PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Seção Cível de Direito Público 

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. ASSOCIAÇÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS. AGENTES DE TRÂNSITO. JORNADA DE TRABALHO EM OPERAÇÕES ESPECIAIS. GRATIFICAÇÃO POR PARTICIPAÇÃO EM REGIME ESPECIAL. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO A DIREITO LÍQUIDO E CERTO. IMPETRAÇÃO CONTRA LEI E DECRETOS MUNICIPAIS EM TESE. AUSÊNCIA DE ATO CONCRETO DA AUTORIDADE COATORA. IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DO WRIT PARA CONTROLE DE NORMAS ABSTRATAS. SÚMULA 266 DO STF. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. EXTINÇÃO DO FEITO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO.

I. CASO EM EXAME:

1. Mandado de segurança coletivo, com pedido de tutela de urgência, ajuizado pela Associação dos Servidores em Transporte e Trânsito do Município de Salvador – ASTRAM, em face de alegado ato coator atribuído ao Prefeito do Município de Salvador e demais autoridades municipais, no qual se sustenta a ocorrência de ilegalidade na imposição de jornadas de trabalho superiores ao limite constitucionalmente previsto aos agentes municipais de trânsito, além de se impugnar o modelo remuneratório vigente praticado pela Administração Pública local, consistente no pagamento de "Gratificação por Participação em Operações Especiais", em detrimento da contraprestação sob a forma de horas extraordinárias.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO:

2. A questão em discussão consiste em aferir a possibilidade de utilização da via mandamental, no caso concreto, como instrumento processual idôneo para a tutela de suposto direito líquido e certo dos substituídos da entidade impetrante, à luz da natureza da pretensão deduzida, que visa ao afastamento de normas municipais, notadamente o art. 102 da Lei Complementar Municipal nº 01/1991, bem como dos Decretos Municipais nº 36.611/2023 e nº 38.196/2024, as quais regulam o regime de operações especiais e os critérios de remuneração aplicáveis.

III. RAZÕES DE DECIDIR:

3. O mandado de segurança exige a demonstração de direito líquido e certo lesado por ato administrativo concreto e atual, não sendo admissível para questionamento genérico ou abstrato de normas legais, nos termos da Súmula 266 do STF.

4. A impetração tem por objeto afastar, de forma abstrata e geral, a aplicação do regime jurídico previsto no art. 102 da LCM nº 01/1991 e nos Decretos Municipais nº 36.611/2023 e nº 38.196/2024, o que revela pretensão de controle indireto de legalidade em tese, incompatível com a via mandamental.

5. O pedido de suspensão da aplicação do regime de "Operações Especiais" e a imposição de pagamento de horas extras, sem a individualização de atos concretos de escalas ou convocações específicas, traduz pretensão de efeitos prospectivos e coletivos típicos de ação própria, como ação civil pública ou ação ordinária.

6.  A jurisprudência do STF e do STJ é pacífica no sentido de que normas de caráter geral e abstrato, ainda que regulamentares, não podem ser impugnadas via mandado de segurança.

7. A extinção do feito sem resolução do mérito, com fundamento na inadequação da via eleita, é medida que se impõe, nos termos do art. 6º, § 5º, da Lei nº 12.016/2009 c/c art. 485, VI, do CPC.

IV. DISPOSITIVO E TESE:

8. Preliminar de inadequação da via eleita acolhida, com extinção do processo, sem resolução do mérito.

Tese de julgamento: “Não é cabível a utilização do mandado de segurança coletivo para questionar, em tese, a validade e a aplicação de normas gerais e abstratas editadas pelo Poder Público, notadamente quando ausente a indicação de ato administrativo concreto e individualizável apto a configurar lesão a direito líquido e certo dos substituídos processuais.”

Dispositivos relevantes citados: Lei nº 12.016/2009, arts. 6º, §5º, e 25; CPC, art. 485, VI; LCM nº 01/1991, art. 102; Decretos Municipais nº 36.611/2023 e nº 38.196/2024.

Jurisprudência relevante citada:

STF, Súmula 266; STF;

STF, MS 38.839/AP, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 13.12.2022;

STF, AgR MS 28.332/DF, Rel. Min. Luiz Fux, j. 26.05.2015;

STJ, AgInt no RMS 62.310/PE, Rel. Min. Teodoro Silva Santos, j. 12.08.2024;

TJ-BA, MS COL 8005166-56.2023.8.05.0000, Rel. Des. Cássio José Barbosa Miranda, j. 10.10.2024.

ACÓRDÃO 

Vistos, relatados e discutidos estes autos do MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO nº 8038072-65.2024.8.05.0000, em que figura como impetrante a ASSOCIAÇÃO DOS SERVIDORES EM TRANSPORTE E TRÂNSITO DO MUNICÍPIO DE SALVADOR  - ASTRAM e, na condição de autoridades impetradas o PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SALVADOR E OUTROS.

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Seção Cível de Direito Público do Tribunal de Justiça da Bahia, à unanimidade de votos, em ACOLHER a preliminar de inadequação da via eleita, julgando extinta a ação mandamental, sem resolução do mérito, nos termos do voto da Relatora.

Salvador/BA, datado e assinado eletronicamente.

Maria das Graças Hamilton

Desembargadora Relatora

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 SEÇÃO CÍVEL DE DIREITO PÚBLICO

Acolheu-se a preliminar de inadequação da via eleita, julgando extinta a ação mandamental, sem resolução do mérito, por unanimidade de votos.

Salvador, 9 de Julho de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Seção Cível de Direito Público 

Trata-se de Mandado de Segurança Coletivo nº 8038072-65.2024.8.05.0000, com pedido de tutela de urgência, impetrado pela ASSOCIAÇÃO DOS SERVIDORES EM TRANSPORTE E TRÂNSITO DO MUNICÍPIO DE SALVADOR – ASTRAM em face de atos atribuídos ao PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SALVADOR E OUTROS.

Na petição inicial (ID. 63724087), a Associação Impetrante afirma que seus substituídos, servidores públicos municipais ocupantes dos cargos de agente de trânsito e transporte do município de Salvador, vêm cumprindo jornadas superiores ao limite de 40 horas semanais, mediante folhas de ponto apartadas para “Operações Especiais” em fins de semana e feriados, alcançando 64 a 72 horas.

Sustenta que o labor extraordinário é remunerado por gratificação específica, inferior ao pagamento de horas extras devidas (com 100% aos fins de semana) e sem adicional noturno.

Argumenta que a jornada excessiva, aliada à coação, caracteriza condição análoga à de trabalho escravo, violando não apenas a Constituição, mas também tratados internacionais dos quais o Brasil é signatário.

Com base nesses fundamentos, requereu, em sede liminar, a suspensão da participação compulsória dos servidores nos plantões especiais e a unificação do controle de frequência em uma única folha mensal. Ao final, pugnou pela concessão definitiva da segurança para: (i) suspender a realização de "Operações Especiais" que excedam o limite semanal de 40 horas; (ii) determinar o pagamento do labor excedente como horas extras, inclusive retroativamente; (iii) assegurar a remuneração do adicional noturno; (iv) ordenar a exibição de documentos, como escalas e folhas de ponto dos últimos quatro meses; e (v) determinar a instauração de procedimento administrativo para apurar responsabilidades.

Decisão monocrática proferida pela Eminente Desembargadora Maria do Socorro Santa Rosa de Carvalho Habib que indeferiu o pedido liminar (ID. 63863399).

O MUNICÍPIO DE SALVADOR interveio no feito (ID. 65626319), arguindo preliminarmente a ilegitimidade passiva do Prefeito do Município de Salvador, ao fundamento de que os servidores em questão são vinculados à TRANSALVADOR, autarquia dotada de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira próprias. No mérito, defendeu a distinção entre os regimes jurídicos do Adicional por Serviço Extraordinário (art. 90, LC 01/91) e da Gratificação pela Participação em Operações Especiais (art. 102, LC 01/91), sustentando a impossibilidade de cumulação por possuírem o mesmo fato gerador consistente no labor excepcional, o que configuraria bis in idem. Rechaçou a tese de que a edição de decretos para operações especiais objetivasse fraudar direitos ou substituir o pagamento de horas extras. Ao final, pugnou pela denegação da segurança.

A SUPERINTENDÊNCIA DE TRÂNSITO DO SALVADOR - TRANSALVADOR prestou informações (ID. 67428602), na qual corroborou a tese da distinção entre os institutos, defendendo a legalidade da Gratificação por Operações Especiais para remunerar o trabalho em dias e horários não ordinários, como finais de semana e feriados. Ressaltou a natureza essencial do serviço de trânsito e a impraticabilidade de limitar o trabalho em eventos de grande porte ao teto de 2 (duas) horas diárias previsto para o serviço extraordinário comum. Argumentou que a Gratificação por Participação em Operações Especiais "NÃO ESTÁ LIMITADA POR QUANTITATIVO DE HORAS", mas sim por limites de despesa, e que ocorre em períodos nos quais não há jornada ordinária. Por último, pugnou pela denegação da segurança.

A douta Procuradoria de Justiça opinou pela inadequação da via eleita, sob o argumento de que a impetrante se insurge contra o próprio regramento das operações especiais, atacando o art. 102 da Lei Complementar nº 1/1991 e os decretos que o regulamentam.

A Associação impetrante apresentou informações, reafirmando a tese autoral (ID 69991532).

Conclusos, elaborei o presente relatório e solicitei a inclusão do feito em pauta de julgamento, salientando o direito à sustentação oral.

É o relatório.

Salvador/BA, datado e assinado eletronicamente.

Maria das Graças Hamilton

Desembargadora Relatora

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Seção Cível de Direito Público 

Trata-se de Mandado de Segurança Coletivo nº 8038072-65.2024.8.05.0000, com pedido de tutela de urgência, impetrado pela ASSOCIAÇÃO DOS SERVIDORES EM TRANSPORTE E TRÂNSITO DO MUNICÍPIO DE SALVADOR – ASTRAM contra ato atribuído ao PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SALVADOR E OUTROS, consubstanciado na suposta inobservância da jornada de trabalho da categoria representada pela entidade impetrante. 

O presente mandado de segurança coletivo foi impetrado pela Associação dos Servidores em Transporte e Trânsito do Município de Salvador, buscando tutelar direito que entende ser líquido e certo de seus substituídos a não serem submetidos a jornadas de trabalho que excedam o limite constitucional, bem como a receberem a devida contraprestação por serviço extraordinário, em detrimento do modelo remuneratório atualmente praticado pela Administração Municipal sob a rubrica de "Gratificação por Participação em Operações Especiais".

Antes de adentrar ao cerne da controvérsia, impõe-se a análise da questão preliminar suscitada pelo Ministério Público em seu parecer (ID 68846270), relativa à inadequação da via eleita, por suposta impetração contra lei em tese, o que, se acolhida, prejudica o exame das demais questões, inclusive de mérito.

Da Inadequação da Via Eleita. Impetração contra Lei em Tese.

O mandado de segurança protege direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, diante de ilegalidade ou abuso de poder, exigindo ato concreto e demonstrável de plano. Não se presta ao controle abstrato de normas, conforme a Súmula 266 do STF: “Não cabe mandado de segurança contra lei em tese”.

No caso, a Impetrante procura afastar, em bloco, o regime das “Operações Especiais”. A causa de pedir e os pedidos dirigem-se à invalidação do sistema que autoriza convocações e pagamentos específicos, e não a atos singulares de escala ou descontos pontuais. Com efeito, a pretensão de suspender a realização de operações que excedam 40 horas semanais e impor, em qualquer hipótese, pagamento sob a rubrica de hora extra projeta efeitos gerais e prospectivos, incompatíveis com a via mandamental. Visa-se, em essência, questionar a própria normatividade da aplicação do art. 102 da LCM nº 01/1991 e dos decretos regulamentadores (Decretos nº 36.611/2023 e 38.196/2024), com eficácia para o futuro, que impeça a Administração de realizar a chamada Operação Especial.

A jurisprudência admite o mandado de segurança contra efeitos concretos de lei, quando há ato administrativo específico que atinge o impetrante, por outro lado, rejeita-o quando se questiona a validade abstrata do comando normativo. Isto posto, a peça inaugural enquadra-se na segunda hipótese, por pretender o afastamento genérico do regime jurídico de trabalho para todos os substituídos.

Nesse diapasão, comungando-se com a conclusão ministerial, a via eleita adotada pela impetrante é inadequada para a pretensão deduzida, porquanto busca, por via transversa, o controle de constitucionalidade de lei e de atos normativos em tese, o que é vedado em sede mandamental.

Não bastasse, registre-se que o Mandado de Segurança nº 8005166-56.2023.8.05.0000, de relatoria do Eminente Desembargador Cássio José Barbosa Miranda, versando sobre o Decreto nº 36.611/2023 (Operação Carnaval) e a alegada ampliação da jornada dos servidores municipais, teve a segurança denegada justamente por veicular impugnação a ato normativo geral e abstrato, à luz da Súmula 266 do STF, cuja ementa assim dispôs (ID. 71584222 dos autos de referência):

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDORES PÚBLICOS. PRELIMINARES ILEGITIMIDADE PASSIVA DO PREFEITO MUNICIPAL DE SALVADOR. INADEQUAÇÃO DA VIA MANDAMENTAL PARA DISCUTIR NORMA ABSTRATA E GERAL (SÚMULA 266 STF), ILEGITIMIDADE ATIVA DA IMPETRANTE. REJEITADAS. NO MÉRITO. DECRETO Nº 36.611, DE 07 DE FEVEREIRO DE 2023. REGIME DE TRABALHO ESPECIAL E A REMUNERAÇÃO. “OPERAÇÃO CARNAVAL 2023”.ART. 25 LEI COMPLEMENTAR Nº 01/1991. POSSIBILIDADE. DIREITO LÍQUIDO E CERTO NÃO EVIDENCIADO. SEGURANÇA DENEGADA. 

1. Preliminares de ilegitimidade passiva, inadequação da via eleita e ilegitimidade ativa, rejeitadas.

2. Trata-se de MANDADO DE SEGURANÇA, com pedido de liminar, impetrado por ASTRAM – ASSOCIAÇÃO DOS SERVIDORES EM TRANSPORTE E TRÂNSITO DO MUNICÍPIO contra ato supostamente ilegal atribuído ao PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SALVADOR, consistente no regime de trabalho e remuneração adotados para os serviços a serem desempenhados durante o evento de Carnaval, através da denominada “Operação Carnaval 2023”, instituídos pelo Decreto n° 36.611/2023.

3. Na hipótese, questiona a Impetrante o regime de trabalho e a forma da remuneração instituídos pelo Decreto nº 36.611, de 07 de fevereiro de 2023, para os servidores designados para trabalhar durante os festejos de Carnaval, na denominada “Operação Carnaval 2023”.

4. Assim, de acordo com que se extrai dos autos, para a prestação de serviços públicos municipais durante a denominada “Operação Carnaval 2023”, foram elaboradas escalas de trabalho com jornada de 12 horas e descanso de 12 horas, jornada de 12 horas por descanso de 24 horas e jornada de 08 horas diárias, no período de 16 a 21/02/2023, com a gratificação pela participação em operações especiais, na forma disposta no artigo 102, da Lei Complementar nº 01/1991.

5. A legislação Municipal permite a flexibilização da jornada de trabalho, bem como de jornadas além do o limite máximo de 10 (dez) horas diárias, nos casos de jornada especial e em regime de turno.

6. Sob esta ótica, o período mínimo de 12 (doze) horas de descanso, estabelecido pelo Município durante a jornada especial não se mostra desarrazoado, sendo que eventual descumprimento quanto a remuneração paga deve ser discutido por ação própria, já que esta ação não cabe para fins de cobrança.

7. Destaca-se que não cabe ao judiciário intervir na análise do mérito administrativo, o que apenas é possível para correção de eventual existência de ilegalidade na formação do ato.

8. SEGURANÇA DENEGADA.

Dispositivos relevantes citados: Lei n. 12.016/2009, art. 6º, §3º, e art. 21, Decreto nº 36.611, de 07 de fevereiro de 2023, Lei Complementar nº 01/1991, art.24 e 25

Jurisprudência relevante citada: AgInt no RMS n. 39.031/ES, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 15/3/2021, DJe de 6/4/2021. (TJ-BA, MS COL. 8005166-56.2023.8.05.0000, Rel. Des. Cássio José Barbosa Miranda, Seção Cível de Direito Público, j. em 10/10/2024, p. em 24/10/2024).

De igual sorte, em similar análise, convergem para essa conclusão o STJ e o STF:

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. IMPETRAÇÃO CONTRA ACÓRDÃO DO TRIBUNAL REGIONAL ELEITORAL DO AMAPÁ. AL. D DO INC. I DO ART. 102 DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. INCOMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARA CONHECER DA IMPETRAÇÃO. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS DO SISTEMA ELEITORAL BRASILEIRO. DESCABIMENTO DE MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ATOS REGULAMENTARES GERAIS E ABSTRATOS. SÚMULA N. 266 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. (STF - MS: 38839 AP, Relator.: CÁRMEN LÚCIA, Data de Julgamento: 13/12/2022, Primeira Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-257 DIVULG 14-12-2022 PUBLIC 15-12-2022).

AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. JORNADA DE TRABALHO DOS SERVIDORES DO PODER JUDICIÁRIO. RESOLUÇÃO Nº 88/CNJ, DE 8/9/2009. NÃO CABIMENTO DE MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA LEI EM TESE . SÚMULA 266/STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. (STF - AgR MS: 28332 DF - DISTRITO FEDERAL 0008288-87.2009 .0.01.0000, Relator.: Min. LUIZ FUX, Data de Julgamento: 26/05/2015, Primeira Turma, Data de Publicação: DJe-113 15-06-2015).

AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DA ATIVIDADE POLICIAL DA POLÍCIA CIVIL DO ESTADO DE PERNAMBUCO. IMPLANTAÇÃO DE CONTROLE DE JORNADA DE TRABALHO . AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO A FUNDAMENTO DO ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE ORIGEM. SÚMULA N. 283 DO STF, POR ANALOGIA. IMPETRAÇÃO CONTRA ATO NORMATIVO DE NATUREZA ABSTRATA . SÚMULA N. 266 DO STF. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1 . Na origem, trata-se de mandado de segurança ajuizado contra ato do Chefe Geral de Polícia Civil do Estado de Pernambuco, que editou a Portaria n. 034/2018, em que se postula a anulação da referida portaria. Segurança parcialmente concedida. 2 . Nesta Corte, interposto recurso ordinário que não foi conhecido pela incidência da Súmulas n. 283 do STF e por ser inviável a impugnação de norma abstrata e geral. 3. No caso, a Parte recorrente deixou de impugnar os fundamentos do acórdão recorrido, pois as razões recursais estão dissociadas do fundamento em que se pautou o acórdão recorrido . 4. É pacífico o entendimento desta Corte no sentido de que a petição do recurso ordinário em mandado de segurança, a teor dos arts. 1.010, inciso II, 1 .027, inciso II, e 1.028 do CPC/2015 e 247 do RISTJ, deve apresentar as razões pelas quais o recorrente não se conforma com o acórdão proferido pelo Tribunal de origem, o que não ocorreu na espécie. 5. Pacífica a jurisprudência desta Corte no sentido de que "no recurso ordinário interposto contra acórdão denegatório de mandado de segurança também se impõe à parte recorrente o ônus de impugnar especificadamente os fundamentos adotados no acórdão, pena de não conhecimento por descumprimento da dialeticidade" (AgInt nos EDcl no RMS 29 .098/MG, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 02/05/2017). 6. Hipótese em que o presente mandamus desafia dispositivos da Portaria n . 034/2018, de lavra do Chefe da Polícia Civil do Estado de Pernambuco, que estabelecem regras de organização do trabalho de Delegados de Polícia, o que carateriza ato normativo em abstrato, portanto, inatacável na via escolhida. 7. Agravo interno desprovido. (STJ - AgInt no RMS: 62310 PE 2019/0343224-7, Relator.: Ministro TEODORO SILVA SANTOS, Data de Julgamento: 12/08/2024, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 15/08/2024).

Por derradeiro, uma vez acolhida a preliminar de inadequação da via eleita, que obsta o próprio conhecimento da ação mandamental, fica prejudicada a análise da preliminar de ilegitimidade passiva do Município de Salvador, bem como de toda a matéria de mérito, que diz respeito à legalidade da jornada de trabalho em "Operações Especiais" e à natureza da respectiva remuneração.

III – Dispositivo 

Diante do exposto, em consonância com o parecer do Ministério Público, VOTO no sentido de ACOLHER a preliminar de inadequação da via eleita, julgando extinta a ação mandamental, sem resolução do mérito, nos termos do art. 6º, §5º, da Lei nº 12.016/2009 c/c art. 485, VI, do CPC, e a Súmula 266 do STF.

Sem condenação em honorários advocatícios, em aplicação do art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e das Súmulas 512 do STF e 105 do STJ.

É como voto.

Salvador/BA, datado e assinado eletronicamente.

Maria das Graças Hamilton

Desembargadora Relatora