PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Quarta Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 0000312-63.2014.8.05.0165 |
| Órgão Julgador: Quarta Câmara Cível |
| APELANTE: CLAUDIO MAXIMO FLORES DE SOUZA |
| Advogado(s): DANIEL ANDRE DOS SANTOS FARIAS, JHANSHY AMARANTE SANTOS TEIXEIRA, NADILSON GOMES DO NASCIMENTO |
| APELADO: MUNICIPIO DE MEDEIROS NETO |
| Advogado(s): |
O recurso é tempestivo, e o Apelante está dispensado do preparo por ser beneficiária da justiça gratuita, benefício confirmado na sentença. Assim, conheço do recurso, pois preenchidos os pressupostos de admissibilidade.
PREJUDICIAL DE MÉRITO: PRESCRIÇÃO QUINQUENAL
Antes de adentrar na análise da controvérsia principal, cumpre acolher a prejudicial de mérito arguida pelo Município de Medeiros Neto em sede de contrarrazões ao recurso de apelação (ID 102150716).
Nas relações de trato sucessivo envolvendo a Fazenda Pública, em que o servidor público busca a cobrança de diferenças remuneratórias de trato mensal e sucessivo, opera-se de forma inexorável a prescrição quinquenal, a teor do que dispõe o artigo 1º do Decreto nº 20.910/1932. Referida norma estipula que as dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originaram.
No caso sob exame, a presente demanda ordinária de cobrança foi distribuída em 11 de abril de 2014 (ID 102150693). Como o autor pleiteia o pagamento de supostas diferenças salariais e reflexos retroativos referentes ao exercício da função de Agente Comunitário de Saúde, encontram-se abarcadas pelo decurso do prazo prescricional todas as parcelas e reflexos vencidos no período anterior a 11 de abril de 2009.
Sendo assim, impõe-se o reconhecimento da prescrição quinquenal de eventuais direitos ou parcelas anteriores ao quinquênio que precedeu o ajuizamento da ação, restando a análise do mérito adstrita ao período posterior a 11 de abril de 2009.
No mérito, a controvérsia consiste em definir se os repasses financeiros de incentivo federal adicionais transferidos pela União por meio do Fundo Nacional de Saúde devem ser destinados de forma direta e integral ao pagamento de vencimentos dos Agentes Comunitários de Saúde, bem como se há o dever de complementação salarial com base em portarias do Ministério da Saúde.
A verba de incentivo financeiro federal, instituída pela Portaria nº 1.350/2002 do Ministério da Saúde e atualmente contemplada no artigo 9º-D da Lei Federal nº 11.350/2006, tem por escopo fomentar e fortalecer as políticas públicas voltadas à atenção básica e ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde. O repasse possui evidente natureza jurídica de transferência intergovernamental finalística para o fomento das atividades de saúde locais desenvolvidas sob o manto do Sistema Único de Saúde, não se revestindo de natureza jurídica salarial ou remuneratória direta para composição automática dos vencimentos dos servidores.
A gestão dos recursos públicos repassados à municipalidade submete-se ao princípio da legalidade e da autonomia administrativa de cada ente federado, competindo exclusivamente ao Município organizar o seu quadro de servidores e dispor sobre a fixação ou reestruturação da remuneração dos seus agentes públicos. O artigo 37, inciso X, da Constituição Federal é expresso ao estabelecer que a remuneração dos servidores públicos somente poderá ser fixada ou alterada por lei específica, observada a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo em cada caso. De igual modo, o artigo 169, parágrafo 1º, do texto constitucional exige prévia dotação orçamentária e autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias do ente local para fins de concessão de qualquer vantagem ou aumento remuneratório aos agentes públicos.
Dessa forma, na ausência de lei municipal formal específica que expressamente determine a incorporação das verbas do incentivo financeiro federal adicional aos vencimentos dos Agentes Comunitários de Saúde locais, revela-se inviável a sua concessão direta pelo Poder Judiciário. A concessão de vantagens pecuniárias sem respaldo em ato legislativo municipal próprio violaria frontalmente o princípio da legalidade administrativa e a independência dos Poderes, cabendo destacar que o Judiciário não possui função legislativa para outorgar reajustes a servidores.
A jurisprudência deste Egrégio Tribunal de Justiça do Estado da Bahia consolidou-se em total sintonia com esse entendimento, firmando-se no sentido de afastar a pretensão de repasse automático do incentivo adicional, dada a sua natureza de custeio finalístico e a indispensabilidade de lei formal específica local, nos termos dos precedentes que seguem:
EMENTA: PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA Primeira Câmara Cível Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 0000683-22.2014.8.05.0199 Órgão Julgador: Primeira Câmara Cível APELANTE: VALDICELIA DE JESUS FARIAS Advogado(s): ERICK MENEZES DE OLIVEIRA JUNIOR APELADO: MUNICIPIO DE POCOES Advogado(s): ACORDÃO APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE. VERBA DE INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. IMPOSSIBILIDADE DE PAGAMENTO DIRETO AO AGENTE SEM PREVISÃO EM LEI MUNICIPAL. RESERVA LEGAL. APELO NÃO PROVIDO. 1. O incentivo financeiro adicional se encontra vinculado ao fortalecimento das políticas públicas relacionadas às funções dos agentes comunitários de saúde e de combate às endemias, com o objetivo de viabilização e cumprimento das diversas atividades desempenhadas. Não há, assim, na legislação nacional acerca da matéria, previsão de repasse direto da verba adicional ao agente comunitário de saúde na forma de remuneração. 2. No âmbito deste Tribunal de Justiça, a matéria encontra-se pacificada no sentido da impossibilidade pagamento direto do valor do incentivo financeiro aos agentes de saúde sem previsão em lei municipal específica neste sentido, nos termos do art. 37, X, da Constituição Federal Vistos, relatados e discutidos estes autos de n. 0000683-22.2014.8.05.0199, em que figuram como apelante VALDICELIA DE JESUS FARIAS e como apelada MUNICIPIO DE POCOES. ACORDAM os magistrados integrantes da Primeira Câmara Cível do Estado da Bahia, por UNANIMIDADE, em negar provimento ao recurso, nos termos do voto do relator. Salvador, . Presidente Gustavo Silva Pequeno Juiz Substituto de 2º Grau - Relator ( Classe: Apelação,Número do Processo: 0000683-22.2014.8.05.0199,Relator(a): GUSTAVO SILVA PEQUENO,Publicado em: 18/04/2023 )
EMENTA: PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA Terceira Câmara Cível Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 0005833-76.2012.8.05.0191 Órgão Julgador: Terceira Câmara Cível APELANTE: ADRIANA FEITOSA DE LIMA ALVES e outros (3) Advogado(s): ALDEMIR MARINHO LIMA, PATRICIA MARQUES DA SILVA APELADO: MUNICIPIO DE PAULO AFONSO Advogado(s): ACORDÃO EMENTA. DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA DE INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL POR AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. AUSÊNCIA DE LEI MUNICIPAL ESPECÍFICA. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. DESPROVIMENTO. 1. Apelação cível interposta por agentes comunitários de saúde contra sentença que julgou improcedente ação de cobrança referente ao pagamento de incentivo financeiro adicional repassado pelo Ministério da Saúde ao Município de Paulo Afonso, destinado ao custeio de políticas públicas de saúde. 2. A questão em discussão consiste em saber se o incentivo financeiro adicional repassado pelo Ministério da Saúde deve ser repassado integralmente aos agentes comunitários de saúde, na ausência de lei municipal específica regulamentando o repasse. 3. O art. 37, X, da CF/1988 prevê que a remuneração de servidores públicos só pode ser fixada ou alterada por lei específica, de iniciativa do chefe do Poder Executivo. 4. A Portaria nº 674/2003 do Ministério da Saúde não constitui fundamento jurídico suficiente para o pagamento de parcela remuneratória adicional aos agentes comunitários de saúde. 5. Precedentes desta e de outras câmaras do TJBA corroboram que o pagamento do incentivo financeiro adicional depende de previsão expressa em lei municipal. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. Vistos relatados e discutidos estes autos da APELAÇÃO CÍVEL Nº 0005833-76.2012.8.05.0191, em que são Apelantes ADRIANA FEITOSA DE LIMA ALVES e OUTROS (3) o e Apelado MUNICÍPIO DE PAULO AFONSO. ACORDAM os MM. Desembargadores componentes da Terceira Câmara Cível do Tribunal de Justiça da Bahia EM CONHECER E NEGAR PROVIMENTO AO APELO e o fazem nos termos do voto da Relatora. ( Classe: Apelação,Número do Processo: 0005833-76.2012.8.05.0191,Relator(a): ROSITA FALCAO DE ALMEIDA MAIA,Publicado em: 18/02/2025 )
EMENTA: PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA Quinta Câmara Cível Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8006909-26.2021.8.05.0274 Órgão Julgador: Quinta Câmara Cível APELANTE: LUIZA RIBEIRO COELHO Advogado(s): FLORISVALDO PASQUINHA DE MATOS FILHO, ADOLFO RABELLO LEITE NETO, JEFERSON GOMES PIRES, ITALO SOUZA LIMA APELADO: MUNICIPIO DE VITORIA DA CONQUISTA Advogado(s): ACORDÃO APELAÇÃO. DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. SERVIDORA PÚBLICA MUNICIPAL. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. PORTARIA N. 674/GM/3003. REVOGAÇÃO. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL MUNICIPAL PARA O PAGAMENTO. VEDAÇÃO CONTIDA NO ART. 169 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRECEDENTES DO TJBA. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1.Cinge-se a controvérsia à possibilidade de direcionamento da verba denominada Incentivo Financeiro Adicional à remuneração da autora, Agente Comunitário de Saúde no Município Apelante, com fundamento na Portaria 674/2003 do Ministério da Saúde. 2.Desde a Portaria 648/2006 do Ministério da Saúde, que regulou a matéria referente ao incentivo financeiro e revogou expressamente a Portaria 674/2003, não há mais a distinção entre incentivo de custeio e incentivo adicional, sendo utilizado apenas o termo “incentivo financeiro". 3. Com a edição da Portaria nº 1.761/2007, que fixou o valor do incentivo de custeio referente à implantação de Agentes Comunitários de Saúde, iniciou-se uma nova discussão acerca da finalidade do referido incentivo, tendo o o Ministério de Saúde editado Nota de Esclarecimento afirmando expressamente“(...) que o valor repassado pelo Ministério da Saúde aos municípios e distrito federal se trata de um incentivo financeiro à estratégia e não de um valor atinente ao piso salarial dos ACS”. 4. A mencionada verba de incentivo, portanto, objetiva incrementar ações e projetos direcionados à saúde da população, não se confundindo com a instituição de vantagem pecuniária aos agentes comunitários de saúde. 5. Por outro lado, o deferimento de vantagens ou aumento de remuneração pelos órgãos e entidades da Administração Direta ou Indireta, depende de autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias, exigindo-se ainda prévia dotação e observância dos limites estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal, inexistentes neste caso. 6. Sentença de improcedência mantida. Recurso conhecido e improvido. Vistos, relatados e discutidos estes autos de n. 8006909-26.2021.8.05.0274, em que figuram como apelante LUIZA RIBEIRO COELHO e como apelada MUNICIPIO DE VITORIA DA CONQUISTA. ACORDAM os magistrados integrantes da Quinta Câmara Cível do Estado da Bahia, em CONHECER e NEGAR PROVIMENTO AO APELO, nos termos do voto da relatora. ( Classe: Apelação,Número do Processo: 8006909-26.2021.8.05.0274,Relator(a): ANDREA PAULA MATOS RODRIGUES DE MIRANDA,Publicado em: 08/08/2023 )
EMENTA: PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA Quinta Câmara Cível Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 0000264-30.2014.8.05.0222 Órgão Julgador: Quinta Câmara Cível APELANTE: MARLENE LOPES AMORIM e outros (32) Advogado(s): DIEGO CHAGAS SANTANA APELADO: MUNICIPIO DE SANTA LUZIA Advogado(s): ACORDÃO Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL INSTITUÍDO POR PORTARIAS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. NATUREZA NÃO REMUNERATÓRIA. AUSÊNCIA DE LEI MUNICIPAL AUTORIZADORA. RECURSO NÃO PROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação interposta por Agentes Comunitários de Saúde do Município de Santa Luzia, objetivando o recebimento do denominado “incentivo adicional” previsto na Portaria nº 1.350/GM/2002 e em normas posteriores do Ministério da Saúde. O juízo de origem julgou improcedente o pedido, entendendo que a verba não possui caráter remuneratório individual, sendo destinada ao custeio e fortalecimento da política pública de saúde municipal. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO A questão em discussão consiste em definir se o “incentivo adicional” previsto em portarias ministeriais configura verba de natureza remuneratória devida diretamente aos agentes comunitários de saúde, ou se se trata de repasse financeiro destinado ao custeio da política pública de atenção básica, a ser gerido pelo Município. III. RAZÕES DE DECIDIR As Portarias do Ministério da Saúde que instituíram o incentivo financeiro adicional — notadamente a Portaria nº 1.350/GM/2002 e a nº 674/GM/2003 — previram, em sua redação original, parcela adicional a ser paga aos agentes comunitários de saúde, mas foram posteriormente revogadas pelas Portarias nº 648/2006 e nº 2.488/2011, que suprimiram a destinação direta aos servidores. A partir da Portaria nº 2.488/2011, o incentivo adicional passou a integrar o Piso da Atenção Básica Variável (PAB Variável), constituindo recurso federal para financiamento de ações estratégicas de atenção primária, sem caráter remuneratório, cabendo ao gestor municipal definir sua aplicação conforme o planejamento local. A Constituição Federal, em seu art. 37, X, estabelece que a remuneração de servidores públicos somente pode ser fixada ou alterada por lei específica, não sendo possível a criação de vantagem pecuniária por ato infralegal. A ausência de lei municipal que autorize o pagamento direto aos agentes comunitários de saúde inviabiliza o reconhecimento judicial da verba como adicional remuneratório. Não comprovado desvio de finalidade na aplicação dos recursos transferidos pela União, não há que se falar em reembolso ou destinação direta aos servidores. A jurisprudência do Tribunal de Justiça da Bahia tem reiteradamente reconhecido a natureza não remuneratória do incentivo adicional e a necessidade de previsão legal municipal para o pagamento direto aos agentes. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento: O incentivo adicional instituído por portarias do Ministério da Saúde não possui natureza remuneratória, tratando-se de repasse federal destinado ao custeio e fortalecimento da atenção básica à saúde. A concessão de vantagem pecuniária a servidores municipais depende de lei específica de iniciativa do Poder Executivo local, nos termos do art. 37, X, da Constituição Federal. A inexistência de comprovação de desvio de finalidade na aplicação dos recursos afasta qualquer obrigação de repasse direto aos agentes comunitários de saúde. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 37, X, 61, §1º, II, “a”, e 169, §1º; CPC, art. 373, I; Portarias MS nº 1.350/2002, nº 674/2003, nº 648/2006, nº 2.488/2011 e nº 3.162/2024. Jurisprudência relevante citada: TJ-BA, APL nº 8007155-22.2021.8.05.0274, Rel. Des. Raimundo Sérgio Sales Cafezeiro, 5ª Câmara Cível, j. 01.03.2023; TJ-BA, APL nº 8000108-73.2017.8.05.0003, Rel. Des. Baltazar Miranda Saraiva, 2ª Vice-Presidência, j. 23.02.2021. Vistos, relatados e discutidos estes autos de n. 0000264-30.2014.8.05.0222, em que figuram como apelante MARLENE LOPES AMORIM e outros (32) e como apelada MUNICIPIO DE SANTA LUZIA. ACORDAM os magistrados integrantes da Quinta Câmara Cível do Estado da Bahia, por negar provimento , nos termos do voto do relator. Salvador, data registrada no sistema. Presidente Des. Cássio Miranda Relator Procurador de Justiça ( Classe: Apelação,Número do Processo: 0000264-30.2014.8.05.0222,Relator(a): CASSIO JOSE BARBOSA MIRANDA,Publicado em: 18/11/2025 )
EMENTA: PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA Segunda Câmara Cível Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8000263-63.2022.8.05.0274 Órgão Julgador: Segunda Câmara Cível APELANTE: ANCELMO FERREIRA AMARAL Advogado(s): LUMA BARROS ANDRADE, FLORISVALDO PASQUINHA DE MATOS FILHO, ADOLFO RABELLO LEITE NETO APELADO: MUNICIPIO DE VITORIA DA CONQUISTA Advogado(s): ACORDÃO APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE COBRANÇA. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. CUSTEIO DA ATIVIDADE. AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO MUNICIPAL QUE DETERMINE O REPASSE DA VERBA DIRETAMENTE AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. PRETENSÃO FUNDADA EM NORMAS INFRALEGAIS. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. PRECEDENTES DESTA SEGUNDA CÂMARA CÍVEL. RECURSO DESPROVIDO. SENTENÇA MANTIDA. 1. Os repasses federais aos Agentes Comunitários de Saúde (ACS) abrangidos por Portarias são feitos a título de incentivo para o custeio da implantação da estratégia Agentes Comunitários de Saúde e não de um valor atinente ao piso salarial dos ACS. 2. Não se trata tal repasse de um piso salarial, algo cuja competência de fixação é exclusivo do Poder Executivo da respectiva esfera governamental competente (no caso, os Municípios ou Distrito Federal), em obediência à autonomia federativa estabelecida pela Constituição da República. 3. Destarte, seja porque os diversos atos normativos emanados do Ministério da Saúde, quando trata do incentivo financeiro ao PACS não vinculam os valores de repasse aos ACS's, mas ao Programa; seja porque ausente edição de lei em sentido formal, pelo executivo local, para fins de pagamento de parcela extra, denominada “incentivo financeiro”, a manutenção da improcedência é medida que se impõe. 4. Sentença mantida, apelo improvido. Vistos, relatados e discutidos estes autos de n. 8000263-63.2022.8.05.0274, em que figuram como apelante ANCELMO FERREIRA AMARAL e como apelada MUNICIPIO DE VITORIA DA CONQUISTA. ACORDAM os magistrados integrantes da Segunda Câmara Cível do Estado da Bahia em NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, nos termos do voto do relator. Salvador, . ( Classe: Apelação,Número do Processo: 8000263-63.2022.8.05.0274,Relator(a): MAURICIO KERTZMAN SZPORER,Publicado em: 19/12/2023 )
Assim, conclui-se que o incentivo financeiro de origem federal não possui caráter salarial direto, atuando como verba orçamentária finalística para o custeio e a manutenção da saúde da população local. Ante a flagrante ausência de lei municipal autorizativa que determine o repasse integral de tais verbas para fins remuneratórios aos servidores do Município de Medeiros Neto, não há como acolher a pretensão de reforma da sentença sob esse aspecto fático-jurídico.
De igual forma, a pretensão do recorrente de exigir do Município de Medeiros Neto o pagamento de eventuais diferenças pecuniárias decorrentes do piso salarial nacional dos Agentes Comunitários de Saúde esbarra na tese de repercussão geral fixada pelo Supremo Tribunal Federal.
O Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 1.279.765, que deu origem ao Tema 1.132 de repercussão geral, cuja decisão transitou em julgado em 03 de fevereiro de 2025, analisou detidamente a aplicabilidade do piso salarial nacional aos servidores estatutários dos entes subnacionais. Naquela oportunidade, o Excelso Pretório firmou o entendimento de que, conquanto seja perfeitamente constitucional a incidência do piso salarial fixado pela Lei Federal nº 12.994/2014 aos servidores públicos submetidos ao regime estatutário local, o ônus financeiro pelo custeio das diferenças salariais de tal piso em relação à remuneração paga pelo município recai de forma exclusiva sobre a União Federal.
Com efeito, a norma do artigo 198, parágrafo 5º, da Constituição Federal, com redação dada pelas Emendas Constitucionais nº 63/2010 e nº 120/2022, estabelece as diretrizes para a fixação do piso profissional nacional dos agentes comunitários de saúde. No entanto, a referida normatização estabelece a responsabilidade direta da União no fornecimento da assistência financeira complementar indispensável para fazer frente ao pagamento de tais valores mínimos.
Nesse diário, eventual descumprimento ou ausência de repasse dos valores suficientes para a complementação do piso nacional não autoriza o direcionamento de cobrança pecuniária contra o ente municipal. É do ente federal a atribuição exclusiva de arcar com o ônus financeiro do piso nacional da categoria, de sorte que o Município de Medeiros Neto carece de responsabilidade civil ou passiva material para suportar o encargo de eventuais diferenças do piso que não tenham sido objeto de prévio e correspondente repasse de recursos federais.
Veja-se o teor do precedente vinculante fixado pela Suprema Corte sobre a matéria:
TEMA RG 1132: I - É constitucional a aplicação do piso salarial nacional dos Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Combate às Endemias, instituído pela Lei 12.994/2014, aos servidores estatutários dos entes subnacionais, em consonância com o art. 198, § 5º, da Constituição Federal, com a redação dada pelas Emendas Constitucionais 63/2010 e 120/2022, cabendo à União arcar com os ônus da diferença entre o piso nacional e a legislação do ente municipal; II - Até o advento da Lei 9.646/2022, a expressão `piso salarial´ para os Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Combate às Endemias corresponde à remuneração mínima, considerada, nos termos do art. 3º, inciso XIX, da Lei 8.629/2014, somente a soma do vencimento do cargo e da gratificação por avanço de competências.
Desse modo, em conformidade com o entendimento emanado da tese vinculante do Tema 1.132 do Supremo Tribunal Federal, afasta-se a responsabilidade financeira do Município de Medeiros Neto pela complementação do piso nacional do agente de saúde na ausência de verbas de complementação repassadas pela União para essa estrita finalidade. A manutenção da sentença de improcedência sob tal fundamento, portanto, revela-se imperiosa.
O recorrente também se insurge contra a sentença sustentando que o Município de Medeiros Neto procedia a descontos ilegais em sua folha de pagamento no importe de 22%, correspondentes ao repasse da cota patronal da contribuição previdenciária, o que reduziria indevidamente a verba salarial devida (ID 102150714). Aduz que o recolhimento da contribuição previdenciária de responsabilidade do empregador não poderia ser repassado ou retido sobre o salário do agente público, devendo o ente municipal ser compelido a restituir a totalidade dos valores retidos a esse título até maio de 2014 (ID 102150714).
Conforme a narrativa deduzida na exordial, o setor de recursos humanos da municipalidade teria informado informalmente que o valor do repasse federal do SUS não era pago em sua totalidade aos agentes de saúde em razão da retenção do percentual de 22% voltado ao recolhimento previdenciário (ID 102150694). Para corroborar suas alegações, o autor fundamentou seu pedido nas fichas financeiras e contracheques juntados aos autos, nos quais aponta que os valores brutos por si percebidos seriam inferiores àqueles repassados pelo Ministério da Saúde (ID 102150694).
Ocorre que a análise minuciosa do acervo probatório coligido nos autos não ampara a versão fática construída pelo recorrente. Os demonstrativos de pagamento de salário e as fichas financeiras acostadas pelo próprio autor evidenciam apenas o desconto previdenciário regular incidente sobre a cota do segurado, calculado em conformidade com as alíquotas ordinárias aplicáveis ao trabalhador (ID 102150696). Não se extrai de tais documentos qualquer rubrica ou indicação de retenção sob o título de contribuição patronal de 22% a cargo do servidor público (ID 102150696).
Embora o Secretário de Saúde do Município, em depoimento pessoal colhido em audiência de instrução, tenha mencionado que os descontos de 22% ocorriam historicamente e que houve gestão administrativa para a regularização da situação previdenciária com cessação de retenções a partir de maio de 2014 (ID 102150701), tal declaração isolada não supre a indispensabilidade de prova documental robusta de decréscimo patrimonial indevido do servidor. A folha de pagamento oficial acostada aos autos desmente a existência de decote ilegal de 22% dos vencimentos do autor, inexistindo provas da supressão direta de sua remuneração para o custeio de obrigações tributárias do Município (ID 102150696).
No processo civil pátrio, a regra de julgamento que disciplina a distribuição da atividade probatória estabelece que compete à parte autora o ônus de demonstrar de forma cabal os fatos constitutivos de seu alegado direito. A mera alegação genérica de retenção indevida ou de desequilíbrio na correspondência de repasses financeiros não exime o servidor de apontar e demonstrar aritmeticamente de que modo a sua remuneração sofreu a retenção indevida da cota previdenciária patronal.
A ausência de discriminação das parcelas deduzidas e de demonstração matemática da suposta retenção abusiva impede o acolhimento do pleito de restituição. O entendimento preceituado nos tribunais pátrios consagra a necessidade de comprovação individualizada das parcelas descontadas para justificar qualquer decreto condenatório contra o erário municipal:
EMENTA: PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA Terceira Câmara Cível AD20 Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8076541-46.2025.8.05.0001 Órgão Julgador: Terceira Câmara Cível APELANTE: CARLOS ROGERIO PEREIRA DA COSTA Advogado(s): JOAO PAULO CARDOSO MARTINS APELADO: ESTADO DA BAHIA Advogado(s): ACORDÃO DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. REGIME PRÓPRIO (FUNPREV). VERBAS DE NATUREZA INDENIZATÓRIA. NECESSIDADE DE PROVA ROBUSTA. CONTRACHEQUES GENÉRICOS. ÔNUS PROBATÓRIO DO AUTOR. INEXISTÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DOS DESCONTOS INDEVIDOS. TEMA 163 DO STF. APLICAÇÃO NÃO AUTOMÁTICA. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS. A incidência da contribuição previdenciária no âmbito do Regime Próprio dos Servidores Públicos – FUNPREV –, deve observar as balizas constitucionais e legais que restringem a base de cálculo às verbas remuneratórias com repercussão nos proventos de aposentadoria, excluindo-se as de natureza indenizatória. O entendimento fixado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 163 da Repercussão Geral não tem aplicação automática, sendo imprescindível a demonstração concreta, por meio de prova idônea, de que as rubricas impugnadas foram efetivamente incluídas na base de cálculo da contribuição previdenciária. A simples juntada de contracheques sem individualização das rubricas que compõem o desconto previdenciário não satisfaz o ônus probatório imposto pelo art. 373, I, do Código de Processo Civil, não se desincumbindo o autor da demonstração do fato constitutivo de seu direito. Inexistindo prova de que as verbas indicadas na inicial — como terço constitucional de férias, adicional noturno, adicional de insalubridade, horas extras, dentre outras — foram utilizadas como base de cálculo para o desconto do FUNPREV, não há que se falar em ilegalidade ou restituição de valores. A jurisprudência dominante no Tribunal de Justiça da Bahia e no Superior Tribunal de Justiça exige, para o reconhecimento de eventual ilegalidade na incidência da contribuição, prova específica da composição da base contributiva, não bastando alegações genéricas. Sentença mantida por seus próprios fundamentos. Recurso conhecido e improvido. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos da Apelação Cível nº 8076541-46.2025.8.05.0001, em que figura como apelante CARLOS ROGERIO PEREIRA DA COSTA e como apelado ESTADO DA BAHIA ACORDAM os Desembargadores integrantes da Terceira Câmara Cível, do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, em NEGAR PROVIMENTO ao recurso, nos termos do voto do Relator. Salvador (BA), 07 de Outubro de 2025. FRANCISCO DE OLIVEIRA BISPO Juiz Convocado - Substituto de 2º Grau TITULARIDADE EM PROVIMENTO 19 Relator ( Classe: Apelação,Número do Processo: 8076541-46.2025.8.05.0001,Relator(a): FRANCISCO DE OLIVEIRA BISPO,Publicado em: 12/11/2025 )
EMENTA: TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. DESCONTO. RETENÇÃO. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA. IMPOSSIBILIDADE. ÓBICE DA SÚMULA 7/STJ. 1. A alteração das conclusões adotadas pela Corte de origem, quanto à ausência de prova acerca do efetivo desconto das parcelas de contribuição previdenciária e de sua indevida retenção, demandaria, necessariamente, novo exame do acervo fático-probatório constante dos autos, providência vedada em recurso especial, conforme o óbice previsto na Súmula 7/STJ. 2. Agravo regimental a que se nega provimento. (AgRg no Ag n. 1.336.524/MG, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 11/3/2014, DJe de 21/3/2014.)
Dessa forma, à míngua de provas concludentes de que o autor tenha suportado em seus contracheques os encargos tributários de responsabilidade patronal do Município, a manutenção da sentença de improcedência quanto ao pedido de restituição de descontos previdenciários impõe-se como medida de estrita justiça e de correta aplicação do ônus da prova.
O apelante busca também a reforma da sentença para que lhe seja assegurado o reflexo da complementação municipal de 50% do salário mínimo, instituída pelo artigo 11 da Lei Municipal nº 298/2008, na base de cálculo de seu décimo terceiro salário (ID 102150714). Argumenta que a referida lei municipal fixou o vencimento base dos Agentes Comunitários de Saúde como a soma do repasse federal do SUS e do acréscimo de 50% do salário mínimo de responsabilidade do Município (ID 102150714). Sustenta que o não cômputo de tal adicional no pagamento de sua gratificação natalina gerou pagamento a menor, invocando a aplicação da teoria da surrectio para tutelar a legítima expectativa de manutenção do acréscimo remuneratório (ID 102150706).
O artigo 11 da Lei Municipal nº 298/2008 estabelece que o salário base da categoria dos Agentes Comunitários de Saúde será composto pelo valor proveniente do repasse da receita do SUS, acrescido de 50% sobre o valor do salário mínimo correspondente à contrapartida de responsabilidade do Município (ID 102150696). Todavia, a própria legislação local não previu de forma expressa que tal acréscimo orçamentário local de contrapartida geraria reflexos automáticos para o cálculo do décimo terceiro salário do servidor ou de outras gratificações funcionais (ID 102150696).
O regime jurídico remuneratório dos servidores públicos rege-se de forma absoluta pelo princípio da legalidade estrita, consagrado no artigo 37, inciso X, da Constituição Federal. Sob a égide desse preceito, a concessão de vantagens remuneratórias, gratificações, adicionais ou reflexos em benefícios previstos constitucionalmente exige expressa e formal autorização em lei específica de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo local. Não compete ao Poder Judiciário estender o alcance de uma vantagem pecuniária prevista em legislação municipal para abarcar reflexos não expressamente contemplados pelo legislador local, sob pena de usurpação de competência legislativa e de grave violação ao princípio da separação de poderes.
Inexiste no direito administrativo pátrio a possibilidade de criação de obrigações remuneratórias para a Fazenda Pública com fundamento em institutos de direito puramente civil ou de teoria dos contratos, a exemplo da teoria da surrectio ou da proteção de expectativas de fato do servidor. A prática reiterada da administração de efetuar o pagamento de determinada parcela sem o correspondente cômputo em outras bases de cálculo não possui o condão de gerar direito subjetivo a reflexos remuneratórios adicionais sem o indispensável e anterior esteio legislativo formal.
Nesse sentido, impõe-se afastar a aplicação analógica de entendimentos que agasalham a incidência das teorias da boa-fé objetiva contratual privada de planos de saúde, visto que a relação estatutária de direito público é estritamente vinculada ao princípio da legalidade administrativa, afastando a criação pretoriana de vantagens funcionais.
Veja-se o entendimento consolidado quanto à distinção e aplicação da boa-fé objetiva privada que não guarda correspondência com a rigidez orçamentária e legislativa do funcionalismo público:
Destarte, ante a ausência de autorização expressa na Lei Municipal nº 298/2008 para que a contrapartida municipal de 50% do salário mínimo incida de forma reflexa no cálculo do décimo terceiro salário do apelante, e considerando a inaplicabilidade de institutos civilistas para a criação de vantagens remuneratórias na órbita do direito público, imperiosa é a confirmação do julgamento de improcedência do pedido correspondente.
Ante todo o exposto, voto no sentido de conhecer do recurso de apelação e, na parte conhecida, negar-lhe provimento, mantendo em sua integralidade a sentença recorrida que julgou improcedentes os pedidos autorais (ID 102150709).
Em atenção ao disposto no artigo 85, parágrafo 11, do Código de Processo Civil, majoro os honorários advocatícios sucumbenciais devidos pelo autor de 10% para o patamar de 12% sobre o valor atualizado da causa. Contudo, em razão de ser o recorrente beneficiário da assistência judiciária gratuita, resta suspensa a exigibilidade das obrigações decorrentes de sua sucumbência pelo prazo legal, nos termos do artigo 98, parágrafo 3º, do Código de Processo Civil (ID 102150709).
Salvador, sala de sessões, (data registrada no sistema).
PRESIDENTE
Des. José Alfredo Cerqueira da Silva
RELATOR
PROCURADORIA DE JUSTIÇA