PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Quinta Câmara Cível
| Processo: REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL n. 8004812-85.2023.8.05.0079 |
| Órgão Julgador: Quinta Câmara Cível |
| JUIZO RECORRENTE: JUÍZO DA 1ª VARA DE FAZENDA PÚBLICA DE EUNÁPOLIS- BA |
| Advogado(s): |
| RECORRIDO: CORDELIA TORRES DE ALMEIDA e outros (3) |
| Advogado(s): VLAMIR MOREIRA MARQUES, ALEX OLIVEIRA SANTOS, ANTONIO JORGE PEREIRA PELTIER CAJUEIRO, DANIEL GARZEDIN ALMEIDA, CIRO GARZEDIN GOMES, JOAO DE CRISTO GOMES DE ALMEIDA JUNIOR |
Cuida-se de REMESSA NECESSÁRIA oriunda do JUÍZO DA 1ª VARA DE FAZENDA PÚBLICA DE EUNÁPOLIS- BA que julgou a Ação Popular improcedente e extinguiu o processo, com resolução de mérito, na forma do artigo 487, I, do Código de Processo Civil.
No presente caso, a parte autora propôs ação popular contra a Prefeita Municipal de Eunápolis, o Município de Eunápolis/BA e a empresa Limp City Valorização de Resíduos Ltda., relatando que o ente federado, em 09 de março de 2023, por meio do Processo Administrativo nº 035/2023, implementou a Dispensa Emergencial nº 017/2023, destinada à contratação de empresa especializada para a execução dos serviços de limpeza urbana, no valor global de R$ 16.732.241,40 (dezesseis milhões, setecentos e trinta e dois mil, duzentos e quarenta e um reais e quarenta centavos), com prazo de vigência de 180 (cento e oitenta) dias, de 15 de março a 11 de setembro de 2023, a pedido da Secretaria Municipal de Serviços Públicos.
Posteriormente, os réus pactuaram o Primeiro Termo Aditivo ao Contrato nº 037/2023, que prorrogou o ajuste por mais 180 (cento e oitenta) dias, de 10 de setembro de 2023 a 08 de março de 2024, totalizando 359 (quinhentos e trinta e nove) dias de vigência, o que, em tese, configuraria afronta à vedação contida no art. 24, IV, da Lei nº 8.666/1993 (vigente à época), a ensejar a anulação do aditivo, o ressarcimento dos valores pagos e a imediata instauração de procedimento licitatório.
Nesse contexto, a pretensão autoral foi rejeitada pelo juízo originário, sob o fundamento de que “conforme exaustivamente documentado e argumentado pelos réus (Id. 420718487, Id. 420727373), a decisão de prorrogar o Contrato nº 037/2023 não se deu por mera liberalidade ou descaso com o procedimento licitatório, mas como uma resposta contingencial a um complexo e imprevisto cenário adverso. A gênese dessa situação reside na paralisação, por determinação judicial no bojo do Mandado de Segurança nº 8003241-16.2022.8.05.0079, de dois processos licitatórios anteriores (Concorrência Pública nº 001/2022 e Concorrência Pública nº 009/2022) que visavam justamente a contratação regular dos serviços de limpeza urbana”
Vejamos a sentença remetida que julgou improcedente a ação, a seguir (ID. 88141434):
“Vistos.
JOÃO DE CRISTO GOMES DE ALMEIDA JUNIOR, cidadão qualificado nos autos (Id. 412913579), ajuizou a presente Ação Popular em face de CORDELIA TORRES DE ALMEIDA, Prefeita Municipal de Eunápolis, do MUNICÍPIO DE EUNÁPOLIS e da empresa LIMP CITY VALORIZAÇÃO DE RESÍDUOS LTDA, todos igualmente qualificados.
Em síntese, o autor popular alega que o Município de Eunápolis, por meio da Dispensa Emergencial nº 017/2023, celebrou o Contrato nº 037/2023 com a empresa Limp City Valorização de Resíduos Ltda. para a execução de serviços de limpeza urbana, pelo prazo de 180 dias (15/03/2023 a 11/09/2023), no valor global de R$ 16.732.241,40. Sustenta que, em 11/09/2023, foi firmado o Primeiro Termo Aditivo ao referido contrato, prorrogando o prazo por mais 180 dias (de 10/09/2023 a 08/03/2024) e o valor em igual montante, o que totalizaria 359 dias de vigência e um valor global de R$ 33.464.482,80.
Argumenta o autor que tal prorrogação seria ilegal, por violar o disposto no art. 24, inciso IV, da Lei nº 8.666/93, que veda a prorrogação de contratos emergenciais, cujo prazo máximo seria de 180 dias. Aduz, ainda, que o Município não publicou novo edital de licitação para a contratação dos referidos serviços. Pleiteia, assim, a anulação do termo aditivo de prorrogação do contrato, a condenação dos réus ao ressarcimento dos valores pagos à empresa contratada a partir de 11 de setembro de 2023, e que o Município seja compelido a instaurar novo procedimento licitatório. Requereu tutela de urgência, que foi objeto de análise posterior à manifestação dos réus.
O Município de Eunápolis apresentou manifestação à tutela provisória (Id. 415930109) e, posteriormente, contestação (Id. 420718487), arguindo, em suma, que a contratação emergencial e sua prorrogação foram justificadas pela premente necessidade de continuidade dos serviços essenciais de limpeza urbana, ante a suspensão judicial de dois procedimentos licitatórios anteriores (Concorrência Pública nº 001/2022 e Concorrência Pública nº 009/2022), objeto do Mandado de Segurança nº 8003241-16.2022.8.05.0079, e pela rescisão contratual da empresa que anteriormente prestava os serviços. Sustentou a legalidade dos atos, citando precedentes do Tribunal de Contas da União (TCU) que admitiriam a prorrogação em situações excepcionais e que houve pesquisa de preços.
A ré Cordélia Torres de Almeida apresentou contestação (Id. 420727373), corroborando os argumentos do Município, enfatizando a situação de emergência e a impossibilidade de conclusão de processo licitatório regular devido ao imbróglio judicial.
A empresa Limp City Valorização de Resíduos Ltda. contestou o feito (Id. 424240568), reiterando a legalidade da contratação e da prorrogação diante da persistência da situação emergencial. Argumentou, ademais, que os serviços foram efetivamente prestados, sendo incabível a devolução de valores, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração, com base no art. 59, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93 e jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ).
O Ministério Público foi intimado a intervir no feito.
Em decisão saneadora (referida pela ré Limp City como Id. 478387782 em sua petição de Id. 482315028), foram fixados os pontos controvertidos, sobre os quais as partes tiveram oportunidade de se manifestar. A empresa Limp City, em sua manifestação (Id. 482315028), reforçou a inviabilidade da devolução dos valores pagos, dada a efetiva prestação dos serviços.
Relatados.
Fundamento e decido.
Conheço diretamente do pedido, nos termos do art. 355, I, do Código de Processo Civil, porquanto a matéria de mérito é unicamente de direito e de fato, sendo a prova documental já produzida suficiente para o deslinde da controvérsia, dispensando-se a produção de outras provas.
A Ação Popular é o meio constitucional posto à disposição de qualquer cidadão para pleitear a anulação de atos lesivos ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal, e Lei nº 4.717/65). Para seu cabimento, exige-se a demonstração do binômio ilegalidade-lesividade do ato impugnado.
No mérito, a demanda não procede.
Dispõe o artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal de 1988 que “qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência”.
O artigo 1º, da Lei n 4.717/1965, detalha a legitimidade e o objeto da ação popular. O artigo 2º da mesma lei elenca os vícios que podem ensejar a nulidade dos atos lesivos, como incompetência, vício de forma, ilegalidade do objeto, inexistência dos motivos e desvio de finalidade.
O objetivo da ação popular, portanto, é a invalidação de atos lesivos ao patrimônio público, material ou imaterial, não abstrato ou genérico, de modo que, sem lesividade concreta e efetiva, a demanda popular é descabida. Por isso, em sede de ação popular, deve haver a demonstraço cabal do binômio ilegalidade-lesividade, como preconizado pelo Resp n 1.447.237/MG.
No caso dos autos, não se vislumbra a conjugação indispensável de ilegalidade e lesividade apta a invalidar o ato administrativo questionado.
A análise da legalidade da prorrogação do contrato emergencial em tela exige uma imersão profunda nas circunstâncias fáticas que a Administração Pública Municipal de Eunápolis enfrentava. Conforme exaustivamente documentado e argumentado pelos réus (Id. 420718487, Id. 420727373), a decisão de prorrogar o Contrato nº 037/2023 não se deu por mera liberalidade ou descaso com o procedimento licitatório, mas como uma resposta contingencial a um complexo e imprevisto cenário adverso. A gênese dessa situação reside na paralisação, por determinação judicial no bojo do Mandado de Segurança nº 8003241-16.2022.8.05.0079, de dois processos licitatórios anteriores (Concorrência Pública nº 001/2022 e Concorrência Pública nº 009/2022) que visavam justamente a contratação regular dos serviços de limpeza urbana. Este fato, por si só, retirou da Administração a possibilidade de, em tempo hábil, concluir um novo certame antes do término do contrato emergencial inicial. Adicionalmente, a situação foi agravada pela rescisão contratual da empresa que anteriormente executava os serviços (Alicerce Construtora), conforme narrado (Id. 412913579, p.6 e Id. 415930109, p.3), o que intensificou a urgência e a criticidade da manutenção da prestação.
Os serviços de limpeza urbana transcendem a mera comodidade, configurando-se como atividade estatal essencial, intrinsecamente ligada à saúde pública, à salubridade ambiental e à qualidade de vida da população. Sua interrupção, mesmo que por curtos períodos, pode desencadear uma crise sanitária, com proliferação de vetores de doenças e degradação do ambiente urbano. Diante desse panorama, a impossibilidade de concluir um novo processo licitatório em tempo hábil, causada por um fator externo e imprevisível – a disputa judicial e as decisões dela decorrentes –, equipara-se a uma situação de caso fortuito ou força maior. Tal conjuntura impôs à Administração o dever de buscar soluções que, mesmo excepcionais, garantissem a continuidade de um serviço público indispensável. A prorrogação do contrato emergencial, nesse contexto específico, surgiu como a medida mais razoável e, quiçá, a única viável para evitar um colapso na limpeza pública municipal, atendendo, assim, ao princípio da continuidade do serviço público e ao princípio da supremacia do interesse público sobre o particular.
A vedação à prorrogação de contratos emergenciais, insculpida no art. 24, inciso IV, da Lei nº 8.666/93, embora seja a regra geral e vise coibir a perpetuação de contratações diretas em detrimento do processo licitatório, não pode ser interpretada de forma absoluta e dissociada da realidade fática. Em situações de extrema excepcionalidade e mediante robusta justificação, a possibilidade de prorrogação desses contratos. Isso ocorre, precipuamente, quando a não prorrogação implicaria um dano significativamente maior à coletividade – como a interrupção de um serviço essencial – e a situação emergencial persiste por fatores alheios e incontroláveis pela Administração. No caso em tela, a Administração não deu causa ao imbróglio judicial que obstou as licitações regulares; pelo contrário, buscou alternativas para não desamparar a população. A prorrogação, portanto, não se revelou um ato de desídia ou má-fé, mas uma tentativa de gestão de crise, visando a mitigar as consequências negativas de um cenário adverso e imprevisível. A conduta administrativa, ao prorrogar o contrato, buscou, em última análise, preservar a normalidade da vida urbana e a saúde dos munícipes, o que afasta a pecha de ilegalidade manifesta que justificaria a intervenção anulatória por meio da Ação Popular.
Por outro lado, um dos pilares para a procedência da Ação Popular é a demonstração da lesividade do ato impugnado ao patrimônio público. No caso vertente, a petição inicial ancora sua tese de invalidade primordialmente na suposta ilegalidade formal da prorrogação do contrato emergencial, especificamente no que tange à extrapolação do prazo de 180 dias, estipulado pelo art. 24, IV, da Lei nº 8.666/93. Contudo, uma análise detida da exordial revela uma lacuna crucial: a ausência de uma alegação consistente, acompanhada de um lastro probatório mínimo, de que os valores pactuados com a empresa Limp City Valorização de Resíduos Ltda. (R$ 16.732.241,40 por cada período de 180 dias) estariam desconformes com os preços praticados no mercado para serviços de natureza e complexidade semelhantes, ou que a prorrogação, por si só, teria infligido um prejuízo financeiro concreto e identificável aos cofres municipais por meio de superfaturamento ou qualquer outra forma de malversação.
O autor popular, ao eleger a via da Ação Popular, assume o ônus de demonstrar não apenas a desconformidade do ato com a lei (ilegalidade), mas também o efetivo prejuízo (lesividade) ao erário, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural. A mera invocação de uma irregularidade procedimental, sem a demonstração de um impacto patrimonial negativo, não é suficiente para, automaticamente, invalidar o ato administrativo, especialmente em se tratando de contratos que envolvem a prestação de serviços essenciais. O Município, em sua peça de defesa (Id. 420718487, p.7), asseverou que a contratação emergencial foi precedida de pesquisa de preços, buscando, assim, assegurar a economicidade do ajuste. Embora a conformidade do valor contratado com os preços de mercado tenha sido corretamente estabelecida como um dos pontos controvertidos na decisão saneadora (conforme item 'c' da decisão Id. 478387782, mencionada em Id. 482315028), cabia ao autor, precipuamente, o encargo de produzir ou ao menos indicar elementos de prova que sustentassem uma eventual alegação de sobrepreço.
A presunção de legitimidade dos atos administrativos, embora relativa, milita em favor da Administração até que prova robusta em contrário seja produzida. Na ausência de qualquer indício de superfaturamento ou de que a prorrogação contratual tenha sido financeiramente desvantajosa para o Município – para além da questão formal do prazo –, a alegação de lesividade patrimonial resta fragilizada. A Ação Popular não se presta a ser um instrumento de controle abstrato da legalidade dos atos administrativos; sua finalidade é proteger o patrimônio público de lesões concretas e efetivas. A simples extrapolação do prazo de um contrato emergencial, quando justificada por circunstâncias excepcionais e sem a demonstração de dano financeiro, não configura, por si só, a lesividade material que autorizaria a sua anulação e a consequente condenação ao ressarcimento, sob pena de se formalizar excessivamente o controle judicial em detrimento da análise das consequências práticas da decisão e da realidade administrativa enfrentada. A ausência de uma alegação específica e fundamentada de sobrepreço ou de qualquer outra forma de prejuízo material direto e quantificável na petição inicial enfraquece substancialmente o requisito da lesividade.
Ainda que se admitisse, apenas para fins de argumentação, a existência de alguma irregularidade na prorrogação contratual, a pretensão de devolução dos valores pagos à empresa Limp City Valorização de Resíduos Ltda. pelos serviços prestados encontraria óbice intransponível no princípio da vedação ao enriquecimento ilícito da Administração Pública e na expressa disposição legal contida no art. 59, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93. É fato incontroverso e notório nos autos que os serviços de limpeza urbana, objeto do contrato emergencial e de sua subsequente prorrogação, foram efetivamente executados pela contratada. A própria natureza contínua e essencial do serviço, aliada à ausência de qualquer impugnação específica quanto à sua não realização ou à sua execução defeituosa, corrobora essa conclusão. A população de Eunápolis beneficiou-se diretamente da continuidade da limpeza urbana, o que demonstra que a contrapartida contratual da empresa foi devidamente cumprida.
O parágrafo único do art. 59 da Lei de Licitações e Contratos Administrativos estabelece, de forma inequívoca, que: "A nulidade não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que este houver executado até a data em que ela for declarada e por outros prejuízos regularmente comprovados, contanto que não lhe seja imputável, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa." Este dispositivo legal visa proteger o particular que, de boa-fé, contrata com a Administração e cumpre suas obrigações, garantindo que não sofra prejuízos em decorrência de eventual nulidade do contrato para a qual não concorreu. Determinar a devolução dos valores pagos por serviços que foram efetivamente prestados e dos quais a Administração e a coletividade se beneficiaram configuraria um locupletamento indevido do Poder Público, que receberia o serviço sem a correspondente contraprestação financeira. Tal situação é expressamente rechaçada pelo ordenamento jurídico pátrio, que prima pela justiça e pelo equilíbrio nas relações contratuais, inclusive aquelas firmadas com o ente público.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ), como acertadamente invocado pela empresa ré em suas manifestações (Id. 424240568, p. 6-7 e Id. 482315028, p.2-3), é pacífica e reiterada no sentido de que, mesmo diante da declaração de nulidade de um contrato administrativo, é devida a indenização ao contratado pelos serviços efetivamente prestados, sob pena de caracterização de enriquecimento sem causa da Administração. A lógica subjacente a esse entendimento é a de que a nulidade do contrato não tem o condão de apagar os efeitos materiais da prestação já realizada e aproveitada pelo Poder Público. A empresa contratada incorreu em custos, mobilizou recursos humanos e materiais e despendeu esforços para a execução do objeto contratual. Privá-la da justa remuneração por esses serviços seria impor-lhe um ônus desproporcional e injusto, além de desestimular futuras contratações com a Administração, especialmente em situações emergenciais onde a celeridade é crucial. Não há nos autos qualquer elemento que sugira má-fé por parte da empresa contratada ou que ela tenha concorrido para a suposta irregularidade na prorrogação. Assim, a devolução dos valores pagos, além de contrariar disposição legal expressa e consolidada jurisprudência, representaria uma penalidade indevida à contratada e um enriquecimento sem causa para o Município, o que não se coaduna com os princípios da boa-fé objetiva e da justiça contratual.
Desse modo, sob todos os ângulos examinados quanto à legalidade e lesividade, a demanda não procede, pois, embora a prorrogação de contrato emergencial seja medida excepcional, as circunstâncias fáticas e jurídicas que envolviam a prestação dos serviços de limpeza urbana no Município de Eunápolis justificaram a conduta da Administração, não se evidenciando ilegalidade manifesta nem dano concreto ao erário que autorizassem a procedência dos pedidos formulados na exordial.
DISPOSITIVO
Posto isso e considerando o que mais dos autos consta, JULGO IMPROCEDENTE o pedido formulado na presente Ação Popular e extingo o processo, com resolução de mérito, na forma do artigo 487, I, do Código de Processo Civil.
Isento o autor dos ônus sucumbenciais, por não se vislumbrar má-fé em sua conduta, nos termos do art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal e do art. 13 da Lei nº 4.717/65.
Havendo recurso de apelação, intime-se a parte recorrida para oferecer contrarrazões no prazo de lei; com ou sem elas, certificadas as datas de interposição das razões e contrarrazões, remetam-se os autos ao Egrégio Tribunal de Justiça da Bahia, independente de novo despacho.
Não havendo recurso voluntário, encaminhe-se para reexame necessário (Lei 4717/65, art. 19).
P.R.I.C..”.
Analisando a sentença objeto do reexame necessário, cujos fundamentos estão acima transcritos integralmente, não há o que ser modificado, logo deve ser mantida por seus próprios fundamentos.
Ante o exposto, na esteira do parecer ministerial, NEGA-SE PROVIMENTO AO REEXAME NECESSÁRIO , mantendo-se incólume o restante da sentença vergastada
Salvador, data registrada no sistema
DES. CÁSSIO MIRANDA
Relator