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TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
GABINETE DA DESEMBARGADORA INEZ MARIA B. S. MIRANDA
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VOTO
Cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pela Associação Brasileira de Shopping Centers – ABRASCE em face da Lei Estadual nº 15.120/2026, diploma normativo que impõe aos shopping centers a obrigação de reservar percentual mínimo de vagas dotadas de infraestrutura para recarga de veículos elétricos e híbridos.
Antes do exame do mérito, impõe-se apreciar a preliminar de ilegitimidade ativa da requerente.
1. Preliminar de ilegitimidade ativa.
Sustenta-se, nas informações prestadas pelos requeridos, a ausência de legitimidade ativa da Associação Brasileira de Shopping Centers – ABRASCE para a propositura da presente ação direta, ao argumento de que o art. 134, inciso VI, da Constituição do Estado da Bahia exige que a entidade de classe possua âmbito estadual.
A preliminar, contudo, não merece acolhimento.
O art. 134, inciso VI, da Constituição Estadual deve ser interpretado em consonância com o art. 103, inciso IX, da Constituição Federal, à luz do princípio da simetria constitucional, não sendo admissível interpretação restritiva que inviabilize o acesso à jurisdição constitucional por entidades nacionais dotadas de efetiva representatividade regional.
Embora a ABRASCE constitua entidade associativa de abrangência nacional, a documentação acostada aos autos demonstra, de forma inequívoca, sua expressiva atuação institucional no Estado da Bahia, mediante representatividade concreta junto ao segmento econômico dos shopping centers instalados nesta unidade federativa.
A requerente instruiu a inicial com relação de associados localizados em diversos municípios baianos, incluindo Salvador, Feira de Santana, Vitória da Conquista, Itabuna e Juazeiro, evidenciando significativa presença no território estadual.
Além disso, restou comprovada a existência de coordenação estadual específica para o Estado da Bahia, voltada ao assessoramento da Diretoria e à articulação institucional das demandas do setor, circunstância que reforça a efetiva representatividade regional da associação.
O Supremo Tribunal Federal já consolidou entendimento no sentido de que entidades nacionais possuem legitimidade para o ajuizamento de ações de controle concentrado em âmbito estadual, desde que demonstrada atuação institucional concreta e pertinência temática.
Nesse sentido:
"EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE DA REQUERENTE. LEI 8.174/2018, DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. INSTITUIÇÃO DO FERIADO DO DIA DAS MÃES. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. DIREITO DO TRABALHO. OFENSA AO ART. 22, I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE.
I – A legitimidade da Associação Brasileira de Shopping Centers – Abrasce para propor ação direta de constitucionalidade questionando dispositivos do interesse e com impacto direto na situação jurídica de setores dos shopping centers. Precedente.
II - Lei estadual que estabelece o feriado do Dia das Mães, comemorado no segundo domingo do mês de maio. Usurpação de competência da União para legislar sobre direito do trabalho. Violação do disposto no art. 22, I, da Constituição Federal. Precedentes.
III - Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar inconstitucional a Lei 8.174/2018, do Estado do Rio de Janeiro."
(ADI 6133, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 16-06-2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-169 DIVULG 03-07-2020 PUBLIC 06-07-2020)
Mais recentemente, a Suprema Corte reiterou o referido entendimento:
"EMENTA: Direito Constitucional e Direito Civil. Segundo agravo regimental no recurso extraordinário. Lei Municipal que fixa critérios para cobranças em estacionamento de estabelecimentos privados. ABRASCE. Legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade. Acórdão alinhado com a jurisprudência desta Suprema Corte. Agravo interno não provido.
I. Caso em exame 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário, o qual tem por objeto acórdão que julgou procedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pela ABRASCE, declarando a inconstitucionalidade das normas municipais de Fortaleza que regulam a cobrança de estacionamento em estabelecimentos privados, por violarem a competência legislativa da União sobre matéria de Direito Civil e por interferirem indevidamente na liberdade econômica, afetando os princípios constitucionais da propriedade privada, livre iniciativa e livre concorrência.
II. Questão em discussão
2. A questão em discussão consiste em saber se as normas municipais que regulam a cobrança de estacionamento em estabelecimentos privados são constitucionais, considerando a competência legislativa, a proteção à livre iniciativa, livre concorrência e direito de propriedade, ou se, como argumentado, representam intervenção indevida no domínio econômico e transgressão às normas de competência privativa da União. III. Razões de decidir 3. O entendimento acolhido no acórdão impugnado está alinhado à jurisprudência desta Suprema Corte no sentido de que a regulação de preço de estacionamento privado é matéria de direito civil, inserindo-se na competência legislativa privativa da União (art. 22, I, da Constituição da República), bem como da legitimidade da Associação Brasileira de Shopping Centers (ABRASCE) para propor ação direta de inconstitucionalidade questionando dispositivos do interesse e com impacto direto na situação jurídica de setores dos shopping centers, razão pela qual não se verifica a alegada violação dos dispositivos constitucionais indicados nas razões recursais. IV. Dispositivo 4. Agravo interno conhecido e não provido."
(STF - RE 1347591 AgR-segundo, Relator(a): FLÁVIO DINO, Primeira Turma, julgado em 14-04-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 05-05-2025 PUBLIC 06-05-2025).
A questão já foi especificamente enfrentada por este Órgão Especial no julgamento da ADI nº 8008269-08.2022.8.05.0000, oportunidade em que se firmou compreensão no sentido de que o requisito constitucional de atuação “em âmbito estadual” não exclui entidades nacionais dotadas de comprovada representatividade regional e efetiva atuação institucional no Estado da Bahia:
“(…) A Associação Brasileira de Shopping Centers – ABRASCE tem legitimidade ativa para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade, por ter restado demonstrada a sua atuação no âmbito estadual, na forma prevista no art. 134, inciso VI, da Constituição Estadual, mormente considerando-se que os membros da Associação estão presentes em 2/3 (dois terços) dos municípios baianos onde há shopping centers, bem como que 2/3 (dois terços) dos shopping centers do Estado da Bahia são filiados aos seus quadros, tendo sido, inclusive nomeado um coordenador estadual para atuar nas demandas locais do setor.”
Também se mostra presente a necessária pertinência temática entre os objetivos institucionais da requerente e o conteúdo da norma impugnada, uma vez que a legislação questionada interfere diretamente na estrutura física, econômica e operacional dos estacionamentos pertencentes aos shopping centers associados.
Diante desse contexto, rejeito a preliminar de ilegitimidade ativa.
2. Mérito.
2.1 Da Inconstitucionalidade Formal.
No mérito, a controvérsia reside em verificar se a Lei Estadual nº 15.120/2026 observou os limites constitucionais da competência legislativa estadual ao impor aos shopping centers a obrigação de reservar percentual mínimo de vagas dotadas de infraestrutura de recarga para veículos elétricos e híbridos.
A Constituição Federal, em seu art. 22, inciso I, estabelece competir privativamente à União legislar sobre Direito Civil.
A exploração econômica de estacionamentos privados constitui expressão direta do exercício do direito de propriedade e da liberdade de iniciativa, inserindo-se no âmbito das relações jurídicas de natureza civil e empresarial.
Ao determinar compulsoriamente a destinação de parte do espaço físico do empreendimento para finalidade específica, impondo ainda a instalação de infraestrutura técnica permanente, a norma estadual interfere diretamente no regime jurídico da propriedade privada e na organização da atividade econômica.
Embora os requeridos sustentem que a legislação impugnada se fundamenta na competência concorrente prevista no art. 24, VI, da Constituição Federal, atinente à proteção do meio ambiente, tal fundamento não se sustenta.
Isso porque a tutela ambiental, embora constitucionalmente relevante, não autoriza o legislador estadual a invadir matéria substancialmente inserida no campo do Direito Civil e da liberdade econômica.
A Lei Estadual nº 15.120/2026 não se limita ao estabelecimento de diretrizes programáticas de incentivo à mobilidade sustentável. Ao contrário, cria obrigação estrutural cogente e permanente, impondo aos particulares custos econômicos expressivos e alterando compulsoriamente a forma de exploração do empreendimento privado.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que normas locais que interferem diretamente na estrutura e no funcionamento de estacionamentos privados invadem a competência privativa da União para legislar sobre Direito Civil.
Nesse sentido:
"EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL. ESTACIONAMENTO EM LOCAIS PRIVADOS. COBRANÇA. IMPOSSIBILIDADE. OFENSA AO ART. 22, I DA CONSTITUIÇÃO.
Esta Corte, em diversas ocasiões, firmou entendimento no sentido de que invade a competência da União para legislar sobre direito civil (art. 22, I da CF/88) a norma estadual que veda a cobrança de qualquer quantia ao usuário pela utilização de estabelecimento em local privado (ADI 1.918, rel. min. Maurício Corrêa; ADI 2.448, rel. Min. Sydney Sanches; ADI 1.472, rel. min. Ilmar Galvão). Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente."
(STF -ADI 1623, Relator(a): JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 17-03-2011, DJe-072 DIVULG 14-04-2011 PUBLIC 15-04-2011 EMENT VOL-02504-01 PP-00011 RT v. 100, n. 909, 2011, p. 337-341).
A ratio decidendi do precedente acima se aplica integralmente à hipótese dos autos, uma vez que a controvérsia reside justamente na ingerência estatal sobre a estrutura econômica e operacional de empreendimento privado.
O precedente firmado por este Órgão Especial na ADI nº 8008269-08.2022.8.05.0000, revela-se particularmente relevante ao deslinde da presente controvérsia, pois naquela oportunidade o colegiado reconheceu que a imposição legislativa de alterações estruturais compulsórias em estacionamentos privados configura restrição irrazoável ao direito de propriedade e à livre iniciativa:
“(...) A norma municipal impugnada, ao impor aos shopping centers do Município de Feira de Santana a obrigação de construir coberturas em todas as vagas de seus estacionamentos, está, em verdade, limitando, de forma irrazoável, o direito de propriedade, bem como restringindo a liberdade de iniciativa de empresas privadas, padecendo, ainda, de vício material, por ofensa aos artigos 170, caput, inciso II, e parágrafo único, da Constituição Federal, de repetição obrigatória no art. 164, caput e § 1º, c/c art. 4º, ambos da Constituição Estadual. Precedentes do STF.”
Na mesma oportunidade, assentou-se, ainda, que a imposição legislativa de alterações estruturais compulsórias em estacionamentos privados invade matéria inserida na competência privativa da União para legislar sobre Direito Civil: (...) A Lei Municipal nº 384/2022, ao impor limitações ao uso lícito da propriedade privada, está disciplinando matéria afeta ao Direito Civil e de competência legislativa privativa da União (...).
A mesma lógica jurídica incide na presente hipótese.
Assim, a Lei Estadual nº 15.120/2026 incorre em vício formal de inconstitucionalidade, por afronta ao art. 22, inciso I, da Constituição Federal, bem como aos arts. 1º e 11 da Constituição do Estado da Bahia.
2.2 Da Inconstitucionalidade Material.
Além do vício formal de competência, a norma impugnada também padece de inconstitucionalidade material, por violação aos princípios constitucionais da propriedade privada, da livre iniciativa, da livre concorrência e da proporcionalidade.
A Constituição Federal assegura o direito de propriedade (art. 5º, inciso XXII) e consagra a livre iniciativa como fundamento da ordem econômica (art. 170, caput).
Embora tais direitos não possuam caráter absoluto, eventual restrição estatal exige fundamento constitucional legítimo e observância dos postulados da proporcionalidade e da razoabilidade.
A Lei Estadual nº 15.120/2026 impõe aos shopping centers obrigação permanente de reorganização física de seus estacionamentos, vinculada à instalação de infraestrutura elétrica especializada e à reserva compulsória de percentual relevante das vagas existentes.
Tal imposição interfere diretamente na gestão econômica do empreendimento privado, retirando do empresário a liberdade de definir, segundo critérios de conveniência econômica, viabilidade técnica e demanda efetiva de mercado, a adoção, ou não, de serviços de recarga elétrica.
A medida legislativa transfere integralmente ao setor privado o ônus financeiro da implementação de política pública ambiental, sem qualquer mecanismo compensatório, incentivo fiscal ou compartilhamento de custos.
Sobre o tema, o Supremo Tribunal Federal já assentou:
"EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO – ESTACIONAMENTO EM LOCAIS PRIVADOS – COBRANÇA – IMPOSSIBILIDADE – VIOLAÇÃO AO ART. 22, I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – PRECEDENTE DO PLENÁRIO (ADI 1.623/RJ, REL. MIN. JOAQUIM BARBOSA) – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO."
(STF - RE 697587 AgR, Relator(a): CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 25-09-2012, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-211 DIVULG 25-10-2012 PUBLIC 26-10-2012)
A mesma orientação foi reiterada por este Órgão Especial na ADI nº 8008269-08.2022.8.05.0000, ao reconhecer que imposições estruturais compulsórias incidentes sobre estacionamentos privados, desacompanhadas de critérios de proporcionalidade e razoabilidade, implicam restrição indevida ao exercício do direito de propriedade e da livre iniciativa:
“(...) A norma municipal impugnada, ao impor aos shopping centers do Município de Feira de Santana a obrigação de construir coberturas em todas as vagas de seus estacionamentos, está, em verdade, limitando, de forma irrazoável, o direito de propriedade, bem como restringindo a liberdade de iniciativa de empresas privadas, padecendo, ainda, de vício material, por ofensa aos artigos 170, caput, inciso II, e parágrafo único, da Constituição Federal, de repetição obrigatória no art. 164, caput e § 1º, c/c art. 4º, ambos da Constituição Estadual. Precedentes do STF.”
(TJBA, Órgão Especial, ADI nº 8008269-08.2022.8.05.0000, Rel. Des. João Bosco de Oliveira Seixas, publ. 23/04/2025)
O fundamento ali adotado aplica-se integralmente ao presente caso.
Com efeito, a proteção ambiental, embora constitucionalmente relevante, não autoriza a transferência integral e compulsória dos custos de implementação de determinada política pública ao setor privado, especialmente sem demonstração concreta de necessidade, proporcionalidade e adequação técnica da medida.
A norma impugnada, portanto, extrapola os limites constitucionalmente admissíveis da intervenção estatal na ordem econômica.
2.2 Da ofensa aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.
A Lei Estadual nº 15.120/2026 igualmente não supera o controle material de proporcionalidade.
O princípio da proporcionalidade exige que toda restrição estatal a direitos fundamentais observe os requisitos da adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito.
Embora o estímulo à mobilidade sustentável constitua finalidade constitucionalmente legítima, a medida adotada pelo legislador estadual revela-se excessiva.
A imposição linear e compulsória de reserva de vagas e instalação de infraestrutura elétrica especializada ignora diferenças regionais, peculiaridades estruturais dos empreendimentos, demanda efetiva de mercado e capacidade técnica das edificações existentes.
Além disso, inexistem elementos técnicos demonstrando estudo prévio acerca do impacto econômico da medida, da capacidade da rede elétrica urbana ou da proporcionalidade dos percentuais estabelecidos.
Sob o critério da necessidade, verifica-se a existência de instrumentos menos gravosos para o incentivo à mobilidade elétrica, tais como incentivos fiscais, programas de financiamento ou mecanismos graduais de adesão voluntária.
Todavia, a legislação impugnada optou por transferir coercitivamente ao setor privado os custos integrais da implementação da política pública.
Na ponderação entre os benefícios abstratamente pretendidos e os ônus concretamente impostos ao particular, constata-se manifesta desproporcionalidade.
A intervenção estatal promovida pela norma impugnada excede os limites constitucionalmente admissíveis.
Por fim, considerando que a Lei Estadual nº 15.120/2026 sequer entrou em vigor, por ainda se encontrar em período de vacatio legis, nos termos do art. 4º do próprio diploma normativo, conclui-se que a norma impugnada não chegou a irradiar efeitos jurídicos concretos no plano fático ou administrativo.
Inexiste, portanto, situação consolidada apta a justificar a modulação temporal dos efeitos da presente decisão, razão pela qual a declaração de inconstitucionalidade deve produzir eficácia retroativa plena (efeitos ex tunc).
3. Dispositivo.
Ante o exposto, voto no sentido de rejeitar a preliminar de ilegitimidade ativa da requerente e, no mérito, julgar procedente a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, para declarar a inconstitucionalidade integral da Lei Estadual nº 15.120/2026, com eficácia retroativa plena erga omnes e efeitos ex tunc.
É como voto.
Salvador, data e assinatura registradas no sistema.
ABELARDO PAULO DA MATTA NETO
RELATOR
14 - (ADI 8011747-82.2026.8.05.0000)
