PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE COBRANÇA. CONTRATO ADMINISTRATIVO VERBAL. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE TRANSPORTE. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. VEDAÇÃO AO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. MANUTENÇÃO. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.

I. Caso em exame

Cuida-se de Apelação Cível interposta contra sentença que julgou procedente a Ação de Cobrança, condenando o ente municipal ao pagamento de valores devidos por serviços de transporte prestados pelo Autor, no período de julho a setembro de 2008, sob o fundamento de que a nulidade do contrato administrativo verbal não afasta o dever de remunerar o serviço efetivamente prestado, em observância ao princípio da vedação ao enriquecimento ilícito da Administração Pública.

II. Questão em discussão

As questões controvertidas submetidas a este Tribunal consistem em analisar:

a) a preliminar de cerceamento de defesa, suscitada pelo Apelante em razão do julgamento antecipado da lide, sem a produção de prova testemunhal ou documental complementar; e

b) no mérito, o dever de pagamento da Administração Pública por serviços efetivamente prestados, ainda que a contratação tenha ocorrido de forma verbal e sem as formalidades legais de licitação e empenho, com base na vedação ao enriquecimento sem causa.

III. Razões de decidir

A preliminar de cerceamento de defesa deve ser rejeitada. O julgamento antecipado da lide é plenamente cabível quando o magistrado, destinatário final das provas, considera os elementos constantes dos autos suficientes para formar seu convencimento, sendo a questão de mérito predominantemente de direito e a prova documental adequada ao deslinde da controvérsia, conforme autorizam os artigos 370 e 355, inciso I, do Código de Processo Civil. No caso, a discussão central reside na interpretação jurídica sobre as consequências da prestação de serviço a ente público sem contrato formal, matéria que dispensa a produção de prova oral, tornando o julgamento no estado do processo uma medida de celeridade e eficiência processual.

A nulidade de um contrato administrativo, decorrente da inobservância de formalidades essenciais como o prévio procedimento licitatório e a emissão de nota de empenho, não exime a Administração Pública do dever de indenizar o particular pelos serviços que foram efetivamente prestados e dos quais o ente público se beneficiou. Tal entendimento, fundamentado no princípio da vedação ao enriquecimento sem causa, previsto no artigo 884 do Código Civil, e no parágrafo único do artigo 59 da Lei nº 8.666/1993, vigente à época dos fatos, busca impedir que a própria torpeza da Administração (contratar de forma irregular) sirva de justificativa para não remunerar o particular de boa-fé que cumpriu sua parte na avença.

O ônus da prova quanto ao fato constitutivo do direito pertence ao Autor, nos termos do artigo 373, inciso I, do Código de Processo Civil. No presente caso, o Apelado apresentou a "Ficha de Cadastro de Veículos Locados" (ID 90315920), documento que, embora não seja o instrumento contratual formal, constitui um robusto indício da relação jurídica, contendo informações detalhadas sobre o serviço. O Município Apelante, por sua vez, limitou-se a impugnações genéricas e à alegação de nulidades formais, sem produzir qualquer contraprova que desconstituísse a alegação autoral ou que comprovasse o pagamento pelos serviços, ônus que lhe incumbia, conforme o artigo 373, inciso II, do mesmo diploma legal. A ausência de prova do pagamento ou da não prestação do serviço, por parte do ente público, corrobora a pretensão do Autor.

IV. Dispositivo e tese

Recurso de apelação conhecido e não provido, mantendo-se integralmente a sentença de primeiro grau, com a majoração dos honorários advocatícios de sucumbência para 12% (doze por cento) sobre o valor atualizado da condenação, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil.

Tese de julgamento: "1. A nulidade do contrato administrativo por inobservância de formalidade legal, como a ausência de licitação ou empenho prévio, não exime a Administração Pública do dever de efetuar o pagamento pelos serviços efetivamente prestados pelo particular de boa-fé, sob pena de enriquecimento ilícito do ente público."

Dispositivos relevantes citados: Art. 5º, LV, e 37, XXI, da Constituição Federal; Arts. 355, I, 370, 373, I e II, 85, § 11, e 487, I, do Código de Processo Civil; Art. 60 da Lei nº 4.320/64; Art. 59, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993; Art. 884 do Código Civil; Emenda Constitucional nº 113/2021.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível nº 0001619-72.2010.8.05.0139, em que figuram como Apelante o MUNICÍPIO DE JAGUARARI e como Apelado NELSON ALBERTO DA SILVA.

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Quinta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade de votos, em CONHECER E NEGAR PROVIMENTO ao recurso de apelação, nos termos do voto da Relatora.

Salvador, data registrada no sistema.

Desa. Graça Marina Vieira Furtado

Relatora

GMVF05

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 QUINTA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 13 de Abril de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

Trata-se de Recurso de Apelação Cível (ID 90316090) interposto pelo MUNICÍPIO DE JAGUARARI, doravante denominado Apelante, contra a r. sentença (ID 90316086) proferida pelo Juízo de Direito da Vara dos Feitos de Relações de Consumo, Cíveis e Comerciais da Comarca de Jaguarari/BA, nos autos da Ação de Cobrança nº 0001619-72.2010.8.05.0139, ajuizada por NELSON ALBERTO DA SILVA, aqui Apelado.

A referida sentença julgou totalmente procedente o pedido inicial para condenar o Município Apelante ao pagamento de R$ 3.900,00 (três mil e novecentos reais), referentes a serviços de transporte prestados e não pagos, acrescidos de correção monetária e juros de mora, além de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da condenação.

Em sua petição inicial (ID 90315918), o Autor, ora Apelado, narrou que foi contratado verbalmente pelo Município de Jaguarari em 16 de junho de 2008 para prestar serviços de transporte de passageiros e cargas, com seu veículo, ficando lotado na Secretaria de Infraestrutura. Alegou que a remuneração mensal ajustada foi de R$ 1.300,00 (mil e trezentos reais) e que executou fielmente suas obrigações até 29 de setembro de 2008, quando o contrato foi encerrado unilateralmente e sem aviso prévio. Afirmou que o Município não efetuou o pagamento referente aos meses de julho, agosto e setembro de 2008, totalizando um débito de R$ 3.900,00. Para comprovar a relação jurídica, juntou aos autos a "Ficha de Cadastro de Veículos Locados" (ID 90315920).

Durante a instrução processual, as partes manifestaram desinteresse na produção de novas provas, entendendo que a documentação acostada era suficiente para o julgamento da causa (IDs 38795639 e 506514251).

Sobreveio a sentença (ID 90316086), na qual o Juízo a quo julgou o pedido procedente. A magistrada sentenciante fundamentou sua decisão no princípio da vedação ao enriquecimento sem causa da Administração Pública, ressaltando que, ainda que a contratação tenha se dado de forma irregular, a efetiva prestação de serviços pelo particular de boa-fé impõe ao ente público o dever de contraprestação. Considerou que o Autor apresentou indícios da prestação dos serviços através da "Ficha de Cadastro" e que o Réu não se desincumbiu do seu ônus de provar fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito autoral, como o pagamento ou a não realização dos serviços. Acolheu, por analogia, o entendimento consolidado nos Tribunais Superiores referente ao pagamento de salários em casos de contratação de servidor sem concurso público.

Inconformado, o Município de Jaguarari interpôs o presente Recurso de Apelação (ID 90316090), sustentando, em síntese:  Preliminarmente, a ocorrência de cerceamento de defesa, pois o julgamento antecipado da lide impediu a produção de provas que poderiam demonstrar a não prestação dos serviços; e a violação ao ônus da prova (art. 373, I, CPC), por entender que o autor não apresentou prova mínima de seu direito.

No mérito, a nulidade absoluta da contratação por inobservância das formalidades legais (art. 37, XXI, da CF; Lei nº 4.320/64), como ausência de licitação, contrato escrito e empenho prévio; a inaplicabilidade do princípio da vedação ao enriquecimento ilícito, por não haver prova robusta do benefício auferido pela Administração; a impropriedade da aplicação analógica de precedentes relativos a contratações de pessoal; e a violação aos princípios da legalidade, moralidade e à Lei de Responsabilidade Fiscal.

Pugnou, ao final, pelo acolhimento da preliminar para anular a sentença ou, no mérito, pela sua reforma integral para julgar a ação improcedente. Subsidiariamente, requereu a redução dos honorários advocatícios.

O Apelado apresentou contrarrazões (ID 90316095), defendendo a manutenção da sentença. Argumentou que a nulidade do contrato não exime a Administração do dever de pagar pelos serviços efetivamente prestados, com base no art. 59, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93 e na jurisprudência consolidada do STJ e STF, que veda o enriquecimento sem causa do ente público. Requereu o desprovimento do recurso e a majoração dos honorários sucumbenciais em grau recursal.

Após distribuição por sorteio vieram-me os autos conclusos para julgamento.

É o relatório. Inclua-se o feito em pauta para julgamento.

Desa. Graça Marina Vieira Furtado

Relatora

GMVF05

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

O recurso é tempestivo (ID 90316092) e, por se tratar de Fazenda Pública, está isento de preparo, nos termos da lei (ID 90316093). Presentes os demais pressupostos de admissibilidade, conheço da apelação.

1. Da Preliminar de Cerceamento de Defesa

O Apelante sustenta, preliminarmente, a nulidade da sentença por cerceamento de defesa, argumentando que o julgamento antecipado da lide o impediu de produzir provas, especialmente testemunhais e documentais complementares, que comprovariam a não prestação dos serviços pelo Apelado.

A preliminar não merece acolhimento.

O artigo 355, inciso I, do Código de Processo Civil, autoriza o juiz a julgar antecipadamente o mérito quando a questão for unicamente de direito ou, sendo de direito e de fato, não houver necessidade de produção de outras provas. O magistrado é o destinatário final da prova, cabendo-lhe, nos termos do artigo 370 do mesmo diploma, determinar as provas necessárias ao julgamento e indeferir as diligências inúteis ou meramente protelatórias.

No caso dos autos, a controvérsia principal, embora envolva um componente fático (a prestação do serviço), centra-se em uma questão eminentemente jurídica: a possibilidade de cobrança contra a Fazenda Pública por serviços prestados com base em contrato verbal, nulo por inobservância das formalidades legais. A discussão gravita em torno da aplicação do princípio da vedação ao enriquecimento ilícito em face dos princípios da legalidade e da obrigatoriedade de licitação.

A prova documental carreada aos autos, notadamente a "Ficha de Cadastro de Veículos Locados" (ID 90315920) apresentada pelo autor e a própria linha de defesa do Município, que se concentrou na ausência de formalidades e na impugnação genérica do documento, já fornecia ao juízo de primeiro grau os elementos suficientes para a formação de seu convencimento. A prova testemunhal, após tantos anos dos fatos ocorridos em 2008, mostrar-se-ia frágil e de pouca valia para atestar ou infirmar o pagamento ou a prestação diária de serviços ocorridos há mais de uma década, especialmente quando a própria Administração não dispõe de registros formais.

Ademais, é de se notar que, instado a especificar as provas que pretendia produzir, o próprio Município, em manifestação anterior (ID 90315962), requereu o julgamento antecipado da lide, afirmando tratar-se de fato negativo (não prestação de serviços), cuja prova seria impossível. Posteriormente, intimado novamente sobre a produção de provas (ID 108163573), quedou-se inerte. Tal comportamento processual revela uma postura contraditória, não podendo agora, após a prolação de sentença desfavorável, alegar cerceamento de um direito à prova que ele próprio, em momento oportuno, dispensou ou sobre o qual não manifestou interesse concreto.

Assim, considerando que a matéria controvertida permitia o julgamento com base nos documentos já acostados e que a produção de outras provas se afigurava desnecessária e até mesmo inócua, não há que se falar em cerceamento de defesa.

Rejeito, pois, a preliminar.

2. Do Mérito

No mérito, a controvérsia reside em definir se o Município de Jaguarari tem o dever de pagar a quantia de R$ 3.900,00, referente a três meses de serviços de transporte que teriam sido prestados pelo Apelado, mesmo diante da ausência de um contrato administrativo formal, de prévio procedimento licitatório e da respectiva nota de empenho.

A sentença de primeiro grau, de forma acertada, concluiu pela procedência do pedido, com base no princípio da vedação ao enriquecimento ilícito da Administração Pública. Essa conclusão deve ser mantida.

2.1. Da Vedação ao Enriquecimento Ilícito e a Nulidade do Contrato Administrativo

É fato incontroverso e exaustivamente defendido pelo Apelante que a contratação de serviços pela Administração Pública deve, em regra, ser precedida de licitação e formalizada por meio de instrumento contratual, com a devida dotação orçamentária e emissão de nota de empenho, conforme determinam o art. 37, XXI, da Constituição Federal, a Lei nº 8.666/1993 (vigente à época dos fatos) e a Lei nº 4.320/64. A inobservância dessas formalidades acarreta, de fato, a nulidade do ato.

Contudo, a declaração de nulidade do contrato não produz o efeito pretendido pelo Apelante, qual seja, a isenção total de sua obrigação de contraprestação. O próprio regime jurídico dos contratos administrativos, na Lei nº 8.666/1993, já previa a solução para tal impasse. O parágrafo único do artigo 59 estabelece que:

"A nulidade não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que este houver executado até a data em que ela for declarada e por outros prejuízos regularmente comprovados, contanto que não lhe seja imputável, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa."

Essa disposição legal nada mais é do que a positivação, no âmbito do Direito Administrativo, do princípio geral de direito que veda o enriquecimento sem causa, previsto no artigo 884 do Código Civil. Seria um contrassenso e uma afronta direta ao princípio da moralidade administrativa permitir que o Poder Público se beneficie de um serviço prestado por um particular e, posteriormente, se recuse a pagar, a pretexto de uma irregularidade para a qual a própria Administração concorreu.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é pacífica nesse sentido, afirmando que, mesmo diante de um contrato nulo, é devido o pagamento pelos serviços que foram efetivamente prestados e comprovados, sob pena de enriquecimento ilícito do ente público. Conforme recente julgado, o STJ reconhece que "ainda que ausente a boa-fé do contratado e que tenha ele concorrido para a nulidade, é devida a indenização pelo custo básico do serviço, sem qualquer margem de lucro". No caso presente, o que se cobra é apenas a contraprestação ajustada, sem qualquer margem adicional, o que se coaduna perfeitamente com esse entendimento.

2.2. Da Prova da Prestação do Serviço e do Ônus Probatório

O Apelante alega que o Apelado não se desincumbiu de seu ônus de provar a efetiva prestação dos serviços. Todavia, a análise do conjunto probatório conduz a uma conclusão diversa.

O Apelado juntou com a inicial a "Ficha de Cadastro de Veículos Locados" (ID 90315920). Este documento, embora não seja o contrato formal, contém elementos que conferem verossimilhança à sua alegação: identifica o proprietário do veículo (o Apelado), os dados do veículo (placa, modelo), a secretaria para a qual o serviço seria prestado (Secretaria de Infraestrutura), a data de início (16/06/2008) e o valor mensal de R$ 1.300,00.

Diante desse indício de prova, caberia ao Município, nos termos do art. 373, II, do CPC, apresentar fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do autor. A defesa do Apelante, contudo, foi evasiva e genérica. Limitou-se a negar a contratação e a desqualificar o documento como "fabricado", sem, contudo, instaurar o competente incidente de falsidade documental ou apresentar qualquer prova que corroborasse tal alegação. A simples impugnação genérica não é suficiente para retirar a força probatória de um documento que, no contexto, se mostra coerente com a narrativa inicial.

A alegação de que a prova da não prestação do serviço seria uma "prova diabólica" não se sustenta. A Administração Pública tem o dever de manter registros mínimos de suas atividades, de seus contratos e dos serviços que lhe são prestados. Se, como alega, o serviço não foi prestado, o Município poderia ter juntado aos autos, por exemplo, os registros de ponto de servidores da Secretaria de Infraestrutura, os roteiros de outros veículos que supostamente realizaram as tarefas, ou qualquer outro documento administrativo que demonstrasse que as atividades daquela pasta transcorreram normalmente sem a participação do veículo do Apelado. Contudo, optou pela inércia probatória, confiando unicamente na tese da nulidade formal.

Portanto, havendo prova inicial do direito do autor e ausente qualquer contraprova por parte do réu, que detinha os meios para produzi-la, a conclusão da sentença de que os serviços foram prestados é irretocável.

2.3. Da Correta Aplicação dos Princípios e Precedentes

Por fim, não há violação aos princípios da legalidade, moralidade ou à Lei de Responsabilidade Fiscal. Ao contrário, a condenação ao pagamento efetiva o princípio da moralidade administrativa e da boa-fé objetiva, que devem nortear as relações entre a Administração e os administrados. A legalidade não pode ser interpretada de forma a chancelar a injustiça e o locupletamento indevido.

A responsabilidade do gestor público que promoveu a contratação irregular deve ser apurada em via própria, seja por improbidade administrativa ou por meio de ações de regresso, mas o prejuízo pela sua conduta ilícita não pode ser transferido ao particular que, de boa-fé, prestou o serviço contratado.

Os precedentes do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça, citados na sentença, embora muitos se refiram à contratação de pessoal sem concurso público, são perfeitamente aplicáveis por analogia, pois o princípio basilar é o mesmo: a nulidade da contratação não afasta o direito à contraprestação pelo serviço efetivamente prestado, como forma de vedar o enriquecimento sem causa do Poder Público.

Dessa forma, a manutenção da sentença é medida que se impõe, pois está em total consonância com a legislação e a jurisprudência pátria.

3. Do Dispositivo

Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER do recurso de apelação e, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, para manter inalterada a sentença proferida pelo juízo de primeiro grau.

Com fundamento no artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, majoro os honorários advocatícios de sucumbência, a serem pagos pelo Município Apelante, de 10% (dez por cento) para 12% (doze por cento) sobre o valor atualizado da condenação, considerando o trabalho adicional realizado em grau recursal pelo patrono do Apelado.

Desa. Graça Marina Vieira Furtado

Relatora

GMVF05