PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Seção Cível de Direito Público
| Processo: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL n. 8050993-22.2025.8.05.0000 |
| Órgão Julgador: Seção Cível de Direito Público |
| IMPETRANTE: GERALDO FERREIRA DE LIMA |
| Advogado(s): ARTHUR ARRUDA DOURADO |
| IMPETRADO: COMANDANTE GERAL DA POLICIA MILITAR DO ESTADO DA BAHIA e outros (2) |
| Advogado(s): |
Conforme relatado, trata-se de Mandado de Segurança impetrado por GERALDO FERREIRA DE LIMA contra ato omissivo atribuído ao COMANDANTE GERAL DA POLÍCIA MILITAR DO ESTADO DA BAHIA e ao SECRETÁRIO DE ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO DA BAHIA, consubstanciado na ausência de implantação da Gratificação de Atividade Policial Militar (GAPM) na Referência V em seus proventos de inatividade.
Antes de ingressar no exame do mérito do presente remédio constitucional, impõe-se a análise das preliminares suscitadas pelo Estado da Bahia em sua peça de intervenção.
1. Da Impugnação À Gratuidade Da Justiça
O Estado da Bahia impugna a concessão do benefício da gratuidade da justiça, sob o argumento de que o Impetrante possuiria condições de arcar com as custas processuais.
Sem razão, contudo, o ente estatal.
Nos termos do art. 98 do CPC, a pessoa natural com insuficiência de recursos para pagar as custas, as despesas processuais e os honorários advocatícios tem direito à gratuidade da justiça. O § 3º do art. 99 do mesmo diploma prevê que se presume verdadeira a alegação de insuficiência deduzida exclusivamente por pessoa natural.
No caso em exame, os contracheques acostados aos autos revelam que o Impetrante aufere proventos que, embora compatíveis com sua condição de policial militar reformado, não lhe permitem arcar com as despesas processuais sem prejuízo de sua subsistência e de sua família.
Ademais, o Estado da Bahia não trouxe aos autos qualquer elemento concreto capaz de elidir a presunção de hipossuficiência deduzida pelo Impetrante, limitando-se a impugnar genericamente o benefício.
Assim, rejeita-se a impugnação à gratuidade da justiça, mantendo-se o benefício anteriormente deferido.
2. Da Inadequação Da Via Eleita
Sustenta o Estado da Bahia que o presente mandado de segurança seria inadequado, porquanto a pretensão autoral se voltaria contra lei em tese, atraindo a incidência da Súmula 266 do STF.
A preliminar não merece acolhimento.
A Súmula 266 do STF veda o mandado de segurança contra lei em tese, ou seja, contra norma abstrata e genérica que, por si só, não produz efeitos concretos na esfera jurídica do impetrante.
No caso em exame, todavia, a pretensão do Impetrante não se volta contra a Lei Estadual nº 12.566/2012 em abstrato, mas contra o ato omissivo concreto das autoridades impetradas que, ao deixarem de implementar a GAPM em seus proventos de inatividade, violam seu direito líquido e certo à paridade remuneratória.
A omissão administrativa em estender vantagem de caráter genérico aos inativos configura ato concreto e individualizado, passível de impugnação via mandado de segurança.
A controvérsia jurídica possui contornos específicos: discute-se a omissão administrativa consistente na não extensão ao Impetrante de vantagem remuneratória cuja natureza geral já foi reiteradamente reconhecida pela jurisprudência desta Corte.
Não se trata, portanto, de ataque a lei em tese, mas de controle jurisdicional de legalidade de ato administrativo omissivo que produz efeitos concretos na esfera jurídica do Impetrante.
Rejeita-se, portanto, a preliminar de inadequação da via eleita.
3. Da Decadência
Alega o Estado da Bahia que teria ocorrido decadência do direito de impetrar o mandado de segurança, porquanto transcorrido o prazo de 120 dias previsto no art. 23 da Lei nº 12.016/2009, contado da edição da Lei Estadual nº 12.566/2012.
A preliminar não prospera.
O prazo decadencial de 120 dias previsto no art. 23 da Lei nº 12.016/2009 aplica-se aos atos comissivos, ou seja, àqueles em que há uma ação concreta da Administração que viola direito líquido e certo.
No caso em exame, contudo, o Impetrante não se insurge contra ato comissivo, mas contra omissão administrativa que se renova mês a mês, consubstanciada na ausência de implantação da GAPM em seus proventos de inatividade.
Tratando-se de ato omissivo continuado, envolvendo relação de trato sucessivo, o prazo para impetração do mandado de segurança se renova a cada período de vencimento da obrigação, não se operando a decadência.
Nesse sentido, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é pacífica ao reconhecer que, em se tratando de mandado de segurança por ato omisso da Administração, envolvendo trato sucessivo, o prazo para sua impetração se renova a cada período de vencimento da obrigação (mês a mês), não se operando a decadência.
Ademais, o pagamento de vencimentos ou outras prestações periódicas são atos de trato sucessivo e o prazo se renova a cada ato, não havendo que se falar em decadência para impetração do mandado de segurança.
Assim, rejeita-se a preliminar de decadência.
4. Da Prescrição
Sustenta o Estado da Bahia a ocorrência de prescrição da pretensão autoral, ao fundamento de que o Impetrante foi transferido para a reserva remunerada há mais de cinco anos, somente agora vindo a questionar a inclusão da GAPM em seus proventos.
A prejudicial de mérito igualmente não merece acolhimento.
A pretensão do Impetrante não se prende com os direitos adquiridos no momento do ato de aposentação, mas com a violação repetida mês a mês, posteriormente à sua transferência para a inatividade, do direito à paridade constitucional.
No ato de aposentação, não foi referido que o Impetrante não teria direito à paridade constitucional.
A rigor, isso nunca lhe foi dito, e o Impetrante seguiu, desde o advento da Lei nº 12.566/2012, no aguardo, mês a mês, em trato sucessivo, de que lhe fosse aplicada a progressão de nível da GAPM com base na paridade constitucional existente entre ativos e inativos.
Aplica-se ao caso a Súmula 85 do Superior Tribunal de Justiça, que dispõe:
"Nas relações jurídicas de trato sucessivo em que a Fazenda Pública figure como devedora, quando não tiver sido negado o próprio direito reclamado, a prescrição atinge apenas as prestações vencidas antes do quinquênio anterior à propositura da ação".
No caso em exame, como o Impetrante pleiteia diferenças remuneratórias apenas a partir da data da impetração (31/08/2025), não há que se falar em prescrição, porquanto não se busca o pagamento de parcelas vencidas antes do quinquênio anterior à propositura da ação.
Rejeita-se, portanto, a prejudicial de prescrição.
5. Do Mérito
Superadas as preliminares e prejudiciais de mérito, passo ao exame do mérito da impetração.
5.1. Da natureza genérica da GAPM e do direito à paridade
O cerne da controvérsia reside em saber se a Gratificação de Atividade Policial Militar (GAPM), especialmente em sua Referência V, possui natureza genérica e, por consequência, se deve ser estendida aos inativos com base na paridade remuneratória prevista no ordenamento jurídico estadual.
A Gratificação de Atividade Policial Militar foi instituída pela Lei Estadual nº 7.145/1997 e posteriormente regulamentada pela Lei nº 12.566/2012, que estabeleceu cronograma de implementação das Referências IV e V.
A jurisprudência consolidada desta Corte de Justiça reconhece que a GAPM, quando paga indistintamente aos policiais da ativa, assume caráter de vantagem genérica, impondo-se sua extensão aos inativos por força do princípio da paridade remuneratória:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. POLICIAL MILITAR INATIVO. PRIMEIRO SARGENTO. RESERVA REMUNERADA. GRATIFICAÇÃO DE ATIVIDADE POLICIAL MILITAR - GAPM. REFERÊNCIA V. MANUTENÇÃO DA JUSTIÇA GRATUITA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA - INOCORRÊNCIA. DECADÊNCIA - INOCORRÊNCIA. TRATO SUCESSIVO. IMPETRANTE QUE REÚNE CONDIÇÕES LEGAIS PARA DEFERIMENTO DO PLEITO. CONCESSÃO DE VANTAGEM A TODOS OS POLICIAIS MILITARES NA ATIVA. PRINCÍPIO DA PARIDADE. APLICABILIDADE AOS INATIVOS. GRATIFICAÇÃO DE NATUREZA GERAL. INAPLICABILIDADE DA SÚMULA VINCULANTE 37. PRECEDENTES DESTA CORTE DE JUSTIÇA. SEGURANÇA CONCEDIDA [...] 6. Caráter genérico da GAPM - extensão aos inativos. As certidões da Polícia Militar demonstram o pagamento indistinto da GAPM no nível V a todos os policiais da ativa, sem procedimento individualizado, revelando o caráter genérico da gratificação. A Lei Estadual nº 7.145/1997 criou a GAPM e determinou sua incorporação aos proventos de inatividade (art. 14). O Impetrante, tendo ingressado no serviço público em outubro de 1988, é beneficiário da paridade plena, nos termos do art. 7º da EC 41/2003, c/c o art. 2º da EC 47/2005 e o art. 121 da Lei nº 7.990/2001. Inaplicável a Súmula Vinculante nº 37/STF. IV. DISPOSITIVO E TESE 7. Segurança concedida. Teses de julgamento: (i) A GAPM, paga de forma indistinta a todos os policiais militares em atividade, ostenta caráter genérico, sendo devida aos inativos por força do princípio constitucional da paridade. (ii) O policial militar inativo com ingresso anterior à EC 41/2003 faz jus à paridade plena, nos termos do art. 7º da EC 41/2003, c/c o art. 2º da EC 47/2005 e o art. 121 da Lei nº 7.990/2001 [...](Mandado de Segurança 8033586-03.2025.8.05.0000, Rel(a). Des(a). Marielza Brandao Franco, Seção Cível de Direito Público, Disponibilizado no DJEN em 31/03/2026).
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. POLICIAL MILITAR INATIVO. PENSIONISTA. GRATIFICAÇÃO DE ATIVIDADE POLICIAL MILITAR – GAP. NATUREZA GENÉRICA. DIREITO À PARIDADE. EXTENSÃO ÀS REFERÊNCIAS IV E V. IMPOSSIBILIDADE DE CUMULAÇÃO COM GRATIFICAÇÃO DE FUNÇÃO. POSSIBILIDADE DE CUMULAÇÃO COM GRATIFICAÇÃO DE HABILITAÇÃO. SEGURANÇA CONCEDIDA [...] III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A jurisprudência pacífica do Tribunal de Justiça da Bahia reconhece a natureza jurídica genérica da GAPM, permitindo sua extensão aos inativos e pensionistas, com fundamento na regra da paridade prevista no art. 121 da Lei Estadual nº 7.990/2001. 4. A Emenda Constitucional nº 41/2003 não afastou a paridade entre ativos e inativos no caso dos militares estaduais, cuja disciplina é de competência da legislação estadual específica, conforme determina o art. 42, §§ 1º e 2º, da CF/1988. 5. O direito à percepção das Referências IV e V da GAP decorre de ato omissivo de trato sucessivo, razão pela qual não incide a decadência prevista no art. 23 da Lei nº 12.016/2009, conforme entendimento do STJ. 6. A impetração do mandado de segurança contra a omissão administrativa – e não contra a lei em tese – afasta a preliminar de inadequação da via eleita. 7. É inviável a cumulação da GAP com a Gratificação de Função Policial Militar (GFPM), por possuírem o mesmo fato gerador, nos termos do art. 12 da Lei nº 7.145/1997, que extinguiu a GFPM. 8. É admissível a cumulação da GAP com a Gratificação de Habilitação Policial Militar (GHPM), uma vez que ambas possuem fatos geradores distintos: a primeira decorre do exercício da atividade policial e seus riscos; a segunda, da conclusão de cursos com aproveitamento. 9. A percepção da GAP em outras referências, somada à demonstração da carga horária de 40 horas semanais, comprova o cumprimento dos requisitos legais para a progressão às Referências IV e V, nos moldes do cronograma estabelecido na Lei Estadual nº 12.566/2012. 10. O STF, ao julgar a ADO 28, reiterou que a legislação sobre regime previdenciário dos militares estaduais é de competência do ente federado, afastando a aplicação automática das normas dos servidores civis. 11. A aplicação da Súmula Vinculante 37 do STF não é obstáculo à concessão da segurança, uma vez que há previsão legal expressa sobre a paridade entre ativos e inativos no ordenamento estadual. 12. Não se vislumbra ofensa à Lei de Responsabilidade Fiscal, por se tratar de adequação de proventos com base em lei vigente e em direito adquirido, conforme precedentes do STJ. IV. DISPOSITIVO E TESE 13. Segurança concedida (Mandado de Segurança 8065219-32.2025.8.05.0000, Rel(a). Des(a). Jose Jorge Lopes Barreto da Silva, Seção Cível de Direito Público, Publicado em 19/03/2026).
A ausência de regulamentação completa dos critérios de progressão às Referências IV e V e a falta de demonstração de processos administrativos individualizados evidenciam o pagamento indistinto da gratificação, conferindo-lhe caráter genérico.
Com efeito, a GAPM, embora prevista como vantagem condicionada, é implementada de forma indistinta aos policiais militares em atividade, sem efetiva aferição de requisitos subjetivos, assumindo caráter de reajuste geral. A Lei Estadual nº 12.566/2012 estabelece cronograma de implementação das Referências IV e V, cuja aplicação ocorreu de forma automática e generalizada na prática administrativa.
No caso em exame, restou demonstrado que o Impetrante é Policial Militar da Reserva e que não aufere a Gratificação de Atividade Policial (GAP), percebendo, em substituição, a Gratificação da Função Policial Militar (GFPM), conforme se extrai dos contracheques acostados aos autos.
Ademais, verifica-se que o Impetrante preenche os requisitos estabelecidos no texto constitucional, conforme redação conferida pela Emenda Constitucional nº 41/2003, fazendo jus, portanto, à garantia da paridade remuneratória, com a extensão das vantagens e benefícios concedidos aos servidores da ativa pertencentes à mesma carreira.
A paridade remuneratória entre policiais militares ativos e inativos é assegurada pelo art. 121 da Lei Estadual nº 7.990/2001, que assim dispõe:
"Art. 121 - Os proventos da inatividade serão revistos na mesma proporção e na mesma data, sempre que se modificar a remuneração dos policiais militares em atividade, sendo também estendidos aos inativos quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidos aos policiais militares em atividade, inclusive quando decorrentes da transformação ou reclassificação do cargo ou função em que se deu a aposentadoria, na forma da Lei".
No mesmo sentido, o art. 42, § 2º, da Constituição do Estado da Bahia assegura que "os proventos da aposentadoria e as pensões serão revistos sempre na mesma proporção e data em que se modificar a remuneração dos servidores ativos, sendo também estendidos aos inativos e aos pensionistas quaisquer benefícios ou vantagens concedidas posteriormente aos servidores em atividade".
A omissão na implementação da GAPM V aos inativos configura violação ao direito líquido e certo à paridade de vencimentos, assegurado constitucional e legalmente.
5.2. Da impossibilidade de cumulação da GAPM com a GFPM
Não obstante o reconhecimento do direito à GAPM, impõe-se registrar que a jurisprudência desta Corte é pacífica no sentido da impossibilidade de cumulação da Gratificação de Atividade Policial (GAP) com a Gratificação de Função Policial Militar (GFPM), porquanto ambas possuem idêntico fato gerador.
A GFPM, instituída pela Lei nº 4.454/1985, e a GAP, instituída pela Lei nº 7.145/1997, possuem fato gerador idêntico, relacionado aos riscos inerentes ao exercício da função policial. O art. 37, XIV, da CF/1988 veda a acumulação de acréscimos pecuniários baseados no mesmo fato gerador.
Dessa forma, embora seja devido o recebimento da Gratificação de Atividade Policial (GAP), é vedada a sua cumulação com a Gratificação de Função Policial Militar (GFPM), razão pela qual esta última deverá ser excluída por ocasião da implantação da GAP na folha de pagamento do Impetrante, conforme corretamente determinado na decisão liminar.
5.3. Dos efeitos financeiros e da correção monetária
Quanto aos efeitos financeiros, a segurança deve ser concedida para assegurar ao Impetrante o pagamento das diferenças devidas desde a data da impetração (31/08/2025), uma vez que a Súmula 271 do STF veda a concessão de mandado de segurança com efeitos patrimoniais pretéritos.
No tocante aos consectários legais, os valores deverão ser atualizados desde o vencimento de cada parcela, observados os critérios aplicáveis às condenações impostas à Fazenda Pública vigentes em cada período, inclusive o regime superveniente instituído pela Emenda Constitucional nº 136/2025.
5.4. Da ausência de ofensa à separação de poderes
Não prospera a alegação do Estado da Bahia de que a concessão da segurança violaria o princípio da separação de poderes e a Súmula Vinculante 37 do STF.
A Súmula Vinculante 37 veda ao Poder Judiciário aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia. No caso em exame, todavia, não se trata de aumento promovido pelo Judiciário com base em isonomia, mas de reconhecimento de direito previsto em lei estadual (art. 121 da Lei nº 7.990/2001) e na Constituição Estadual (art. 42, § 2º), que asseguram a paridade remuneratória entre ativos e inativos.
O Poder Judiciário, no exercício de sua função típica de controle de legalidade, limita-se a determinar que a Administração Pública cumpra o que a lei já estabelece, afastando a omissão ilegal que viola direito líquido e certo do Impetrante.
Não há, portanto, qualquer invasão na competência legislativa ou administrativa, mas mero controle jurisdicional de legalidade de ato omissivo da Administração.
5.5. Da inaplicabilidade da Súmula 359 do STF
O Estado da Bahia invoca a Súmula 359 do STF, que dispõe: "Ressalvada a revisão prevista em lei, os proventos da inatividade regulam-se pela lei vigente ao tempo em que o militar, ou o servidor civil, reuniu os requisitos necessários."
A invocação da referida súmula, contudo, mostra-se descabida no caso em exame.
A pretensão do Impetrante não se volta contra o ato de aposentação em si, nem busca a revisão dos critérios originários de cálculo de seus proventos. O que se pleiteia é a extensão de vantagem de caráter genérico posteriormente concedida aos servidores da ativa, por força do princípio da paridade remuneratória.
A paridade constitucional e legal assegura aos inativos a extensão de quaisquer benefícios ou vantagens concedidas posteriormente aos servidores em atividade, independentemente da data de aposentação. Trata-se de direito autônomo, que não se confunde com a revisão do ato de aposentação.
Assim, a Súmula 359 do STF não se aplica ao caso em exame, porquanto a pretensão autoral não se prende com os direitos adquiridos no momento do ato de aposentação, mas com a violação repetida mês a mês do direito à paridade constitucional.
5.6. Do cumprimento da liminar
Registre-se que o Estado da Bahia noticiou o cumprimento da obrigação de fazer determinada na decisão liminar, juntando planilha de cálculo e contracheque demonstrando a implantação da GAP V Judicial no valor de R$ 3.604,25 a partir de setembro de 2025, com retroativo total de R$ 7.208,50 implantado em novembro de 2025.
O cumprimento da liminar, todavia, não prejudica o julgamento do mérito do mandado de segurança, que ora se confirma, tornando definitiva a tutela provisória anteriormente deferida.
6. Dispositivo
Ante o exposto, o voto é no sentido de REJEITAR as preliminares suscitadas e, no mérito, CONCEDER A SEGURANÇA vindicada, para confirmar a decisão liminar e determinar que as autoridades impetradas:
a) PROCEDAM à implantação definitiva da Gratificação de Atividade Policial Militar (GAPM) na Referência V nos proventos de inatividade do Impetrante, GERALDO FERREIRA DE LIMA;
b) REALIZEM, concomitantemente, a supressão da Gratificação por Funções Policiais Militares (GFPM) dos proventos do Impetrante, caso a esteja recebendo;
c) EFETUEM o pagamento das diferenças devidas desde a data da impetração (31/08/2025), observados, quanto à atualização monetária e aos juros de mora, os critérios aplicáveis às condenações impostas à Fazenda Pública vigentes em cada período.
Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009.
É como voto.
Sala das Sessões, data da assinatura eletrônica.
José Reginaldo Costa Rodrigues Nogueira
Desembargador Relator