DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AUTO DE INFRAÇÃO DE TRÂNSITO. ATUAÇÃO DE AGENTE MUNICIPAL EM RODOVIA ESTADUAL. AUSÊNCIA DE CONVÊNIO DE DELEGAÇÃO. NULIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO E DA APREENSÃO DO VEÍCULO. RESTITUIÇÃO SIMPLES DOS VALORES PAGOS. ADEQUAÇÃO DOS CONSECTÁRIOS LEGAIS À EC Nº 113/2021. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.  

I. Caso em exame 

1. Apelação cível interposta pelo Município de Ilhéus contra sentença que julgou procedentes os pedidos formulados em ação declaratória de nulidade de auto de infração de trânsito cumulada com repetição de indébito, para declarar a nulidade do Auto de Infração nº 004996 e condenar o ente municipal à restituição em dobro dos valores pagos pelo autor, em razão de apreensão de veículo realizada por agentes municipais em rodovia estadual.  

II. Questão em discussão 
2. Há quatro questões em discussão: (i) saber se o Município de Ilhéus possui legitimidade passiva para responder pelos atos praticados pela antiga Secretaria Municipal de Transporte e Trânsito; (ii) saber se é válida a autuação realizada por agentes municipais em rodovia estadual sem demonstração de convênio de delegação de competência; (iii) saber se é cabível a restituição em dobro dos valores pagos pelo autor; e (iv) definir os critérios de incidência de correção monetária e juros moratórios nas condenações impostas à Fazenda Pública.  

III. Razões de decidir 

3. A preliminar de ilegitimidade passiva deve ser rejeitada, pois os atos administrativos impugnados foram praticados em 2011, período em que a SETRANS integrava a administração direta municipal, sendo inaplicável retroativamente a criação da autarquia SUTRAM pela Lei Municipal nº 4.000/2018, em observância ao princípio tempus regit actum.  

4. A atuação de agentes municipais em trecho da rodovia estadual BA-415 revela vício de competência territorial, diante da ausência de demonstração de convênio de delegação previsto no art. 25, do Código de Trânsito Brasileiro, o que torna nulos o auto de infração e os atos de apreensão do veículo.  

5. A fiscalização de trânsito e a aplicação de multas decorrem do exercício do poder de polícia administrativa, inexistindo relação de consumo entre o administrado e a Administração Pública, razão pela qual é inaplicável o art. 42, parágrafo único, do Código de Defesa do Consumidor.  

6. A restituição em dobro exige demonstração de má-fé do ente público, circunstância não evidenciada nos autos, sendo devida apenas a restituição simples dos valores pagos indevidamente, em observância ao art. 884, do Código Civil e à vedação ao enriquecimento sem causa.  

7. Os consectários legais incidentes sobre condenações impostas à Fazenda Pública devem observar a sistemática estabelecida pela Emenda Constitucional nº 113/2021, com incidência da taxa SELIC a partir de 09/12/2021.  

IV. Dispositivo 
8. Preliminar rejeitada. Recurso parcialmente provido. 
  

Dispositivos relevantes citados: CPC, arts. 85, §§ 2º, 3º, I, 11 e 14, 86, caput, 98, § 3º, 373, II, 487, I, e 1.007, § 1º; CTB, art. 25; CC, art. 884; CDC, art. 42, parágrafo único; Lei nº 9.494/1997, art. 1º-F; EC nº 113/2021, art. 3º. 

Jurisprudência relevante citada: TJBA, Apelação nº 8005223-13.2020.8.05.0022, Rel. Desa. Lisbete Maria Teixeira Almeida C. Santos, j. 09.08.2022; TJBA, Apelação nº 8002013-51.2020.8.05.0022, Rel. Desa. Maria do Rosário Passos da Silva Calixto, j. 29.09.2021; STJ, Súmula 510. 

Trata-se de apelação cível, interposta pelo MUNICÍPIO DE ILHÉUS, contra sentença proferida pelo MM. Juízo de Direito da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Ilhéus, que, nos autos da ação sob rito comum ajuizada por IVAN MUNIZ CORREIA, julgou procedentes os pedidos formulados na peça exordial, nos seguintes termos:  

“...Diante do exposto, JULGO PROCEDENTES os pedidos formulados na inicial para: 

a) DECLARAR a nulidade do Auto de Infração nº 004996, lavrado pela Secretaria Municipal de Transporte e Trânsito de Ilhéus (SETRANS) em desfavor do autor, por vício de incompetência territorial; 

b) CONDENAR o MUNICÍPIO DE ILHÉUS a restituir ao autor, em dobro, os valores pagos a título de multa (R$1.938,70), taxas de requerimento (R$16,00) e diárias de estacionamento no DETRAN (R$43,22), totalizando R$3.995,84 (R$1.997,92 x 2), acrescidos de correção monetária pelo IPCA-E desde a data de cada desembolso e juros de mora segundo o índice de remuneração da caderneta de poupança, a partir da citação; 

Em consequência, resolvo o mérito da demanda, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil. 

Condeno o réu ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios, que fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor da condenação, nos termos do art. 85, §3º, I, do CPC. 

Transitada em julgado, e não havendo requerimento de cumprimento de sentença no prazo de 30 dias, arquivem-se os autos com as cautelas de praxe. 

Publique-se. Registre-se. Intimem-se...” (ID 102203583) 

Em suas razões recursais (ID 102203587), o ente recorrente defende a necessidade de reforma da sentença vergastada, para que sejam julgados improcedentes os pedidos formulados na exordial.  

Aduz, preliminarmente, a ilegitimidade passiva do Município de Ilhéus, sustentando que, por força da Lei Municipal nº 4.000/2018, a Superintendência de Transporte, Trânsito e Mobilidade do Município de Ilhéus – SUTRAM passou a ostentar natureza autárquica, dotada de personalidade jurídica própria e autonomia administrativa, patrimonial e financeira, razão pela qual seria a única responsável pelos atos de fiscalização e aplicação de multas de trânsito.  

Argumenta que a referida legislação suprimiu da municipalidade a competência para rever os atos da autarquia e transferiu à entidade autárquica os bens e receitas decorrentes das multas aplicadas.  

Sustenta, ainda, a impossibilidade de restituição em dobro dos valores pagos pelo recorrido, afirmando inexistir fundamento legal para a condenação, porquanto seria inaplicável à espécie o Código de Defesa do Consumidor.

Nesta toada, salienta que a cobrança de multa administrativa não configura prestação de serviço público remunerado, inexistindo relação de consumo entre as partes. 

Obtempera que o art. 42, parágrafo único, do CDC somente incide nas hipóteses de relação consumerista, inexistente na espécie, e que, mesmo se reconhecida a nulidade da cobrança, seria cabível apenas a restituição simples dos valores pagos.  

Argumenta, outrossim, que a sentença fixou juros moratórios em desconformidade com o regime jurídico aplicável às condenações impostas à Fazenda Pública.  

Afirma que os consectários legais devem observar os parâmetros previstos no art. 1º-F, da Lei nº 9.494/97, bem como a sistemática introduzida pela Emenda Constitucional nº 113/2021, com incidência da taxa SELIC.  

Nestes termos, pugna que seja conhecido e provido o recurso interposto, para reformar a sentença guerreada, julgando improcedentes os pedidos formulados pelo ora recorrido. 

Intimado, o apelado apresentou as contrarrazões de ID 102203590, defendendo a manutenção integral da sentença, sob o argumento de que o fato gerador da demanda ocorreu no ano de 2011, época em que a SETRANS integrava a administração direta do Município de Ilhéus, inexistindo personalidade jurídica autônoma da autarquia posteriormente criada pela Lei Municipal nº 4.000/2018, razão pela qual seria aplicável o princípio tempus regit actum. 

Assevera, ademais, que a restituição em dobro decorre da cobrança indevida fundada em auto de infração absolutamente nulo, lavrado por autoridade manifestamente incompetente para atuar em rodovia estadual, o que afastaria qualquer alegação de engano justificável da Administração Pública.  

Defende que a atuação do ente municipal violou os princípios da legalidade e da vedação ao enriquecimento sem causa, legitimando a devolução em dobro dos valores pagos.  

Por fim, sustenta que os critérios de atualização monetária e juros fixados na sentença observam a legislação pertinente, aduzindo que eventual discussão acerca da aplicação da taxa SELIC constitui matéria acessória incapaz de alterar o mérito da condenação.  

Requer, diante disto, o não provimento do recurso e a majoração dos honorários sucumbenciais recursais, nos termos do art. 85, §11, do CPC. 

Restituo os autos à Secretaria, acompanhados do presente relatório, como preceitua o art. 931, do CPC. 

É, pois, o relatório.   

Salvador/BA, data registrada no sistema. 

Des. Antônio Maron Agle Filho 

Relator

Observam-se presentes os requisitos de admissibilidade, estando o recurso tempestivo, bem como dispensado do recolhimento do preparo, por força do art. 1.007, §1º, do CPC/2015, e tendo confrontado os fundamentos constantes da decisão guerreada, merece ser conhecido, portanto. 

Inicialmente, o Município de Ilhéus suscita preliminar de ilegitimidade passiva ad causam, porquanto a responsabilidade pelos atos de trânsito recairia de forma exclusiva sobre a Superintendência de Transporte, Trânsito e Mobilidade do Município de Ilhéus (SUTRAM), em face de sua transformação em autarquia por força da Lei Municipal nº 4.000/2018. 

A premissa, todavia, não encontra guarida no ordenamento jurídico aplicável à espécie, haja vista que o exame da legitimidade processual da parte ré deve ser balizado pela situação fática e jurídica existente ao tempo da prática do ato administrativo considerado ilegal.  

In casu, aplica-se ao cenário o postulado do tempus regit actum, segundo o qual os atos administrativos e as responsabilidades civis decorrentes de sua prática são regidos pela legislação vigente no momento em que ocorreram os fatos. 

Na hipótese vertente, a autuação impugnada e a respectiva apreensão coercitiva do veículo do autor ocorreram em 04 de agosto de 2011, quando o órgão municipal responsável pela fiscalização viária, denominado Secretaria Municipal de Transporte e Trânsito (SETRANS), constituía órgão despersonalizado da administração pública direta do Município de Ilhéus, subordinado hierárquica e orçamentariamente à municipalidade. 

Destarte, a criação de entidade autárquica posterior, decorrente da Lei Municipal nº 4.000/2018, não possui o condão de operar efeito retroativo para transferir obrigações e responsabilidades patrimoniais por atos praticados por órgão da administração direta quase uma década antes de sua instituição.  

A personalidade jurídica autônoma conferida à autarquia SUTRAM atua a partir de sua vigência e constituição, não alcançando atos passados emanados diretamente do ente municipal, que permanece responsável pela recomposição do patrimônio do cidadão atingido pela ilegalidade de seu antigo órgão interno. 

Rejeita-se, portanto, a preliminar suscitada.  

Ultrapassada a questão preliminar, o cerne do mérito recursal reside na legalidade da atuação administrativa dos agentes de trânsito municipais que culminou na apreensão do veículo do autor e na lavratura do Auto de Infração nº 004996. 

De acordo com o delineamento dos fatos comprovados nos autos, a abordagem ao autor e a subsequente lavratura do Termo de Remoção/Apreensão de Veículo nº 000902 ocorreram na Rodovia Ilhéus-Itabuna, Km 01, em frente ao Motel Encontros, trecho caracterizado como via de trânsito estadual, integrante da rodovia BA-415. 

Como cediço, o Código de Trânsito Brasileiro preceitua regras rígidas de repartição de competências administrativas e territoriais entre os órgãos integrados ao Sistema Nacional de Trânsito, de sorte que a regularidade de qualquer ato de fiscalização pressupõe a estrita conformidade espacial com as atribuições legais delegadas aos respectivos entes. 

A atuação fiscalizatória de órgão de trânsito municipal em rodovias sob jurisdição do Estado da Bahia, como no caso, revela-se originariamente eivada de nulidade absoluta por vício de competência territorial, posto que refoge à circunscrição administrativa que legitima a intervenção do agente do Município. 

A única exceção admitida no Código de Trânsito para flexibilização das competências territoriais repousa na celebração formal de convênio de delegação de atividades, consoante expressamente disciplinado pelo artigo 25, do Código de Trânsito Brasileiro: 

Art. 25. Os órgãos e entidades executivos do Sistema Nacional de Trânsito poderão celebrar convênio delegando as atividades previstas neste Código, com vistas à maior eficiência e à segurança para os usuários da via. 

§ 1º Os órgãos e entidades de trânsito poderão prestar serviços de capacitação técnica, assessoria e monitoramento das atividades relativas ao trânsito durante prazo a ser estabelecido entre as partes, com ressarcimento dos custos apropriados.       (Redação dada pela Lei nº 14.071, de 2020)  

§ 2º  Quando não houver órgão ou entidade executivos de trânsito no respectivo Município, o convênio de que trata o caput deste artigo poderá ser celebrado diretamente pela prefeitura municipal com órgão ou entidade que integre o Sistema Nacional de Trânsito, permitido, inclusive, o consórcio com outro ente federativo.       (Incluído pela Lei nº 14.071, de 2020)    

Inobstante, analisando os autos, evidencia-se que o Município de Ilhéus não trouxe ao feito qualquer início de prova documental ou mesmo alegação substancial que demonstrasse a existência de convênio de cooperação e delegação de competência firmado com o órgão rodoviário estadual (DERBA/Agerba) que legitimasse a atuação de seus agentes municipais na rodovia estadual BA-415.  

A ausência de demonstração de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do autor, cujo ônus incumbia à municipalidade nos termos do artigo 373, inciso II, do Código de Processo Civil, sepulta a possibilidade de convalidação do ato combatido. 

Diante disso, a lavratura de auto de infração e a apreensão de bem móvel por agentes públicos desprovidos de competência territorial caracterizam flagrante desvio de poder por vício insanável de incompetência, ferindo de morte o princípio da legalidade estrita que norteia e vincula a atividade da Administração Pública. 

Ademais, cumpre registrar que não são cabíveis atos de apreensão de veículos como técnica de coerção de pagamento de tributos ou de multas, especialmente quando aplicados à margem da previsão típica da legislação de trânsito nacional, sendo ilegal a imposição de sanção restritiva de propriedade municipal mais gravosa do que os parâmetros nacionais. 

Desta sorte, a declaração de nulidade absoluta do Auto de Infração nº 004996 e dos atos correlatos de apreensão do veículo do autor constitui medida impositiva que não merece reforma. 

N’outro giro, insurge-se o ente apelante, com razão, contra a condenação de devolução em dobro dos valores suportados pelo apelado a título de multa, despesas de requerimento administrativo e taxas de pátio. 

De fato, a relação jurídica estabelecida entre o cidadão administrado e a Administração Pública Municipal, no bojo do exercício da fiscalização de trânsito e aplicação de sanções administrativas, não ostenta natureza de relação de consumo. 

O ente municipal, ao autuar e cobrar multa por suposta infração, não atua na condição de fornecedor de serviços ou produtos no mercado de consumo, mas, sim, no estrito desempenho de seu poder de império e poder de polícia administrativa. 

A cobrança de penalidades decorre do poder de império estatal, atividade típica e soberana desenvolvida de forma geral em benefício da coletividade (uti universi), de modo que os valores recolhidos não possuem natureza de tarifa ou preço público decorrente de livre contratação ou contraprestação de comodidade individualizada, o que afasta de forma peremptória a aplicação do microssistema do Código de Defesa do Consumidor. 

Inexistindo relação consumerista na espécie, afasta-se o fundamento para aplicação da sanção do artigo 42, parágrafo único, do Código de Defesa do Consumidor. 

Outrossim, no âmbito do Direito Civil comum, a devolução em dobro de importâncias indevidamente exigidas reclama a demonstração inconteste de deliberada má-fé do ente público na cobrança do débito, não bastando a simples verificação de que o ato administrativo que fundamentou o recolhimento era ilegal. 

No caso em tela, a cobrança das quantias originou-se de ato administrativo nulo por incompetência territorial, gerando o indébito tributário-administrativo, porém sem que reste evidenciado o dolo específico de lesar ou má-fé subjetiva dos agentes públicos aptos a justificar a incidência de penalidade civil de repetição dobrada. 

Destarte, a restituição das importâncias despendidas pelo autor deve ocorrer sob a modalidade simples, amparada no princípio geral da vedação ao enriquecimento sem causa do Ente Público, nos termos do artigo 884, do Código Civil: 

Art. 884. Aquele que, sem justa causa, se enriquecer à custa de outrem, será obrigado a restituir o indevidamente auferido, feita a atualização dos valores monetários. 

Parágrafo único. Se o enriquecimento tiver por objeto coisa determinada, quem a recebeu é obrigado a restituí-la, e, se a coisa não mais subsistir, a restituição se fará pelo valor do bem na época em que foi exigido. 

Nesse diapasão, o Município de Ilhéus deve restituir de forma simples ao autor as seguintes despesas comprovadas, isto é, valor total adimplido pela multa de trânsito correspondente a R$ 1.938,70; a despesa com taxa de protocolo administrativo municipal no patamar de R$ 16,00; e as taxas de diária cobradas no montante de R$ 43,22, totalizando o valor de R$ 1.997,92 a título de restituição simples. 

Acolhe-se, por conseguinte, a pretensão recursal neste tópico, para reformar a sentença e decotar a determinação de restituição em dobro, convertendo-a em repetição de indébito na forma simples. 

A insurgência recursal do Município de Ilhéus abrange também as regras de atualização monetária e a incidência de juros de mora aplicadas pelo juízo de origem sobre a condenação imposta à Fazenda Pública. 

Neste capítulo, mostra-se necessária a reforma parcial do comando de primeiro grau, a fim de adequá-lo aos limites constitucionais vigentes, especificamente no que concerne às inovações estruturais decorrentes da promulgação da Emenda Constitucional nº 113, de 09 de dezembro de 2021. 

Nesses termos, assiste parcial razão ao Ente Público recorrente, impondo-se a reforma da sentença neste capítulo acessório, para determinar a incidência da taxa SELIC a partir de 09 de dezembro de 2021. 

Conclusão: 

Ante o exposto, destarte, voto no sentido de conhecer do recurso interposto, rejeitar a preliminar suscitada e, no mérito, dar-lhe parcial provimento, reformando, em parte, a sentença guerreada, para fim de afastar a condenação de repetição de indébito em dobro decretada na origem, bem como para consignar que, a partir de 09 de dezembro de 2021 até o adimplemento integral, incidirá o quanto disposto no artigo 3º, da Emenda Constitucional nº 113/2021, nos termos acima lançados.  

Em razão do decaimento parcial obtido em sede recursal, constata-se a ocorrência de sucumbência recíproca na demanda, a teor do disposto no artigo 86, caput, do Código de Processo Civil.

Dessa forma, as despesas processuais devem ser distribuídas entre os litigantes, na proporção de 50% (cinquenta por cento) a cargo do autor e 50% (cinquenta por cento) sob a responsabilidade do Município de Ilhéus, ressalvada a isenção legal conferida ao ente público quanto às custas e taxas judiciais, e observada a condição de beneficiário da assistência judiciária gratuita deferida ao acionante. 

Ficam os honorários advocatícios sucumbenciais fixados em 10% (dez por cento) incidentes sobre o proveito econômico obtido pelo autor (valor líquido atualizado da restituição simples), a serem pagos reciprocamente pelos patronos de cada parte, nos moldes do artigo 85, §§ 2º, 3º, inciso I, e 14, do Código de Processo Civil, restando suspensa a exigibilidade das verbas sucumbenciais imputadas ao apelado, por força do artigo 98, § 3º, do Código de Processo Civil. 

Considerando o provimento parcial do recurso voluntário do réu, deixa-se de arbitrar honorários recursais, visto que a majoração prevista no artigo 85, § 11, do CPC pressupõe o desprovimento integral do apelo. 

Salvador/BA, data registrada no sistema. 

Des. Antônio Maron Agle Filho 

Relator