PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FALSIFICAÇÃO DE ENDOSSO EM CHEQUE. APROPRIAÇÃO DE VALORES. OMISSÃO DE AGENTE PÚBLICO. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI Nº 14.230/2021. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1 - Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado da Bahia contra sentença que julgou improcedente Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa proposta em face de Ubaldo Suzart Gomes, ex-vereador, e Claudionor Nunes do Nascimento, então presidente da Câmara Municipal de Eunápolis. O MP imputa ao primeiro a falsificação de endosso em cheque emitido em nome de assessor parlamentar e apropriação indevida do valor correspondente ao salário deste, e ao segundo, omissão dolosa diante de comunicação formal do fato. A sentença rejeita o pedido por ausência de demonstração de dolo específico e de autoria da falsificação.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2 - Há duas questões em discussão: (i) definir se as condutas atribuídas aos réus configuram atos de improbidade administrativa nos moldes da legislação vigente após a Lei nº 14.230/2021; (ii) estabelecer se a nova Lei de Improbidade Administrativa deve ser aplicada retroativamente ao caso concreto, com base na principiologia do direito sancionador.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3 - A responsabilização por improbidade administrativa, após a entrada em vigor da Lei nº 14.230/2021, exige a demonstração de dolo específico, não bastando a prova da ilicitude do ato, sendo necessária a comprovação da intenção deliberada de alcançar resultado ilícito previsto na LIA.

4 - Embora haja prova pericial grafotécnica indicando a falsidade do endosso no cheque, não foi comprovado que Ubaldo Suzart Gomes tenha sido o autor da falsificação ou que tivesse ciência da falsidade ao realizar o depósito, não se configurando dolo específico.

5 - A alegada omissão de Claudionor Nunes do Nascimento, então presidente da Câmara, ao limitar-se a promover reunião informal entre os envolvidos, não demonstra intenção de acobertar o ilícito ou de frustrar dever funcional, tampouco subsiste tipificação à luz da revogada redação do art. 11, I da LIA.

6 - A jurisprudência do STF (Tema 1199) admite a aplicação retroativa da Lei nº 14.230/2021 quando mais benéfica ao réu, sendo inaplicável a tipificação com base em dispositivos revogados ou que não atendam ao novo regime de responsabilização dolosa.

7 - O parecer ministerial de segundo grau recomenda o desprovimento do recurso, pela ausência de continuidade típico-normativa e de comprovação de dolo específico.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8 - Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1 - A responsabilização por improbidade administrativa exige a comprovação de dolo específico, nos termos da Lei nº 14.230/2021.

2 - A existência de prova de falsidade documental desacompanhada de elementos que demonstrem autoria e intenção ilícita não é suficiente para caracterizar ato ímprobo.

3 - A aplicação retroativa da Lei nº 14.230/2021 é admitida quando mais benéfica ao réu, em respeito ao princípio da legalidade estrita em matéria sancionadora.

Dispositivos relevantes citados: Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, §§ 1º e 2º; 9º; 11 (redação revogada e vigente); CF/1988, art. 5º, XL.

Jurisprudência relevante citada:
STJ, AgInt no REsp 1620097/MG, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, j. 09.03.2021, DJe 03.08.2021.
STJ, AgInt no REsp 1585939/PB, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, j. 26.06.2018, DJe 02.08.2018.
STF, Tema 1199, j. Plenário, repercussão geral reconhecida.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos,  identificados de forma preambular, ACORDAM os Desembargadores integrantes da Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade de votos, NEGAR PROVIMENTO ao recurso, na forma do quanto fundamentado no voto do excelentíssimo Relator, adiante registrado e que a este se integra.

Sala de Sessões, de de 2025.

PRESIDENTE

            DESEMBARGADOR EDUARDO CARICCHIO

                                RELATOR

PROCURADOR (A) DE JUSTIÇA

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 SEGUNDA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 9 de Setembro de 2025.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

Trata-se de recurso de apelação interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DA BAHIA (Id. 4215045), contra sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Eunápolis (Id. 4215037), nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa proposta em desfavor de UBALDO SUZART GOMES e CLAUDIONOR NUNES DO NASCIMENTO.

A exordial (Id. 4215061) atribui ao primeiro apelado a prática de condutas violadoras dos artigos 9º e 11, I da Lei nº 8.429/1992, sob a alegação de falsificação de endosso em cheque emitido pela Câmara Municipal de Eunápolis, em nome de seu assessor parlamentar, ROBERTO SEBASTIÃO DA SILVA, bem como apropriação indevida do valor correspondente ao salário deste, referente ao mês de janeiro de 2005.

Em relação ao segundo apelado, então Presidente da Câmara, sustenta o órgão ministerial que houve omissão dolosa ao deixar de adotar providências diante de comunicação formal de eventual ilícito, limitando-se a promover reunião informal entre os envolvidos.

A sentença, após análise das provas produzidas, julgou improcedente o pedido, sob o fundamento de ausência de demonstração cabal da autoria da falsificação e de dolo específico nas condutas imputadas.

Irresignado, o MINISTÉRIO PÚBLICO, nas razões recursais (Id. 4215045), sustenta:(i) a existência de prova pericial grafotécnica que comprova a falsidade do endosso;(ii) contradições nos depoimentos de UBALDO SUZART GOMES quanto ao depósito do cheque em sua conta;(iii) omissão injustificável de CLAUDIONOR NUNES DO NASCIMENTO diante de provocação formal;(iv) que tais condutas configuram atos de improbidade administrativa, conforme os artigos 9º e 11, caput e I, da Lei nº 8.429/1992, devendo ser reformada a sentença.

Os apelados apresentaram contrarrazões (Id. 59163703), defendendo a manutenção do julgado, alegando ausência de prova de dolo específico e aplicação retroativa da Lei nº 14.230/2021, que modificou o regime de responsabilização por improbidade administrativa, revogando o artigo 11, I da Lei nº 8.429/1992.

Em novo Parecer, o Ministério Público opinou pelo desprovimento do recurso, com fundamento na ausência de continuidade típico-normativa e falta de demonstração de dolo específico, nos termos da Lei nº 14.230/2021 (Id. 82863254).

Convém pontuar que o processo teve o processamento suspenso por conta da afetação do tema 1042 do STJ, nos termos da decisão de ID. 8953112. Com o cancelamento da afetação, os autos retornaram conclusos para julgamento da apelação (ID. 46129316). 

Com relatório lançado, encaminho os autos à Secretaria, pedindo dia para julgamento.

Documento datado e assinado de forma eletrônica.

Desembargador EDUARDO CARICCHIO
Relator

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

Inicialmente, cumpre consignar que o recurso de apelação interposto é tempestivo e preenche os pressupostos de admissibilidade, razão pela qual deve ser conhecido. 

Passa-se, então, à análise do mérito recursal, consistente em verificar se a conduta atribuída aos apelados configura ato de improbidade administrativa passível de sanção, à luz da legislação aplicável e das mudanças introduzidas pela Lei nº 14.230/2021.

A controvérsia centra-se na existência, ou não, de dolo e de efetivo dano ao erário na conduta dos recorridos. Cabe registrar que, com o advento da Lei 14.230/2021, que reformou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa (LIA), restou revogada a modalidade culposa dos atos de improbidade.

Desse modo, atualmente exige-se a comprovação de dolo para a configuração de qualquer ato ímprobo, nos termos do art. 1º, §1º, da Lei 8.429/92. Em outras palavras, somente as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA podem ser sancionadas, compreendendo-se dolo, nos termos do §2º do mesmo art. 1º, como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito previsto na lei

Pois bem.

Quanto ao apelado UBALDO SUZART GOMES, sustenta o Parquet que houve falsificação de assinatura em cheque da Câmara Municipal e subsequente apropriação do valor sacado. De fato, consta nos autos laudo pericial grafotécnico do Instituto Afrânio Peixoto (referenciado no Id. 4215045), concluindo pela falsidade do endosso no cheque nominal ao assessor ROBERTO SEBASTIÃO DA SILVA.

Todavia, o magistrado de origem entendeu inexistente a demonstração de que o endosso tenha sido falsificado pelo réu UBALDO, tampouco restou comprovado que o mesmo tivesse plena ciência da falsidade ao depositar o cheque em sua conta. Em seu depoimento, o réu justificou o depósito sob autorização verbal do assessor, alegação cuja veracidade não foi cabalmente desconstituída.

A despeito da desconfiança legítima gerada pela inconsistência nas declarações, a responsabilização por improbidade, após a entrada em vigor da Lei nº 14.230/2021, exige demonstração inequívoca de dolo específico, nos termos do artigo 1º, §1º da nova redação da Lei nº 8.429/1992. A mera existência de prova de falsidade do endosso, desacompanhada de prova da autoria e da intenção deliberada de lesar o erário ou violar princípios da Administração, não é suficiente para caracterizar o tipo descrito nos artigos 9º ou 11.

Nesse sentido, jurisprudência do STJ:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE. OFENSA AO ART . 11 DA LEI 8.429/1992. DOLO GENÉRICO. INSUFICIENTE . NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO DA MÁ-FÉ. 1. A jurisprudência do STJ se firmou no sentido de que o ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei n . 8.429/1992 exige a demonstração de dolo, o qual, contudo, não precisa ser específico, sendo suficiente o dolo genérico. 2. Além da compreensão de que basta o dolo genérico - vontade livre e consciente de praticar o ato - para configuração do ato de improbidade administrativa previsto no art . 11 da Lei n. 8.429/1992, este Tribunal Superior exige, ainda, a nota especial da má-fé, pois a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir meras irregularidades ou o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé. 3 . O Tribunal a quo foi categórico ao afirmar a ausência da nota qualificadora da má-fé (desonestidade) na conduta do agente, o que desconfigura o ato de improbidade a ele imputado. A revisão dessa conclusão implicaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que é defeso na via eleita, ante o enunciado da Súmula 7 do STJ. 4. Agravo interno a que se nega provimento .

(STJ - AgInt no REsp: 1620097 MG 2016/0148162-3, Relator.: Ministro OG FERNANDES, Data de Julgamento: 09/03/2021, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 03/08/2021)

No que tange ao apelado CLAUDIONOR NUNES DO NASCIMENTO, presidente da Câmara à época dos fatos, a acusação se funda na alegação de omissão dolosa. Consta nos autos que este recebeu comunicação formal do assessor denunciando a conduta de UBALDO, limitando-se a promover reunião informal para tentativa de solução amigável (Id. 4215045).

A conduta omissiva descrita nos autos, embora eticamente reprovável, não se amolda a nenhum dos tipos legais ainda vigentes. Não há elementos concretos indicando intenção de acobertar irregularidade ou de favorecer interesses pessoais ou de terceiros, tampouco frustração deliberada de função fiscalizatória, autopromoção ou constrangimento institucional, nos moldes do artigo 11, incisos atuais.

A nova Lei de Improbidade Administrativa revogou expressamente o inciso I do artigo 11 da antiga redação (Lei nº 8.429/1992) e passou a exigir dolo específico para a configuração de qualquer ato ímprobo, conforme artigo 11 reformado.

Nesse sentido:

ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IRREGULARIDADES NA EXECUÇÃO DE CONVÊNIO . ACÓRDÃO QUE AFASTA A OCORRÊNCIA DE LESÃO AO ERÁRIO. ALEGADA VIOLAÇÃO ART. 10 DA LIA. IMPOSSIBILIDADE DE CONSIDERAÇÃO DO DANO PRESUMIDO . 1. A jurisprudência do STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade, que a atuação do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/1992, ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10 (EREsp 479.812/SP, Rel . Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Seção, julgado em 25.8.2010, DJe 27.9 .2010). 2. Nos termos da jurisprudência firmada no âmbito desta Corte, as condutas descritas no art. 10 da LIA demandam a comprovação de dano efetivo ao erário público, não sendo possível caracterizá-lo por mera presunção . 3. Na hipótese em exame, o Tribunal de origem consignou expressamente a ausência de demonstração da efetiva lesão ao patrimônio público, de modo que a alteração das conclusões adotadas, para o fim de verificar a existência de dano aos cofres públicos, demandaria, necessariamente, novo exame do acervo fático-probatório constante dos autos, providência vedada em recurso especial, conforme o óbice previsto na Súmula 7/STJ. 4. Agravo interno a que se nega provimento.

(STJ - AgInt no REsp: 1585939 PB 2016/0044404-1, Relator.: Ministro SÉRGIO KUKINA, Data de Julgamento: 26/06/2018, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 02/08/2018)

A jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1199, reconheceu a aplicação retroativa da Lei nº 14.230/2021 às ações de improbidade em curso, quando benéfica ao réu.

Dessa forma, verifica-se que, mesmo admitindo a veracidade dos fatos narrados, não subsiste tipicidade penal ou administrativa apta a ensejar condenação com base na nova legislação, tampouco foi demonstrado o dolo necessário para responsabilização civil por ato de improbidade.

A propósito, o parecer ministerial de segundo grau (Id 82863254), recomenda o desprovimento da apelação, com a manutenção da sentença de improcedência, sob o fundamento da revogação do tipo legal originalmente invocado (art. 11, I, LIA/92),  bem como a ausência de dolo específico e inexistência de continuidade típico-normativa. Sustenta, ainda, a aplicação retroativa da Lei nº 14.230/2021, como norma sancionadora mais benéfica. 

Ante o exposto em conformidade com o Parecer Ministerial (Id 82863254), VOTO no sentido de NEGAR PROVIMENTO ao recurso de apelação interposto pelo Ministério Público, mantendo-se na íntegra a sentença combatida, por estes e por seus próprios fundamentos.

Sem custas e sem honorários, diante da natureza da ação. Publique-se. Intimem-se. Após as formalidades de praxe, remetam-se os autos à instância de origem para cumprimento do julgado.

Documento datado e assinado de forma eletrônica.

Desembargador EDUARDO CARICCHIO
Relator