PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Terceira Câmara Cível
fob01
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. |
| Órgão Julgador: Terceira Câmara Cível |
| APELANTE: PAULO CESAR ALENCAR E SOUSA |
| Advogado(s): ANA PATRICIA DANTAS LEAO (OAB:BA17920-A) |
| APELADO: ESTADO DA BAHIA |
| Advogado(s): |
Presentes os pressupostos de admissibilidade, tanto os intrínsecos (cabimento, legitimidade, interesse recursal e inexistência de fato impeditivo ou extintivo do poder de recorrer) quanto os extrínsecos (tempestividade e regularidade formal), conheço do recurso de apelação.
Verifica-se que o recurso é próprio e cabível, uma vez que interposto contra sentença que extinguiu o feito com resolução de mérito (CPC, art. 487, I), desafiando, portanto, a via da apelação nos termos do art. 1.009 do Código de Processo Civil.
No que tange à tempestividade, observa-se que a sentença de improcedência foi publicada (ID 66465568) no dia 21/11/2023, tendo o Apelante sido devidamente intimado.
O protocolo do recurso de apelação ocorreu no ID 66465570, respeitando o prazo legal de 15 (quinze) dias úteis previsto no art. 1.003, § 5º, do CPC.
Quanto ao preparo, registra-se que o Apelante é beneficiário da Justiça Gratuita, benefício este que foi objeto de reforma em sede de Agravo de Instrumento, o que o isenta do recolhimento das custas processuais para o processamento do presente apelo, nos termos do art. 98 do CPC.
Por fim, no que concerne às contrarrazões, embora o Estado da Bahia tenha sido regularmente intimado para se manifestar sobre os termos do recurso, a Secretaria certificou a sua inércia no ID 66465576, tendo o prazo transcorrido in albis.
Preenchidos, portanto, os requisitos legais, passo ao exame do mérito.
No mérito, cinge-se a controvérsia à pretensão do Apelante de ver reconhecido o direito à promoção funcional para a Classe I da carreira de Investigador de Polícia Civil, com retroatividade a 2015, sob o exclusivo fundamento de ter cumprido o interstício temporal de 06 (seis) anos e diante da alegada omissão estatal na realização das avaliações de desempenho.
Ab initio, impõe-se distinguir os institutos da progressão funcional e da promoção.
Enquanto a primeira, via de regra, vincula-se ao simples decurso do tempo (progressão horizontal), a promoção (progressão vertical) constitui-se como ato administrativo de natureza complexa e contida, que exige o preenchimento simultâneo de requisitos objetivos e subjetivos, além de submeter-se à conveniência e oportunidade da Administração quanto à existência de vagas e disponibilidade orçamentária.
A Lei Estadual nº 11.370/2009 (Lei Orgânica da Polícia Civil da Bahia), em seu art. 66, é taxativa ao estabelecer que a promoção não decorre unicamente da antiguidade, mas pressupõe a avaliação de desempenho anual (requisito subjetivo) e o efetivo exercício na classe (requisito objetivo). A seguir:
Art. 66 São requisitos cumulativos para a promoção, conforme regulamento:
I - avaliação de desempenho anual;
II - 06 (seis) anos ininterruptos de efetivo exercício na classe em que estiver posicionado.
§ 1º Interrompido o exercício, a contagem do interstício, com os efeitos daí decorrentes, dar-se-á a partir do primeiro dia subseqüente à reassunção do exercício.
A jurisprudência pátria, inclusive do Superior Tribunal de Justiça (STJ), é pacífica no sentido de que a mora ou omissão da Administração em regulamentar ou realizar procedimentos avaliatórios não transmuda a natureza do ato de promoção para "automático".
É sabido que o direito à promoção é uma expectativa condicionada, que só se transmuda em direito subjetivo quando o servidor, além de cumprir os requisitos legais, é classificado dentro do número de vagas ofertadas em certame específico.
Neste sentido, a mera implementação do requisito temporal (06 anos), isoladamente, não confere ao servidor o direito de ascender de classe.
Ora, admitir o contrário seria transmudar a promoção em progressão por antiguidade pura, ignorando o critério do merecimento e da capacidade orçamentária do ente público, elementos indissociáveis da estrutura das carreiras de Estado.
Portanto, a alegada omissão do Estado da Bahia no período de 2015 a 2017, embora configure irregularidade administrativa passível de controle, não gera, por si só, o efeito automático de promover o servidor, sob pena de violação ao regime jurídico estatutário e ao princípio da legalidade estrita.
Ademais, ainda que se reconheça a falha administrativa do Estado da Bahia ao não realizar os procedimentos avaliatórios nos anos de 2015, 2016 e 2017, tal circunstância, por si só, não autoriza o Poder Judiciário a presumir que o Apelante teria sido promovido caso o certame ocorresse.
Isso porque, como já esposado, a promoção na carreira de Investigador de Polícia não se esgota na aptidão individual do servidor; ela exige a classificação do candidato dentro do quantitativo de vagas previamente delimitado pelo Conselho de Política de Recursos Humanos (COPE) e pela Secretaria de Segurança Pública (SSP), observada a disponibilidade orçamentária.
No caso concreto, os elementos probatórios colacionados aos autos (ID 66465547) demonstram que, em todos os períodos em que o Estado realizou as promoções, o Apelante não logrou êxito em figurar dentro do número de vagas.
Veja-se: no certame regido pelo Decreto nº 14.474/2013 (ano de 2014), o autor ocupou a posição 1.896º, enquanto foram disponibilizadas apenas 1.432 vagas.
De igual modo, no processo promocional de 2018 (Decreto nº 17.972/2017), o Apelante, mesmo detendo a pontuação máxima de 120 pontos, classificou-se na 745ª posição, insuficiente para alcançar as 739 vagas ofertadas.
Neste cenário, a tese autoral carece de suporte na Teoria da Perda de uma Chance, haja vista que para que houvesse o dever de indenizar ou de retificar a situação funcional, seria necessária a prova de uma probabilidade real e séria de ascensão, o que não se verifica quando os dados históricos comprovam que o servidor, em condições de igualdade com seus pares, foi suplantado por critérios de desempate e limitação de vagas.
Admitir a promoção retroativa no vácuo das avaliações de 2015-2017 seria conferir ao Apelante um "salto" na carreira que ele não obteve quando avaliado sob o crivo da legalidade e da concorrência. O Judiciário estaria, em última análise, ignorando a existência de outros servidores que, naquele mesmo período, possuíam maior antiguidade ou melhores índices de desempenho, ferindo o princípio da isonomia.
Assim, à míngua de prova de que o autor teria sido efetivamente classificado dentro das vagas se as avaliações tivessem ocorrido, não há como reconhecer o direito à promoção por mera presunção.
Noutro giro, importa destacar que a pretensão do Apelante encontra óbice intransponível no Princípio da Separação dos Poderes, esculpido no art. 2º da Constituição Federal de 1988.
A promoção funcional, ao exigir a aferição de mérito, desempenho e a existência de dotação orçamentária, insere-se no âmbito da discricionariedade técnica e do poder de autogestão da Administração Pública.
Registre-se que ao Poder Judiciário é permitido apenas o controle de legalidade dos atos administrativos, sendo-lhe vedado substituir-se ao administrador para avaliar o desempenho de servidores ou criar vagas de promoção onde a lei e o orçamento não as previram.
Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal consolidou, através da Súmula Vinculante nº 37, que "não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia".
Sobreleva registrar que a aplicação de tal entendimento estende-se ao caso em apreço, pois a concessão de promoção retroativa sem o devido processo avaliatório e sem a comprovação de vaga disponível implicaria, na prática, em aumento salarial via decisão judicial, desprovido de suporte legal e orçamentário específico.
Neste sentido, reconhecer a promoção "por ficção" — presumindo que o servidor estaria apto e classificado — viola a lógica da carreira de Estado, que pressupõe uma disputa meritocrática entre pares.
Sendo certo que caso o Poder Judiciário promovesse um servidor sem que este tenha passado pelo crivo da classificação oficial, acabaria por preterir, ainda que indiretamente, outros servidores que poderiam deter precedência na lista classificatória daquele período.
Em caso absolutamente análogo ao presente, envolvendo Investigador da Polícia Civil e o pleito de promoção sob a égide da Lei nº 11.370/2009, esta Corte reafirmou que a ascensão funcional reclama o preenchimento cumulativo de requisitos, não bastando a simples implementação do tempo de serviço.
Pontue-se que na ocasião, restou consignado que o termo "todos" contido na legislação deve ser interpretado em harmonia com a existência de vagas, sob pena de inviabilizar a gestão administrativa e orçamentária do Estado.
Cita-se os julgados mencionados:
EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. INVESTIGADOR DA POLÍCIA CIVIL. PROMOÇÃO PARA A CLASSE ESPECIAL. IMPUGNAÇÃO À GRATUIDADE DA JUSTIÇA REJEITADA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA POR AUSÊNCIA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. CONFUSÃO COM O MÉRITO. PROMOÇÃO PARA A CLASSE ESPECIAL. PREENCHIMENTO CUMULATIVO DOS REQUISITOS LEGAIS PARA FIGURAR NA LISTA DE HABILITADOS À PROMOÇÃO FUNCIONAL. NÃO COMPROVAÇÃO. DIREITO LÍQUIDO E CERTO NÃO EVIDENCIADO. SEGURANÇA DENEGADA. 1. Considerando que o Impetrado não trouxe elementos capazes de infirmar a hipossuficiência financeira da Impetrante, deve ser mantida a gratuidade da justiça. 2. Por se confundir com o próprio mérito da demanda, a preliminar de inadequação da via eleita por ausência de prova pré-constituída deve ser rejeitada. 3. A Lei Orgânica da Polícia Civil do Estado da Bahia, no seu art. 66, estabeleceu os pressupostos para promoção, quais sejam: a aprovação na avaliação de desempenho anual e a permanência por seis anos ininterruptos em efetivo exercício na classe em que estiver posicionado. 4. Sucede que a promoção do integrante da carreira da Polícia Civil reclama, além do preenchimento dos citados requisitos cumulativos, que o servidor público não incorra nas proibições do art. 68 da Lei Estadual n.º 11.370/2009, bem como que figure dentro do número de vagas disponíveis à promoção - após a avaliação de todos os disputantes -, e, ainda, que exista capacidade orçamentária para a materialização do ato administrativo. 5. Além de não ser cumprido o requisito temporal, resta ausente a prova da existência de vagas para que a Impetrante pudesse ser promovida, de maneira que não pode a Administração Pública ser compelida a fazê-lo. 6. Segurança denegada."
(Mandado de Segurança 8011767-44.2024.8.05.0000, Rel(a). Des(a). Rosita Falcao de Almeida Maia, Seção Cível de Direito Público, Publicado em 07/05/2025)
De igual modo, este Tribunal mantém entendimento rigoroso quanto aos Policiais Militares (MS 8031955-92.2023.8.05.0000), reforçando que a promoção exige mais do que o interstício temporal, dependendo de aprovação em cursos, pré-qualificação e, invariavelmente, a existência de vagas provenientes das hipóteses legais. Note-se:
ACORDÃO MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. POLICIAL MILITAR. INATIVO. SARGENTO. REEENQUADRAMENTO PARA O POSTO DE 1º TENENTE. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO DIREITO À PROMOÇÃO. INEXISTÊNCIA DE ALICERCE JURÍDICO PARA PRETENSÃO. PRECEDENTES DESSA EGRÉGIA CORTE. DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA. I – Considerando que as alegações apresentadas pelo Estado da Bahia se revelam genéricas e diante da ausência de elementos probatórios específicos que tenham o condão de elidir a presunção de veracidade da declaração de insuficiência do autor da demanda, incumbe a rejeição da impugnação à gratuidade judiciária, mantendo-se, portanto, o seu deferimento. II – Decadência não configurada. Precedentes. III - Da análise dos dispositivos da lei 7.145/97, resta inequívoco que não abarcou o reenquadramento imediato dos ocupantes da graduação de 1º Sargento. IV - Não se extrai do referido diploma legal o alicerce jurídico para reconhecer o direito ao reenquadramento dos 1º Sargentos para posto ou graduação diversa. V – A lei estadual nº 11.356/2009, ao efetivar a alteração da estrutura hierárquica da polícia militar, com a reinclusão expressa do posto de Subtenente, previu ainda regra específica para os ingressos na Corporação até a data de vigência da lei que alcançarem a graduação de 1º Sargento, estabelecendo o direito ao cálculo dos proventos com base na remuneração de 1º Tenente, independente da promoção à graduação de Subtenente, conforme os termos do artigo 8º. VI - No caso dos autos, evidencia-se que o impetrante foi beneficiado com a referida normativa, pois, embora tenha passado para a reserva remunerada no posto de 1º Sargento, percebe os proventos calculados com base na remuneração de 1º Tenente (e não de Subtenente), conforme o documento apresentado. VII – A promoção dos policiais militares pressupõe o cumprimento de requisitos legais, para além do interstício temporal, exigindo a inclusão em lista de Pré-qualificação; aprovação em Curso preparatório para o novo posto ou graduação; cumprimento de interstício mínimo no posto ou graduação, além da existência de vagas provenientes de uma das hipóteses descritas 138 da Lei 7.990/2001 VIII – In casu, ausentes elementos probatórios do direito à promoção para o posto de 1º Tenente, não se vislumbra alicerce jurídico para a pretensão veiculada. Ausência de demonstração do direito líquido e certo pleiteado. Precedentes dessa Egrégia Corte. IX – Segurança denegada. Vistos, relatados e discutidos estes autos de n. 8031955-92.2023.8.05.0000, em que figuram como impetrante JOSENILDO OLIVEIRA FARIAS e como impetrado SECRETARIO DE ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO DA BAHIA e outros. ACORDAM os Desembargadores integrantes da Seção Cível de Direito Público do Estado da Bahia, por unanimidade, em DENEGAR A SEGURANÇA, nos termos do voto do relator.
(TJ-BA - Mandado de Segurança: 80319559220238050000, Relator: JOSE SOARES FERREIRA ARAS NETO, Data de Julgamento: 20/05/2022, SECAO CÍVEL DE DIREITO PUBLICO, Data de Publicação: 16/02/2024)
Tais julgados demonstram que o Poder Judiciário baiano tem se mantido vigilante contra a tentativa de transmudar a promoção (vertical/meritocrática) em progressão (horizontal/temporal).
No caso dos autos, como o Apelante não demonstrou ter sido preterido em vaga existente ou que, se avaliado em 2015-2017, teria pontuação superior aos demais concorrentes para alcançar as limitadas posições disponíveis, a manutenção da sentença de improcedência é medida que se impõe por rigor de justiça e observância aos precedentes desta Corte.
Destarte, ainda que se reconheça a mora do Estado da Bahia na realização das avaliações de desempenho entre 2015 e 2017, tal omissão não transmuda a promoção em ato automático, sob pena de usurpação de competência e grave desequilíbrio nas contas públicas, com inobservância aos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
Como exaustivamente demonstrado, a promoção na carreira de Investigador de Polícia é um direito condicionado à existência de vagas e à classificação meritocrática.
Desta maneira, a ausência de prova de que o servidor seria classificado no certame — ônus que competia ao autor (art. 373, I, do CPC) — impede o acolhimento do pleito, sob pena de indevida ingerência do Judiciário no mérito administrativo e violação à Separação dos Poderes.
Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER E NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO, mantendo integralmente a sentença recorrida por seus próprios e jurídicos fundamentos.
Em observância ao disposto no art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, majoro os honorários advocatícios sucumbenciais devidos pelo Apelante para o patamar de 12% (doze por cento) sobre o valor atualizado da causa. Fica, contudo, suspensa a exigibilidade de tais verbas, nos termos do art. 98, § 3º, do CPC, em razão da gratuidade de justiça deferida.
É como voto.
Salvador, 23 de março de 2026.
FRANCISCO DE OLIVEIRA BISPO
Substituto de 2º Grau – Auxiliar designado
Relator