em torno de R$ 130,00). Recurso conhecido e não provido. (TJ-BA - AI: 80397918720218050000 Des. Mário Augusto Albiani Alves Júnior, Relator: MARIO AUGUSTO ALBIANI ALVES JUNIOR, PRIMEIRA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 05/04/2022). (Grifo nosso).

Resta evidente, portanto, que os agentes de fiscalização não promoveram, antes de autuar a Apelada, a verificação dos elementos mínimos que configuram a infração do art. 40 da Lei Estadual n. 11.378/2009, tais como o aliciamento de passageiros, finalidade econômica do transporte etc.

O vício da inexistência de motivos, que inquina de nulidade o ato, ocorre quando a matéria de fato ou de direito, na qual se fundamenta, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada.

Os atos administrativos, quando motivados, vinculam-se aos seus motivos determinantes, sendo imprescindível, para a validade do ato, a existência de seu fundamento.

O ato é nulo porque inexistentes os motivos que embasaram a punição da Apelada, eis que não praticou a infração pela qual foi punida, pois sua conduta não se enquadra como aquela descrita na norma legal utilizada como seu fundamento, de seguinte teor:

“Art. 40. A prestação do serviço de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros no Estado da Bahia em linhas não abrangidas pelo objeto da concessão ou permissão acarretará a incidência de:

I - medidas administrativas:

a) retenção do veículo para transbordo dos passageiros;

b) remoção do veículo para depósito público.

II - penalidades cumulativas:

a) multa no valor equivalente, em reais, a 20.000 (vinte mil) vezes o valor absoluto do coeficiente tarifário quilométrico (R$/km) vigente para o veículo tipo ônibus rodoviário convencional, ou majoração em 100% (cem por cento) da penalidade imediatamente anterior, se reincidente num prazo de 12 (doze) meses;

b) apreensão do veículo por um período de 10 (dez) a 90 (noventa) dias.

III - declaração de inidoneidade, pelo prazo de 02 (dois) anos, para participar de qualquer licitação junto ao Poder Público.”

No que diz respeito aos honorários sucumbenciais, não merece prosperar o inconformismo do Apelante, eis que o valor da verba não se mostra apto a violar os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, tampouco pode ser considerado elevado pelo trabalho desempenhado pelo advogado da parte adversa.

O art. 85, §8º, permite a fixação de honorários advocatícios a partir de apreciação equitativa nas situações que individualiza, senão vejamos:

“Art. 85. A sentença condenará o vencido a pagar honorários ao advogado do vencedor.

[…]

§ 8º Nas causas em que for inestimável ou irrisório o proveito econômico ou, ainda, quando o valor da causa for muito baixo, o juiz fixará o valor dos honorários por apreciação equitativa, observando o disposto nos incisos do § 2º. [Grifo nosso]”.

Na hipótese em apreço, ressalto que o magistrado sentenciante fixou os honorários no valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais), agindo com proporcionalidade, pois alcança valor compatível com o grau de zelo profissional, o lugar da prestação, a natureza e importância da causa, assim como o trabalho realizado e o tempo que exigiu do profissional.

Assim sendo, a sentença hostilizada não merece reformas.

Majoro os honorários sucumbenciais para o importe de 2.500,00 (dois mil e quinhentos reais), com fulcro no §11 do art. 85 do CPC.

Ante o exposto, VOTO no sentido de CONHECER e DESPROVER o apelo, mantendo a sentença nos termos em que proferida pelo Juízo primevo.

É como voto.

 Des. Edson Ruy Bahiense Guimarães 

Relator