PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Segunda Câmara Cível
| Processo: REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL n. 8002130-53.2019.8.05.0256 |
| Órgão Julgador: Segunda Câmara Cível |
| JUIZO RECORRENTE: JUIZ DE DIREITO DA 1ª V DA FAZENDA PÚBLICA DE TEIXEIRA DE FREITAS - BA |
| Advogado(s): |
| RECORRIDO: MUNICIPIO DE TEIXEIRA DE FREITAS e outros |
| Advogado(s): CLEBSON RIBEIRO PORTO |
Trata-se de caso de remessa necessária, eis que a sentença foi proferida contra o Município de Teixeira de Freitas, declarando a nulidade de um ato administrativo e impondo a reintegração de servidor público, gerando impactos financeiros e administrativos, e é ilíquida, nos termos do art. 496,§3º:
Art. 496. Está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal, a sentença:
I - proferida contra a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e suas respectivas autarquias e fundações de direito público;
(…)
§ 3º Não se aplica o disposto neste artigo quando a condenação ou o proveito econômico obtido na causa for de valor certo e líquido inferior a:
I - 1.000 (mil) salários-mínimos para a União e as respectivas autarquias e fundações de direito público;
II - 500 (quinhentos) salários-mínimos para os Estados, o Distrito Federal, as respectivas autarquias e fundações de direito público e os Municípios que constituam capitais dos Estados;
III - 100 (cem) salários-mínimos para todos os demais Municípios e respectivas autarquias e fundações de direito público.
O recurso não merece provimento.
A controvérsia jurídica devolvida ao conhecimento deste Tribunal consiste em aferir a validade e a legalidade do ato administrativo emanado pela autoridade máxima do Município de Teixeira de Freitas, o qual aplicou a gravíssima pena de demissão ao servidor público municipal ocupante do cargo de Fiscal Sanitário. Cumpre verificar se a Administração Pública observou as balizas do devido processo legal material, a necessária correlação entre a conduta provada e a sanção imposta, bem como a adequação do ato aos princípios constitucionais da proporcionalidade e da razoabilidade.
A premissa fundamental para a resolução desta lide demanda a compreensão atual e pacificada sobre os limites da intervenção do Poder Judiciário nos atos praticados pela Administração Pública, em especial na seara do direito disciplinar. Historicamente, sustentou-se a tese restritiva de que ao Judiciário caberia apenas a verificação das formalidades extrínsecas do processo administrativo, sendo-lhe vedado adentrar no chamado mérito administrativo para não ferir a separação dos poderes.
Contudo, a evolução da dogmática do direito administrativo contemporâneo e a sólida jurisprudência das Cortes Superiores superaram essa visão limitada. O princípio constitucional da inafastabilidade da jurisdição, conjugado com as garantias do devido processo legal e da legalidade ampla, impõe ao Poder Judiciário o dever de examinar a legitimidade e a juridicidade intrínseca dos atos sancionadores. A legalidade não se esgota na mera previsão da pena na lei, mas exige que a aplicação dessa pena no caso concreto seja razoável, proporcional e compatível com a gravidade da infração comprovada, a ausência de danos e o elemento subjetivo do agente.
O Superior Tribunal de Justiça firmou orientação incontestável no sentido de que a aferição da proporcionalidade da penalidade disciplinar integra o próprio exame de legalidade do ato:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. SÚMULA 7/STJ. POSSIBILIDADE DE CONTROLE JUDICIAL DA LEGALIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. NÃO INFRINGÊNCIA DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL. ANÁLISE PREJUDICADA.
1. Trata-se de ação em que o recorrente alega que o acórdão do Tribunal Regional violou o princípio da separação dos poderes ao emitir juízo de valor no mérito administrativo da sanção imposta pelo Conselho Regional de Medicina.
2. A instância de origem decidiu a questão com fundamento no suporte fático-probatório dos autos, cujo reexame é inviável no Superior Tribunal de Justiça, ante o óbice da Súmula 7/STJ: "A pretensão de simples reexame de prova não enseja Recurso Especial". 3. A jurisprudência do STJ entende que o Poder Judiciário no exercício do controle jurisdicional dos atos administrativos, além de aferir a legalidade dos aspectos formais do procedimento, pode anular ou reformar sanções aplicáveis à conduta do servidor quando contrárias aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.
4. Fica prejudicada a análise da divergência jurisprudencial quando a tese sustentada foi afastada no exame do recurso especial pela alínea "a" do permissivo constitucional, tendo em conta a aplicação das vedações previstas nos citados verbetes sumulares.
5. Recurso Especial não provido.
(REsp n. 1.762.260/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 27/11/2018, DJe de 11/3/2019.)
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. POLICIAL RODOVIÁRIO FEDERAL. PENA DE DEMISSÃO. INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS CAPAZES DE MACULAR A LEGALIDADE DO PROCEDIMENTO DISCIPLINAR. DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA.
1. A aplicação de pena disciplinar é, efetivamente, o ato administrativo que atinge a esfera de direitos do servidor apenado, de modo que o prazo de decadência somente passa a fluir a partir da publicação da respectiva portaria.
2. O Poder Judiciário, no exercício do controle jurisdicional dos atos administrativos, além de aferir a legalidade dos aspectos formais do procedimento, pode anular ou reformar sanções impostas a servidores públicos quando contrárias aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.
3. É plenamente admitida no processo administrativo disciplinar a utilização de prova emprestada, extraída de feito em curso na esfera criminal.
4. Desde que devidamente fundamentado, o indeferimento de provas consideradas impertinentes ou de nenhum interesse para o esclarecimento dos fatos, a juízo da comissão processante, não macula a integridade do processo administrativo disciplinar.
5. Aplicação da pena de demissão com amplo lastro probatório, calcado não apenas nas escutas telefônicas devidamente franqueadas à comissão processante, por decisão do juízo criminal, mas nas diversas manifestações prestadas durante o depoimento de testemunhas.
6. A declaração de possíveis nulidades no processo administrativo disciplinar, segundo o princípio da instrumentalidade das formas (pas de nullité sans grief), depende da efetiva demonstração de prejuízos à defesa do servidor.
7. Segurança denegada.
(MS n. 14.502/DF, relator Ministro Rogerio Schietti Cruz, Terceira Seção, julgado em 24/2/2016, DJe de 2/3/2016.)
Quando a Administração Pública aplica uma penalidade desprovida de lastro fático idôneo, ou quando utiliza uma sanção extremamente severa para uma conduta de menor potencial lesivo, o ato torna-se ilegal por vício de finalidade e de motivo.
Portanto, a análise promovida pelo Juízo de primeiro grau, que avaliou a ausência de dolo e a inexistência de dano ao erário para afastar a pena de demissão, representa o regular exercício da jurisdição, atuando como verdadeiro filtro de controle de legalidade material do arbítrio estatal, sem caracterizar qualquer invasão indevida no mérito administrativo.
Adentrando no conjunto fático-probatório carreado no Processo Administrativo Disciplinar nº 016/2019, constata-se que a portaria inaugural delimitou o escopo da investigação em duas frentes principais em relação ao servidor autor: a primeira, referente a um suposto trabalho simultâneo na iniciativa privada durante o horário do expediente público; a segunda, relativa ao lançamento de metas de produtividade em relatórios de fiscalização nos dias em que o servidor confessadamente se encontrava em viagem particular, bem como a aposição de assinaturas em procedimentos dos quais não teria participado ativamente.
Quanto à primeira imputação, qual seja, o exercício de atividade privada incompatível, o exame detalhado dos documentos juntados aos autos demonstra que a própria comissão processante reconheceu a falência da tese acusatória. O documento e-mail da empresa GA Equipamentos de Segurança Ltda. (ID 94449560, fls. 05 do PAD) comprovou de maneira inconteste que o servidor prestou serviços na função de bombeiro civil exclusivamente no período noturno, das 20h00 às 08h00 do dia seguinte.
Também o depoimento da testemunha Fabiana dos Santos Lima (ID 94450677), sócia da referida empresa, corroborou a documentação, atestando a inexistência de qualquer choque com a jornada de trabalho prestada ao Município. Diante da comprovação cristalina de que a atividade era lícita, exercida fora do horário de expediente público e sem impacto na função de Fiscal Sanitário, a comissão opinou acertadamente pela inocência do servidor neste particular.
Causa profunda perplexidade, portanto, que a autoridade municipal responsável pelo julgamento, ao proferir a decisão de demissão (ID 94450682), tenha invocado o exercício de atividade possivelmente incompatível com a de Fiscal Sanitário como fundamento para a sanção extrema. A utilização de um fato expressamente rechaçado pelas provas e pela própria comissão de inquérito configura inegável vício de motivação, maculando a decisão punitiva de ilegalidade insanável. O ato administrativo que se divorcia das provas produzidas no processo e adota fatos inexistentes ou não provados como suporte decisório padece de nulidade absoluta.
No que tange à segunda e principal imputação — o registro indevido na tabela de produtividade no período da viagem entre os dias 22 e 26 de agosto de 2018 —, a análise deve ser minuciosa, pautando-se pelas premissas do direito administrativo sancionador. É fato incontroverso, admitido pela própria defesa do servidor, que houve o lançamento de 24 pontos na tabela de produtividade referente aos dias em que ele estava fora da cidade. O servidor alegou que o apontamento foi um equívoco não intencional, decorrente da elaboração conjunta da planilha com outro colega de trabalho em regime de plantão.
O cerne da questão reside em perquirir se este equívoco caracteriza a gravíssima infração de Improbidade Administrativa e Lesão aos cofres públicos, conforme o enquadramento feito pela autoridade municipal nos incisos IV e X do artigo 145 da Lei Municipal nº 822/2014. Para a configuração destas infrações disciplinares que autorizam a pena capital do serviço público, a doutrina e a jurisprudência exigem categoricamente a demonstração do elemento subjetivo consistente no dolo específico de fraudar o erário e obter vantagem indevida, acompanhado, na hipótese de lesão, do efetivo prejuízo material aos cofres públicos.
A prova documental revela que não houve, sob qualquer perspectiva, vantagem financeira auferida pelo servidor em razão dos 24 pontos erroneamente lançados. A Lei Complementar Municipal que regula a gratificação por produtividade estabelece um teto máximo de pagamento mensal equivalente a 300 pontos. O histórico de produtividade do servidor no mês de agosto de 2018 (ID 94449561) evidencia que, antes mesmo de realizar a referida viagem, ele já havia acumulado 292 pontos em ações regulares de fiscalização. Somando-se os pontos automáticos de assiduidade e pontualidade, o autor já havia ultrapassado largamente a barreira remuneratória máxima permitida pelo ente municipal.
Se o limite máximo de remuneração já havia sido alcançado licitamente antes da ocorrência do erro, é matematicamente inquestionável que a inserção dos 24 pontos referentes aos dias da viagem não gerou um único centavo a mais no contracheque do servidor, tampouco causou o dispêndio indevido de verba pública pelo Município. Sem o prejuízo patrimonial, afasta-se peremptoriamente a subsunção da conduta ao tipo de lesão aos cofres públicos.
Ademais, a ausência de resultado financeiro favorável corrobora a tese defensiva da inexistência de dolo. A lógica impõe que o intento de fraudar um sistema de pontuação pressupõe a vontade de atingir uma meta remuneratória. Tendo o servidor superado a meta sem a necessidade dos pontos impugnados, não se sustenta a presunção adotada pela Administração de que a conduta foi deliberadamente orientada à obtenção de lucro ilícito. Cabia ao Município, titular do poder sancionador, o ônus inarredável de comprovar o elemento anímico reprovável.
A este respeito, afigura-se brilhante o raciocínio encartado no Parecer da Douta Procuradora de Justiça, no id. 99137279, ao invocar entendimento do Superior Tribunal de Justiça, consignando que “A presunção de inocência e de boa-fé militam em favor do servidor e invertem o onus probandi, cabendo à Administração ilidir esse efeito”.”
A presunção de inocência e de boa-fé emana da ordem constitucional (art. 5º, LVII, da Constituição Federal) e irradia seus efeitos sobre o processo disciplinar. Não havendo demonstração clara e contundente do dolo de enriquecimento ilícito, não pode a Administração presumir a má-fé para aplicar a sanção mais restritiva de direitos existente no ordenamento jurídico dos servidores públicos.
A Lei Municipal nº 822/2014, que institui o Estatuto dos Servidores Públicos do Município de Teixeira de Freitas, consagra no seu artigo 141 os princípios norteadores da dosimetria da pena disciplinar. O dispositivo legal exige que, na aplicação das penalidades, a autoridade considere expressamente a natureza e a gravidade da infração, os danos dela provenientes, as circunstâncias atenuantes e os antecedentes funcionais do servidor processado.
No caso submetido a julgamento, o ato demissório exarado pela autoridade executiva ignorou completamente este comando legal. O relatório elaborado pela Comissão Processante — órgão técnico e imparcial que teve contato direto com as provas e testemunhas — concluiu pela inexistência de dano ao erário, atestou os excelentes antecedentes funcionais do servidor, pontuou a confissão da falha de preenchimento como atenuante e sugeriu, de forma comedida, a comutação da penalidade para a sanção de suspensão. O depoimento uníssono das testemunhas arroladas no processo confirmou a dedicação do servidor e o seu escorreito histórico funcional.
Ao rejeitar a recomendação da comissão de inquérito sem apontar elementos fáticos concretos que refutassem as atenuantes reconhecidas, a autoridade julgadora agiu com excesso de poder. A aplicação da pena de demissão exige fundamentação robusta que justifique o rompimento definitivo do vínculo estatutário, o que é incabível perante um erro material de preenchimento de planilha que não lesionou a Administração, cometido por um servidor com histórico funcional irretocável ao longo de anos de dedicação.
A sanção administrativa não pode ser utilizada como instrumento de expurgo arbitrário. Deve possuir finalidade corretiva e pedagógica, aplicando-se de forma gradativa. Uma falha burocrática, ausente o propósito lesivo, comporta repreensão através de advertência ou suspensão, jamais a extinção do cargo público estável. Fica evidente, portanto, a flagrante quebra dos ditames da proporcionalidade e da razoabilidade, o que contamina o ato administrativo de nulidade material insuperável.
Cumpre registrar, ainda, uma profunda ofensa às garantias processuais insculpidas no artigo 5º, inciso LIV, da Constituição Federal. O autor foi inicialmente notificado a se defender de condutas que se amoldariam a infrações de menor gravidade, sujeitas a penas mais brandas, a exemplo da atuação desidiosa. Apenas ao final da instrução processual, sem que fosse aberto novo prazo para que a defesa se manifestasse sobre a alteração, a Comissão Processante promoveu a mutatio libelli, requalificando drasticamente as condutas para enquadrá-las nos dispositivos referentes a improbidade administrativa e lesão aos cofres públicos, que demandam demissão.
O contraditório e a ampla defesa no processo disciplinar não são meros ritos burocráticos. A defesa deve ter a capacidade material de influenciar a decisão da autoridade. Se a Administração altera substancialmente a imputação jurídica, elevando severamente o risco punitivo, é imperativo que o servidor tenha a oportunidade de se defender dessa nova tipificação, demonstrando, por exemplo, a ausência dos elementos caracterizadores da improbidade. O ato demissório fundado em capitulação jurídica forjada ao apagar das luzes do procedimento revela nítido cerceamento de defesa e nulidade procedimental.
In verbis, a jurisprudência pátria:
EMENTA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 2º E 3º, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI Nº 4.112/2008 DO DISTRITO FEDERAL . SERVIÇO DE TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO. INTERRUPÇÃO OU NÃO CONCLUSÃO DA VIAGEM. RESSARCIMENTO DE TARIFA AOS USUÁRIOS. EXTENSÃO AO TRANSPORTE DE PASSAGEIROS ENTRE O DISTRITO FEDERAL E A REGIÃO DO ENTORNO . TRANSPORTE INTERESTADUAL. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TRANSPORTES. AFRONTA AOS ARTS. 1º, 21, XII, E, 22, XI, E 178 DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA . PRESUNÇÃO ABSOLUTA DE VERACIDADE DA DENÚNCIA DE INFRAÇÃO REALIZADA PELO USUÁRIO DO SERVIÇO PÚBLICO DE TRANSPORTE COLETIVO. VINCULAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO À IMPOSIÇÃO DA SANÇÃO CORRESPONDENTE. INOBSERVÂNCIA DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. OFENSA AO ART . 5º, LIV E LV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. PRECEDENTES. 1. A teor dos arts . 21, XII, e, 22, XI, e 178 da Constituição da Republica, compete privativamente à União, porque titular da exploração do serviço – ainda que por delegação, mediante autorização, concessão ou permissão – legislar sobre transporte interestadual de passageiros. 2. Ao estender a aplicação do direito distrital ao transporte de passageiros realizado entre o Distrito Federal e a região do Entorno, transcendendo os limites territoriais do ente federado, o art. 2º da Lei nº 4 .112/2008 do Distrito Federal invade a competência da União para explorar e regular o transporte interestadual de passageiros, ainda que de feição urbana. Precedentes. 3. A imposição, pelo Estado, de penalidade de qualquer natureza, inclusive na esfera administrativa, subordina-se à observância do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal (art . 5º, LIV e LV, da Constituição da Republica), pena de nulidade do ato administrativo sancionador. Precedente. 4. Ao instituir hipótese de presunção legal absoluta quanto à veracidade do fato alegado em denúncia de infração realizada por usuário do serviço de transporte público coletivo, o art . 3º, parágrafo único, da Lei nº 4.112/2008 do Distrito Federal inviabiliza o contraditório e impede o exercício do direito de defesa na esfera administrativa, mostrando-se incompatível com o devido processo legal tanto no aspecto formal quanto na sua dimensão substantiva. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.
(STF - ADI: 4338 DF, Relator.: ROSA WEBER, Data de Julgamento: 23/08/2019, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 09/09/2019)
Por todo o exposto, a sentença proferida pelo juízo a quo, que avaliou exaustivamente as nulidades materiais e processuais contidas no processo administrativo, revelou-se corretíssima, promovendo a justiça no caso concreto ao afastar um ato eivado de ilegalidade, desproporcionalidade e carência de motivação legítima, impondo-se a sua confirmação integral por esta Corte Revisora.
Ante o exposto, VOTO por NEGAR PROVIMENTO À REMESSA NECESSÁRIA, mantendo irretocáveis os termos da sentença.
Sala das Sessões, de de 2026.
DES. MANUEL CARNEIRO BAHIA DE ARAÚJO
RELATOR