Trata-se de agravo de instrumento, interposto por BENONI EDUARD LEYS, contra decisão interlocutória proferida pelo MM. Juízo da Vara dos Feitos Relativos às Relações de Consumo, Cíveis e Comerciais da Comarca de Inhambupe, que, nos autos da ação civil pública de improbidade administrativa ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DA BAHIA, deferiu a medida cautelar de indisponibilidade de bens. 

Em suas razões recursais (ID 22190711), insurge-se o agravante contra o decisum vergastado, informando que, no bojo da ação de origem, narra o Parquet que o recorrente, ex-prefeito de Inhambupe, durante o ano de 2016, teria realizado condutas que acarretaram inúmeras irregularidades na prestação de contas do município.  

Nesta toada, aduz o Órgão Ministerial que o réu teria violado princípios administrativos em função de irregularidades nos instrumentos de planejamento, violando o quanto disposto no artigo 48, caput e parágrafo único, da Lei Complementar nº 101/00, bem como de irregularidades no balanço patrimonial, na aplicação de verbas do FUNDEB e de recursos em ações e serviços públicos de saúde, com descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal.  

Argumenta, desta forma, que merece reforma a decisão atacada, porquanto a constrição patrimonial realizada não tutela perigo de demora algum, acarretando, em verdade, periculum in mora inverso, tendo em vista que os recursos bloqueados guarnecem o agravante. Além disso, a decisão teria violado diversas disposições da Lei de Improbidade Administrativa, com a redação que lhe foi concedida pela Lei nº 14.230/2021. 

Neste passo, sustenta que a cautelar de indisponibilidade foi deferida sem analisar a presença de perigo da demora, bem como sem observância da ordem de preferência definida em lei para a constrição de bens. A decisão teria, igualmente, desrespeitado o limite previsto em lei para constrição em poupança, conta-corrente e aplicações financeiras e determinado a indisponibilidade de bens para ressarcimento de multa civil, o que é atualmente vedado por lei.  

Salienta, ainda, que a competência para apurar a malversação de verbas oriundas do FUNDEB/FUNDEF é da Justiça Federal, bem como que a peça inicial não conteria os pressupostos necessários ao seu recebimento, notadamente quanto a descrição minuciosa da conduta e dos proveitos ilícitos supostamente obtidos em decorrência dela, violando, por conseguinte, o exercício do contraditório e da ampla defesa. 

Obtempera que a ausência de indicação do dano é patente, o que restaria demonstrado pelo fato de a medida de indisponibilidade de bens ter se baseado apenas na multa civil arbitrada. Soma-se a isto, segundo aduz, que, embora o Ministério Público tenha afirmado que o recorrente causou lesão ao erário, não assere que este teria obtido vantagens indevidas ou de qualquer forma se locupletado, o que descaracterizaria o dolo necessário à imputação de lesão ao erário.  

Asseverando, por fim, a ilegitimidade passiva ad causam do recorrente, pugna que seja deferido o pedido de efeito suspensivo formulado, para sobrestar a decisão guerreada e, ao final, que seja o recurso provido para cassar a decisão combatida. Subsidiariamente, requer a revogação da cautelar de indisponibilidade de bens deferida em primeira instância ou, ainda, que esta seja limitada a, pelo menos 40 (quarenta) salários mínimos, conforme estabelece o artigo 16, § 13, da Lei nº 8.429/92. 

Intimado para comprovar os pressupostos legais para a concessão da gratuidade da justiça, o agravante peticionou aos fólios (IDs 24565135 e 31003185), sobrevindo o indeferimento do pleito através da decisão de ID 58826988 e, em seguida, o recolhimento das custas processuais.  

O Ministério Público da Bahia apresentou as contrarrazões de ID 32537473, defendendo a manutenção da decisão guerreada.  

Instada, a douta Procuradoria de Justiça emitiu o parecer de ID 43266191, da lavra da Dra. Sara Mandra Moraes Rusciolelli Souza, manifestando-se pelo não provimento do recurso interposto. 

Por intermédio da decisão de ID 59821779, foi indeferido o pedido de atribuição de efeito suspensivo ao presente recurso. 

Restituo os autos à Secretaria, acompanhados do presente relatório, como preceitua o art. 931, do CPC/2015.  

É, pois, o relatório. 

Salvador/BA, data registrada no sistema.  

Des. Antônio Maron Agle Filho

Relator

Observam-se presentes os requisitos de admissibilidade, estando o recurso tempestivo, tendo havido o recolhimento do preparo, e tendo confrontado os fundamentos constantes da decisão guerreada, merece ser conhecido, portanto. 

Busca a parte agravante, com a presente irresignação, reformar a decisão interlocutória proferida pelo MM. Juízo da Vara dos Feitos Relativos às Relações de Consumo, Cíveis e Comerciais da Comarca de Inhambupe, que, nos autos da ação civil pública de improbidade administrativa de origem, deferiu a medida cautelar de indisponibilidade de bens. 

Passando à análise das razões recursais, cumpre afastar, inicialmente, a preliminar de incompetência absoluta suscitada pelo recorrente, haja vista que a ação civil pública por improbidade de origem diz respeito, não à malversação ou desvio de verbas do FUNDEB, mas, sim, às irregularidades apontadas na execução orçamentária e financeira da Prefeitura de Inhambupe, conforme Processo TCM n.º 07621e17.  

De mais a mais, em caso semelhante, o Superior Tribunal de Justiça já teve oportunidade de consignar que a ausência de ente federal em qualquer dos polos justifica a competência da justiça estadual, senão vejamos:  

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO CONFLITO DE COMPETÊNCIA. CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA INSTAURADO ENTRE JUÍZOS ESTADUAL E FEDERAL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA AJUIZADA POR ENTE MUNICIPAL EM RAZÃO DE IRREGULARIDADES EM PRESTAÇÃO DE CONTAS DE VERBAS FEDERAIS. MITIGAÇÃO DAS SÚMULAS 208/STJ E 209/STJ. COMPETÊNCIA CÍVEL DA JUSTIÇA FEDERAL (ART. 109, I, DA CF) ABSOLUTA EM RAZÃO DA PESSOA. AUSÊNCIA DE ENTE FEDERAL EM QUALQUER DOS POLOS DA RELAÇÃO PROCESSUAL. JURISPRUDÊNCIA DO STJ. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. [...] 3. O art. 109, I, da Constituição Federal prevê, de maneira geral, a competência cível da Justiça Federal, delimitada objetivamente em razão da efetiva presença da União, entidade autárquica ou empresa pública federal, na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes na relação processual. [...] 6. Assim, nas ações de ressarcimento ao erário e improbidade administrativa ajuizadas em face de eventuais irregularidades praticadas na utilização ou prestação de contas de valores decorrentes de convênio federal, o simples fato das verbas estarem sujeitas à prestação de contas perante o Tribunal de Contas da União, por si só, não justifica a competência da Justiça Federal. [...] 10. No caso dos autos, não figura em nenhum dos pólos da relação processual ente federal indicado no art. 109, I, da Constituição Federal, o que afasta a competência da Justiça Federal para processar e julgar a referida ação. Ademais, não existe nenhuma manifestação de interesse em integrar o processo por parte de ente federal e o Juízo Federal consignou que o interesse que prevalece restringe-se à órbita do Município autor, o que atrai a competência da Justiça Estadual para processar e julgar a demanda. 11. Agravo interno não provido. 

(STJ - AgInt no CC: 174764 MA 2020/0234871-0, Relator: Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, Data de Julgamento: 09/02/2022, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 17/02/2022) 

Ultrapassada a preliminar acima disposta, alega o agravante, em apertada síntese, que a cautelar combatida deixou de analisar a presença de perigo da demora, bem como a ordem de preferência definida em lei para a constrição de bens, além de desrespeitar o limite previsto em lei para constrição, utilizando-se, ainda, a indisponibilidade de bens, para ressarcimento de multa civil, o que é atualmente vedado por lei.  

Ocorre que, por aplicação da teoria do isolamento dos atos processuais no tempo, tendo a decisão combatida sido proferida sob a égide da Lei de Improbidade Administrativa, antes da alteração pela Lei n.º 14.230/2021, o regime que deve prevalecer é o da conservação dos atos processuais, não se podendo pleitear a aplicação retroativa dos novos pressupostos inaugurados para a indisponibilidade de bens.  

Não é outro, aliás, o entendimento da doutrina, senão vejamos:  

“...Por conta da aplicação da teoria do isolamento dos atos processuais no tempo, proferida decisão sobre a égide de legislação revogada, ela conserva sua validade e seu efeitos sob a vigência da nova lei (arts. 14 do CPC e 24 da LINDB). 

Diversamente das penas aplicadas a tipos de improbidade doravante extintos (modalidade culposa, algumas hipóteses do art. 11 etc.), a indisponibilidade não é sanção. É cautela, garantia. Tema de cunho único e exclusivamente processual. 

Por isso, o regime a ser aqui aplicado é o da conservação dos atos processuais, na forma do já citado art. 14 do CPC. Não se pode clamar pela retroação benéfica do novo regime, por conta da suposta incidência dos princípios do direito administrativo sancionador da LIA (art. 1º, § 4º, da LIA), eis que não estamos tratando de sanção, mas sim de medida estritamente processual de cunho conservativo. 

Aliás, não se pode cogitar da aplicação, para o tema em debate, do quanto decidido pelo STF no Tema 1.199 (ARE n. 843.989), porque: a) atinente à retroatividade da Lei 14.230/2021 nos seus aspectos materiais (e não nos aspectos processuais); e b) não enfrentou, entre tantos outros, a questão do novo regime da indisponibilidade de bens à luz do direito intertemporal...” 

(Comentários à nova Lei de Improbidade Administrativa [livro eletrônico] / Fernando da Fonseca Gajardoni...[et al.]. – 4. Ed. – São Paulo : Thomson Reuters Brasil, 2023. 6 Mb; ePub) (destaque meu) 

Consoante já restou consignado na decisão de ID 59821779, não poderia o MM. Juízo a quo ter decidido com esteio em legislação até então não existente, devendo ater-se ao quanto previsto na legislação de regência à luz da jurisprudência pátria.  

Ressalte-se, neste ponto, que não há óbice a que a parte ora agravante requeira ao magistrado a reapreciação da cautelar anteriormente deferida, à luz dos novos pressupostos inaugurados, haja vista que a apreciação, originariamente, por este órgão julgador, em sede de recurso, resultaria em supressão de instância, o que não se admite. 

Destarte, embora se trate a cautelar de indisponibilidade de medida revogável e modificável a qualquer tempo, não se pode impor, de forma automática, a sua modificação, sem que sequer tenha sido provocado o juiz acerca da mudança legislativa.  

Desse modo, a análise do presente agravo de instrumento deverá estar adstrita à apuração dos requisitos autorizadores da medida cautelar de indisponibilidade de bens, prevista não anterior redação do art. 7º, da Lei n.º 8429/92, segundo o qual, “quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejar enriquecimento ilícito, caberá a autoridade administrativa responsável pelo inquérito representar ao Ministério Público, para a indisponibilidade dos bens do indiciado”. Não se é exigido, portanto, o juízo de certeza das alegações da parte acionante, sendo necessária, em realidade, a verificação do fumus boni iuris. 

Tecidas tais considerações, no que tange ao fumus boni iuris, resta evidenciado que os fatos descritos e comprovados na petição inicial produzida pelo Órgão Ministerial se adequam aos tipos previstos no art. 11, caput e inciso II, da Lei n.º 8.429/92, tendo em vista o descumprimento reiterado de diversos preceitos relativos à regularidade de orçamentária, financeira, tributária e de gestão do ente municipal.  

Verifica-se que a decisão se fundou em documentação nos autos que apontam para a responsabilização do ora agravante, em especial os documentos de IDs 98129288, 98129289, 98129291, 98129293, 98129294, 98129295, 98129295 e 98129296. 

Quanto ao periculum in mora, tem-se que, quando proferida a decisão a quo, entendia-se que este se encontrava implícito no comando normativo extraído do art. 7º, da referida Lei de Improbidade Administrativa. Destarte, a presunção quanto à existência dessa circunstância milita em favor do requerente da medida cautelar, in casu, o Ministério Público Estadual.  

É dizer, para a decretação da indisponibilidade de bens pela prática de ato de improbidade administrativa que tenha causado lesão ao patrimônio público, não era exigido do requerente a demonstração da ocorrência do periculum in mora. 

Dessa forma, ainda que se alegue periculum in mora inverso pela defesa, a indisponibilidade se justifica, considerando-se o caráter preventivo da medida e a necessidade de assegurar eventual ressarcimento. Além disso, os bloqueios foram efetuados em conformidade com a análise dos ativos disponíveis, sendo certo que a ordem para indisponibilidade de bens, assim como a vedação à decretação de indisponibilidade da quantia de até 40 (quarenta) salários mínimos depositados em caderneta de poupança, em outras aplicações financeiras ou em conta-corrente, são inovações trazidas pela Lei n.º 14.230/2021. 

De mais a mais, era assente o entendimento do Superior Tribunal de Justiça, à luz da anterior redação da Lei de Improbidade Administrativa, no sentido de que a medida cautelar de indisponibilidade abarcava não somente eventual reparação do dano causado ao erário, mas também o adimplemento de multa civil.

Com efeito, acerca da possibilidade de inclusão da multa civil em indisponibilidade de bens, a Primeira Seção fixou a seguinte tese no julgamento de recurso especial repetitivo, Tema n.º 1.055:  

"É possível a inclusão do valor de eventual multa civil na medida de indisponibilidade de bens decretada na ação de improbidade administrativa, inclusive naquelas demandas ajuizadas com esteio na alegada prática de conduta prevista no art. 11 da Lei 8.429 /1992, tipificador da ofensa aos princípios nucleares administrativos." (destaque meu) 

Assim, restou acertada a determinação de indisponibilidade, eis que esta visa apenas assegurar o ressarcimento de eventuais prejuízos ao erário, não significando impossibilidade absoluta do uso, gozo, fruição e disponibilidade, permanecendo todos nas respectivas posses. Ao final do processo, comprovando-se a inexistência de dano ao erário e enriquecimento ilícito por parte do agravante, determinar-se-á a sua liberação. 

Verifica-se, dessa forma, que o Magistrado Primevo agiu com a devida cautela, observando os ditames legais aplicáveis à hipótese. 

Em nota conclusiva, insta salientar que a análise acerca da existência de dano ao erário, bem como da apuração da presença de dolo ou culpa na ausência de prestação de contas, depende de dilação probatória, sendo afeita ao mérito da demanda originária, não se mostrando, ao menos no momento inicial, incompatível com a medida assecuratória de indisponibilidade de bens. 

Nesses termos, considerando a existência de indícios de prática de improbidade administrativa e o entendimento da Corte Cidadã a respeito da matéria, conclui-se que o juízo de origem procedeu com acerto ao deferir o pedido de decretação de indisponibilidade de bens, razão pela qual deve ser negado provimento ao recurso sub judice.  

Conclusão: 

Diante do exposto, destarte, voto no sentido de conhecer do recurso interposto, rejeitar a preliminar suscitada e, no mérito, negar-lhe provimento, mantendo incólume a decisão agravada, nos termos acima lançados. 

Salvador/BA, data registrada no sistema.  

Des. Antônio Maron Agle Filho 

Relator